Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 26 juillet 2023 et 1er mars 2024, M^me A… B…, représentée par M^e Dugoujon, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 9 février 2023, par lequel le maire de Saint-Paul a rejeté sa demande de permis de construire pour la réalisation d’une extension et d’un logement de fonction sur un bâtiment agricole situé sur une parcelle cadastrée C0137, située rue Bernardin, au lieu-dit Bois rouge sur le territoire communal, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au maire de Saint-Paul de réexaminer sa demande de permis de construire, sous astreinte ;

3°) de condamner la commune de Saint-Paul à lui verser 5 000 euros au titre du préjudice subi ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le motif tiré des dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation ;

— le maire avait l’obligation de lui demander de régulariser sa demande de permis préalablement au refus litigieux ;

— le classement en zone agricole de la parcelle d’assiette du bâtiment par le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Paul est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2024, la commune de Saint-Paul, représentée par M^e Charrel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 23 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 23 juillet 2025.

Deux mémoires, enregistrés les 28 et 29 août 2025, ont été produits pour le compte de la requérante et n’ont pas été communiqués.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Sauvageot, premier conseiller,

— les conclusions de M. Ramin, rapporteur public,

— les observations de M^e Perraud, substituant M^e Dugoujon, pour la requérante ;

— et les observations de M^e Garnier, substituant M^e Charrel, pour la commune de Saint-Paul.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 octobre 2011, le maire de Saint-Paul a délivré à M^me B…, agricultrice, un permis de construire pour l’édification d’un bâtiment agricole d’une surface de 76 m2, sur deux niveaux, comprenant un hangar et un local phytosanitaire, sur la parcelle cadastrée C0137 sise rue Bernardin au lieu-dit Bois rouge sur le territoire communal. Par un permis de construire modificatif du 20 novembre 2012, le maire a autorisé un changement d’implantation de la construction. Par un procès-verbal du 26 juillet 2017, un agent assermenté de la Direction de l’environnement, de l’aménagement et du ogement de La Réunion (DEAL) a constaté la réalisation d’une extension du bâtiment agricole précité par la création de combles aménagés au premier niveau pour une surface de 53,76 m², à destination de logement, ainsi qu’un changement de destination d’un bâti agricole en commerce alimentaire sous la dénomination « épicerie de Bois Rouge », en rez-de-chaussée du bâtiment existant, d’une superficie de 126,72 m², avec création de nouvelles ouvertures sur deux pignons du bâtiment et création de chiens-assis sur les deux pans de la toiture. Par un jugement correctionnel du 29 avril 2021, au titre des travaux constatés dans le procès-verbal précité de la DEAL du 26 juillet 2017, l’époux de M^me B…, M. C…, a été condamné à 4 000 euros d’amende et à la mise en conformité des lieux ou ouvrages et à la réaffectation du sol pour la remise en état des lieux dans un délai de six mois, sous astreinte. Le 24 juin 2021, M^me B… a déposé une demande de permis de construire pour la régularisation des combles et la création de sept places de stationnement, demande rejetée par arrêté du 28 octobre 2021. Enfin, le 27 juin 2022, M^me B… a déposé une nouvelle demande d’autorisation d’urbanisme concernant la réalisation d’une extension de 29,64 m² du bâtiment existant à destination d’un « logement de fonction ». Cette demande a été rejetée par arrêté du 9 février 2023, au motif de la nécessité de solliciter une autorisation tendant à la régularisation de l’ensemble des travaux réalisés sans permis de construire. Le recours gracieux reçu le 31 mars suivant, a tout d’abord été implicitement rejeté, du fait du silence gardé pendant deux mois par l’administration, avant de l’être explicitement par un courrier du 13 septembre 2023. Dans le cadre de la présente instance, M^me B… doit être regardée comme demandant au tribunal l’annulation de l’arrêté du 9 février 2023, ensemble la décision explicite de rejet du recours gracieux du 13 septembre 2023 qui s’est substituée au rejet implicite précédent.

