Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 février 2021, 7 avril et 21 juin 2022, et 28 mars 2023, la société AEW IMMOCOMMERCIAL, représentée par M^e Schiano Gentiletti, demande au tribunal :

1°) de prononcer la décharge de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2018 dans les rôles de la commune de Saint-Etienne.

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le taux de TEOM est manifestement disproportionné par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité locale pour assurer ce service ;

- les virements à la section investissement, lesquels sont constitués de l’excédent des recettes sur les dépenses de fonctionnement, ne visent qu’à équilibrer un budget et établissent, en outre, à eux seuls, l’existence d’une disproportion manifeste ;

- les dépenses dites imprévues ou exceptionnelles, lesquelles ne revêtant pas, par nature, un caractère récurrent, sont, au même titre que les recettes exceptionnelles, exclues du calcul d’un excédent de financement ;

- si les dotations aux amortissements sont à prendre en considération dans l’appréciation d’une disproportion, les dépenses d’investissement demeurent exclues de l’équation ;

- la disproportion s’établit à 22,91%, frais de structure inclus, qu’elle ne conteste pas, emportant l’illégalité de la délibération ayant fixé le taux de TEOM 2018 ;

- le virement à la section d’investissement d’un montant de 665 036 euros, doit être extourné du calcul ;

- les frais de structures (ou charges indirectes) supportés par Saint Etienne Métropole étant intégrés au calcul de la disproportion, la tolérance de 15% revendiquée par la Métropole est sans objet au cas d’espèce ;

- compte tenu des explications données par la métropole de Saint-Etienne Métropole, l’excédent est en fait de 14,79% ; un tel excédent reste excessif.

Par quatre mémoires, enregistrés les 16 mars, 13 juin, 16 septembre et 5 octobre 2022, la métropole de Saint-Etienne, représentée par M^e Neveu, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société AEW IMMOCOMMERCIAL sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le conseil métropolitain a voté le taux de la TEOM pour l’année 2018, par la délibération n°2017.00067 du 1er mars 2017 ;

- en application de l’article 1520 I alinéa 1er du code général des impôts, modifié par la loi de finances rectificative pour 2015, la TEOM a vocation à couvrir les dépenses non couvertes par des recettes ordinaires non fiscales pour assurer l’enlèvement et le traitement des déchets des ménages et des déchets assimilés, sous réserve qu’ils ne soient pas financés par une redevance spéciale ;

- les collectivités compétentes peuvent financer la collecte et le traitement des déchets assimilés soit intégralement par la TEOM, soit intégralement par une redevance spéciale, soit pour partie par la TEOM, pour partie par une redevance spéciale ;

- il ressort donc de la loi que le financement de la collecte et du traitement des déchets assimilés ne devra pas être exclu du calcul des dépenses et des recettes non fiscales du service, pour évaluer la proportionnalité du taux de TEOM au coût du service rendu ;

- le produit de la TEOM et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du CGCT, relatives à ces opérations ;

- la doctrine fiscale indique désormais qu’est « admise une disproportion limitée, lorsque l’excès de produit prévisionnel de TEOM sur le coût prévisionnel net du service n’est pas flagrant et est en tout état de cause sensiblement inférieur à 15 % » ;

- toutes les données du budget primitif peuvent être remise en cause lors de l’exécution : coût de fonctionnement, assiette et nombre des redevables, recettes de valorisation ;

- les dépenses représentatives de la quote-part d’activité de chaque service transversal de la collectivité compétente doivent être prises en compte, dès lors que cette quote-part est calculée au moyen d’une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d’identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l’administration générale de la collectivité compétente, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets des ménages et des déchets assimilés ;

- les opérations d’ordre ne doivent pas être par principe et systématiquement écartées du calcul des dépenses du service et des recettes non fiscales ;

- les recettes non fiscales ne présentant pas un caractère récurrent et ne relevant d’aucune des catégories des recettes non fiscales mentionnées aux articles L.2331-2 et L.23331-4 du CGCT, telles que les « produits exceptionnels », les « atténuations de charges » ou les « produits de cessions d’immobilisations » n’ont pas être prises en compte ; ces recettes ne figurent en effet pas au nombre des recettes énumérées par l’article L. 2331-2 du CGCT et ne pouvaient non plus rentrer dans la catégorie des « recettes annuelles et permanentes » en ce qu’elles ne présentaient pas « un caractère récurrent » ; la requérante soutient qu’un raisonnement similaire devrait être tenu s’agissant des dépenses imprévues, mais aucune dépense imprévue n’a toutefois été prise en compte au titre de l’exercice 2018 ;

- il résulte de l’état de répartition de la TEOM relative à la section de fonctionnement qu’en 2018, le coût global des dépenses de fonctionnement du service s’élève à 39 879 320 euros y compris le coût de collecte et de traitement des déchets assimilés ;

- dès lors que la redevance spéciale couvre le coût des déchets assimilés non financés par la TEOM, le coût et les recettes liés à la collecte et au traitement des déchets assimilés financés par la redevance spéciale, qui sont identiques, sont neutralisés ;

- parmi les charges incluses dans le montant des dépenses réelles de fonctionnement, sont intégrées les frais de structure du service, lesquels renvoient aux dépenses d’administration générales proratisées aux coûts réellement engagés pour le service de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés (courrier, reprographie, fournitures, marchés, assurances, juridique, informatique, téléphonie, entretien des locaux, frais de fonctionnement et charges du bâtiment « Grüner » au sein duquel est installée la direction des déchets, véhicules, communication, relations publiques) ;

- il convient de retrancher à ce montant la somme de 560 000 euros au titre de la dotation aux provisions pour risques, la somme versée aux communes au titre de l’attribution de compensation ne doit pas être retranchée du coût global des dépenses de fonctionnement du service au titre de l’année 2018, dès lors qu’il n’a, cette année-là, pas été pris en compte dans l’annexe du budget relative à la TEOM ;

- il convient enfin d’y ajouter la somme de 1 450 000 euros au titre des dotations aux amortissements et celle de 665 036 euros au titre du virement à la section d’investissement, soit un coût total de 41 434 356 euros ;

- pour l’année 2018, les recettes non fiscales s’élèvent à 7 013 440 euros, incluant le montant de la redevance spéciale s’élevant à 1 400 000 euros ;

- le montant des dépenses de fonctionnement relatives aux déchets des ménages et assimilés non couvert par des recettes non fiscales s’élève ainsi à 34 420 916 euros ;

- il en résulte que le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères s’élevant à 39 400 000 euros, le montant des recettes excède celui des dépenses de 14,79% ;

- le seuil de 15% est le seuil à retenir pour déterminer si l’excédent de TEOM est manifestement disproportionné ou non.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a, en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, désigné M^me Wolf, présidente honoraire, pour statuer sur les litiges visés audit article.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Wolf, présidente honoraire,

- les conclusions de M^me Lacroix, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Méresse, pour Saint-Etienne Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. La société AEW IMMOCOMMERCIAL, propriétaire d’immeubles situés à Saint-Etienne, a été assujettie au titre de l’année 2018 à des cotisations de taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Cette société a adressé le 19 décembre 2019 à l’administration fiscale une réclamation tendant à la décharge de ces impositions. L’administration fiscale a implicitement rejeté sa réclamation et, par la présente requête, la société AEW IMMOCOMMERCIAL demande au tribunal de prononcer la décharge des cotisations de taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2018.

Sur l’intervention de « Saint-Etienne Métropole » :

2. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l’objet du litige. Il résulte de la nature et de l’objet du contentieux exposé au point 1, que la métropole « Saint-Etienne Métropole » justifie d’un intérêt de nature à la rendre recevable à intervenir devant le juge de l’impôt compte tenu de la particularité des litiges en matière de taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Son intervention doit, dès lors, être admise.

Sur les conclusions à fin de décharge :

3. Pour solliciter la décharge de l’imposition en litige, la société AEW IMMOCOMMERCIAL soutient, par voie d’exception, que la délibération du conseil de Saint-Etienne Métropole n°2018.00075 du 22 mars 2018 fixant le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour l’année 2018 est illégale, en raison d’une disproportion manifeste du taux de la taxe par rapport aux dépenses nécessaires à l’exploitation du service.

4. Aux termes du I de l’article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction issue du V de l’article 57 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, applicable à compter du 1er janvier 2016 : « Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal ». Les déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s’entendent des déchets non ménagers que ces collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. Aux termes de l’article L. 2333-78 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 19 décembre 2015 précitée : « Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes peuvent instituer une redevance spéciale afin de financer la collecte et le traitement des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14. / Ils sont tenus de l’instituer lorsqu’ils n’ont institué ni la redevance prévue à l’article L. 2333-76 du présent code ni la taxe d’enlèvement des ordures ménagères prévue à l’article 1520 du code général des impôts. / Ils ne peuvent l’instituer s’ils ont institué la redevance prévue à l’article L. 2333-76 (…) / Elle est calculée en fonction de l’importance du service rendu, notamment de la quantité des déchets gérés. Elle peut toutefois être fixée de manière forfaitaire pour la gestion de petites quantités de déchets ». Aux termes du 2 bis du III de l’article 1521 du code général des impôts, issu de la loi du 29 décembre 2015 : « Les conseils municipaux peuvent exonérer de la taxe les locaux dont disposent les personnes assujetties à la redevance spéciale prévue à l’article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales (…) ».

5. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales précité et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations.

6. Il résulte, en particulier, des dispositions rappelées au point 4, que le législateur a entendu permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents, à compter du 1er janvier 2016, de couvrir les dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets non ménagers mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales au moyen, concurremment, du produit de la redevance spéciale de l’article L. 2333-78 du même code et, en tant que de besoin, du produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

7. Les dépenses susceptibles d’être prises en compte pour apprécier si le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères et, par voie de conséquence, son taux ne sont pas manifestement disproportionnés, sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe.

8. Aux termes de l’article 1609 nonies C du code général des impôts : « IV. Il est créé entre l’établissement public de coopération intercommunale (…) et les communes membres une commission locale chargée d’évaluer les transferts de charges. (…) V. 1° L’établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. / Lorsque l’attribution de compensation est négative, l’établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d’effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. / Les attributions de compensation (…) constituent une dépense obligatoire pour l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, les communes membres ». Les attributions de compensations versées par un établissement de coopération intercommunale à ses communes membres en vertu de ces dispositions, lorsque les ressources de ces communes qui étaient liées aux charges qui ont été transférées à l’établissement étaient excédentaires l’année précédant le transfert, ne sont pas, eu égard à leur objet, au nombre des dépenses susceptibles d’être couvertes par la taxe d’enlèvement sur les ordures ménagères.

9. Il résulte de l’instruction, et notamment du budget primitif de collecte et de traitement des déchets de la communauté urbaine « Saint-Etienne Métropole », qu’en 2018, le montant estimé du coût global du service de collecte et de traitement des déchets ménagers ou assimilés est évalué à la somme de 39 879 320 euros, y compris le coût de collecte et de traitement des déchets assimilés.

10. Cette somme pouvait inclure, pour 2 494 3200 euros, les dépenses qui correspondent à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la métropole, dès lors que cette quote-part a été calculée au moyen d’une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d’identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l’administration générale de la métropole, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales.

11. A la somme de 39 879 320 euros s’ajoute 1 450 000 euros au titre des dotations aux amortissements. En revanche, pour vérifier le caractère proportionné du taux de la taxe, il y a lieu d’écarter la somme de 665 036 euros au titre d’un virement à la section d’investissement ainsi qu’une provision pour risque d’un montant de 560 000 euros. Les attributions de compensations versées aux communes membres par Saint-Etienne Métropole n’ayant pas été incluses dans le budget annexe TEOM au titre de l’année 2018 n’ont donc pas à en être retranchées.

12. Les recettes non fiscales s’élèvent à 6 445 000, incluant le montant de la redevance spéciale pour 1 400 000 euros, mais pas une somme de 568 440 euros, au titre d’une reprise sur provision, qui, par nature n’a pas un caractère annuel et permanent au sens du 12° de l’article L. 2331-12 du code général des collectivités territoriales.

13. Dès lors, le montant des dépenses de fonctionnement relatives aux déchets des ménages et assimilés non couvert par des recettes non fiscales s’élève ainsi à 34 324 320 euros. Ainsi, le produit attendu de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, qui s’élève à 39 400 000 euros, compte tenu du taux fixé à 8,25% par la délibération dont la légalité est contestée, excède de 14,78% le montant des charges qu’elle a vocation à couvrir. Par suite, et quand bien même la dépense admise pour évaluer l’excédent inclut les frais de structure, le taux fixé ne peut être regardé comme manifestement disproportionné.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins de décharge de l’imposition, présentées par la requérante, doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

15. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

16. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, à verser à la société AEW IMMOCOMMERCIAL. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la société AEW IMMOCOMMERCIAL une somme à verser sur le même fondement à Saint-Etienne Métropole.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de la métropole Saint-Etienne Métropole est admise.

Article 2 : La requête de la société AEW IMMOCOMMERCIAL est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de Saint-Etienne Métropole fondées sur l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société AEW IMMOCOMMERCIAL, à la Métropole de Saint-Etienne et au directeur régional des finances publiques d’Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2023.

La magistrate désignée,

A. Wolf

Le greffier,

J-P. Duret

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Un greffier,