Sur les conclusions à fin d’annulation du permis litigieux :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable à la date du refus litigieux : « Les destinations de constructions sont : / 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d’intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ». Aux termes de l’article R. 151-28 du même code : « Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / 1° Pour la destination « exploitation agricole et forestière » : exploitation agricole, exploitation forestière ; / 2° Pour la destination « habitation » : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination « commerce et activités de service » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; / 4° Pour la destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ; / 5° Pour la destination « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition. ». Aux termes de l’article R. 421-14 du même code : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : (…) / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; / (..) ». Aux termes de l’article R. 421-17 du même code : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / (…) / b) Les changements de destination d’un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l’article R. 151-27; pour l’application du présent alinéa, les locaux accessoires d’un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d’une même destination prévues à l’article R. 151-28 ; / (…) ».

3. Lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. De même, lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.

4. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment du jugement correctionnel du 29 avril 2021, que, postérieurement à la délivrance du permis de construire du 28 octobre 2011 pour un bâtiment agricole de 76 m2, sur deux niveaux, comprenant un hangar et un local phytosanitaire, M^me B… et son époux ont fait réaliser des travaux tendant, d’une part, à la création de combles aménagés au premier niveau pour 53,76 m², à destination de logement, et d’autre part, à l’affectation du rez-de-chaussée en commerce alimentaire, sous la dénomination « épicerie de Bois Rouge », avec création de nouvelles ouvertures sur deux pignons du bâtiment et création des chiens-assis sur les deux pans de la toiture.

5. Si la requérante soutient que le commerce alimentaire est strictement destiné à la vente des produits de son explication agricole, elle n’en justifie pas, alors que la surface de ce commerce représente 126,72 m². En outre, si elle soutient que l’accès au logement créé dans les combles par un escalier situé en façade du bâtiment a été fermé, par le constat de commissaire de justice qu’elle produit, daté du 31 mai 2024, elle ne justifie pas de la réalisation de ces travaux à la date du refus litigieux, le 9 février 2023. Par ailleurs, elle ne soutient ni même n’allègue qu’elle a supprimé les chiens-assis réalisés sur la toiture. Enfin, dans le cadre de la présente instance, au regard du principe d’indépendance des législations, elle ne peut se prévaloir utilement de la circonstance que par arrêté du 23 janvier 2019, le maire de Saint-Paul lui a délivré une autorisation pour réaliser des travaux dans un établissement recevant du public dénommé « commerce de fruits et légumes de Bois Rouge », après avis favorable de la commission de sécurité et de la commission d’accessibilité du 1er juillet 2016.

6. Dans ces conditions, en application des dispositions combinées des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme, les travaux cités au point 4 de la présente décision participent d’un changement de destination du bâtiment agricole initial dont la réalisation nécessitait la délivrance d’un permis de construire, en application des dispositions combinées des articles R. 421-17 b) et -14 c) du même code, dès lors qu’ils comportaient la modification de la façade du bâtiment. Par suite, en application des principes rappelés au point 3 du présent jugement, l’administration était tenue de rejeter la demande de permis qui ne tenait qu’à la réalisation d’un logement en extension du bâtiment existant, sans qu’y fassent obstacle les dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, s’agissant de travaux réalisés sans permis de construire et achevés depuis moins de dix années.

7. En deuxième lieu, dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas aux exigences énoncées au point 2 du présent jugement, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. En l’espèce, la requérante soutient que la parcelle C0137 se trouve dans une zone « fortement urbanisée » qui comporte des réseaux d’assainissement, de distribution d’électricité, d’eau potable, de téléphonie, de fibre optique et de collecte des ordures ménagères. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la parcelle fait partie d’une vaste zone agricole située en périphérie d’une zone urbanisée, dont elle est séparée par une voie de circulation automobile. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation liée au classement de cette parcelle en zone A doit être écartée.

10. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l’annulation des décisions litigieuses doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

11. Il résulte des points 2 à 8 du présent jugement que les décisions litigieuses ne sont entachées d’aucune des trois illégalités fautives soulevées par la requérante au soutien de ses conclusions indemnitaires. Par suite, les conclusions indemnitaires de la requête doivent être rejetées de ce seul fait, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité ou de relever l’absence de préjudice réel et certain invoqué dans les écritures de la requérante.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M^me B… au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la commune qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée dans toutes ses conclusions.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Paul présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B… et à la commune de Saint-Paul.

Délibéré après l’audience du 3 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Bauzerand, président,

— M. Sauvageot, premier conseiller,

— M. Duvanel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2025.

Le rapporteur,

F. SAUVAGEOT

Le président,

Ch. BAUZERAND

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE