Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 avril et 7 mai 2026, M. E… A… et M^me D… C… épouse A…, représentés par M^e Castiglione, demandent au juge des référés :

d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 4 mars 2026 par laquelle le maire de la commune de Fraisses a décidé d’exercer le droit de préemption sur la parcelle cadastrée section AB 38, lieudit La Gare à Fraisses ;

de mettre à la charge de la commune de Fraisses la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision fait obstacle à la promesse unilatérale de vente qui leur a été consentie, qui expire le 6 juin 2026 ; la décision porte atteinte à la liberté contractuelle et à la sécurité des transactions ; la condition d’urgence est présumée pour l’acquéreur évincé ; la décision entraine un préjudice économique et financier d’une particulière gravité ; la commune ne justifie d’aucune circonstance particulière pour cette acquisition ;

- sont propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée, les moyens suivants :

* le signataire de la décision était incompétent : une partie de la parcelle AB 38 est située en zone N, et aucun droit de préemption urbain n’a été valablement institué, et aucune délégation n’a pu être consentie au maire pour exercer le droit de préemption sur un tel secteur ; la décision de préemption est indivisible ;

* la décision est insuffisamment motivée et méconnait les dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ;

* la décision est entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’elle modifie les conditions de la vente en indiquant ne pas reprendre la servitude prévue dans la promesse de vente au profit de la parcelle AB40 ;

* la décision est entachée d’une erreur de droit et méconnait les articles L. 213-2, R. 213-8 et R. 213-10 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle écarte la servitude consentie au profit de la parcelle AB40 ;

* la décision est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’elle se fonde sur les canalisations existantes et l’aire de retournement, qui constituent des emprises irrégulières ;

* la décision méconnait les dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, en l’absence d’un projet réel et déterminé à la date de la décision ; la commune souhaite constituer une réserve foncière indéterminée ;

* elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des besoins de la collectivité ; l’assiette préemptée est disproportionnée au regard de ces besoins et des justifications apportées ;

* la décision est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation des effets de la servitude sur le projet communal ;

- il n’y a pas lieu de procéder à une modulation des effets de la suspension.

Par des mémoires en défense enregistrés le 6 mai 2026, la commune de Fraisses, représentée par M^e Saban, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à la modulation des effets de la suspension, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la condition d’urgence n’est pas satisfaite, dès lors que les requérants ne justifient d’aucun projet sur le tènement, une demande d’autorisation d’urbanisme ayant déjà été refusée ; eu égard au prix modeste de la vente, aucun préjudice économique ne peut être constaté ;

- aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision de préemption :

* le maire était compétent pour exercer le droit de préemption sur la parcelle AB n°38 : la commune a été saisie d’un projet de vente unique portant sur un ensemble foncier indivisible ; la DIA était irrégulière au regard du droit de préemption, en ne distinguant pas la partie de la parcelle située en zone N ; la commune ne pouvait pas modifier unilatéralement la consistance du bien ; l’illégalité éventuelle affectant la préemption portant sur la partie de la zone N ne remet pas en cause la légalité de la préemption portant sur le reste de la parcelle ;

* la décision est suffisamment motivée ;

* il n’y a pas eu de modification unilatérale des conditions de la DIA ;

* la servitude consentie au profit des acquéreurs n’existait pas à la date de la DIA, et ne pouvait donc pas constituer un élément de la vente ; cette servitude aurait vidé de sa substance le droit de préemption si elle avait été consentie par la commune ;

* il n’existe pas d’emprise publique irrégulière sur la parcelle, la préemption n’étant pas réalisée pour préserver ces servitudes ; l’aire de retournement sur la parcelle AB n°38 est mentionnée dans la promesse de vente ;

* il existe un projet réel et déterminé motivant la préemption : le secteur de l’Emoureau a été identifié pour permettre le développement de l’enveloppe bâtie de la commune ; plusieurs projets de lotissements ont été présentés à la commune sur la parcelle AB n°97, nécessitant un second accès par la parcelle objet de la préemption ;

* la commune ne pouvait pas retenir qu’une seule partie de la parcelle dans le cadre de son droit de préemption ;

* à titre subsidiaire, en l’absence de projet par les acquéreurs, il convient de moduler les effets de la suspension pour que la vente ne soit pas conclue à leur profit avant que le tribunal ne statue au fond sur la légalité de l’arrêté.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée sous le n°2605502 par laquelle les requérants demandent l’annulation de la décision en litige.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue en présence de M^me Amato, greffière d’audience, M. Bertolo a lu son rapport et entendu :

- les observations de M^e Castiglione, représentant M. et M^me A…, qui a repris ses moyens et conclusions ; il a indiqué que la demande de modulation ne se justifiait pas en l’absence de circonstances particulières ;

- les observations de M^e Cohendy, substituant M^e Saban, représentant la commune de Fraisses, qui persiste dans sa demande de rejet de la requête, par les moyens développés dans les écritures en défense.

La clôture de l’instruction ayant été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

M. et M^me A… sont propriétaires d’une parcelle cadastrée AB 40 située sur la commune de Fraisses, dans la Loire, et ont souhaité faire l’acquisition d’une parcelle adjacente cadastrée AB 38 auprès de M. et M^me B…. Une déclaration d’intention d’aliéner concernant cette parcelle a été déposée en mairie le 12 janvier 2026, en vue d’une cession au prix de 3 500 euros. Les requérants demandent au juge des référés d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 4 mars 2026 par laquelle le maire de la comme de Fraisses a décidé d’exercer le droit de préemption sur la parcelle cadastrée section AB 38, lieudit La Gare à Fraisses.

Sur les conclusions à fin de suspension :

Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ».

En ce qui concerne la condition d’urgence :

3. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

4. Eu égard à l’objet d’une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l’acquéreur évincé, la condition tenant à l’urgence doit en principe être constatée lorsque celui-ci demande la suspension de l’exécution d’une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement au cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l’intérêt s’attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l’exercice du droit de préemption. Il appartient au juge de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise.

5. En l’espèce, M. et M^me A…, acquéreurs évincés, bénéficient de la présomption d’urgence rappelée ci-dessus. Si la commune fait valoir en défense que les époux A… n’ont aucun projet sur la parcelle, qu’il n’est pas possible d’y réaliser une construction et que le montant de la cession est modeste, ces éléments ne constituent pas des circonstances particulières de nature à justifier que soient atteints dans les plus brefs délais les objectifs qu’est censée satisfaire la préemption en litige, seuls susceptibles de faire échec à cette présomption d’urgence. Par suite, la condition d’urgence énoncée à l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme satisfaite.

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement./ (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code, « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. ». Il résulte des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme cités ci-dessus que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d’une part, justifier, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit répondre à un intérêt général suffisant.

7. En l’état de l’instruction, le moyen tiré de ce que la décision de préemption méconnait les dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme est de nature à faire naître un doute sérieux sur sa légalité.

8. En second lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan, (…) ». Il résulte de ces dispositions que le droit de préemption d’une commune dotée d’un plan local d’urbanisme ne peut s’exercer que dans les zones urbaines et dans les zones d’urbanisation future délimitées par ce plan dans lesquelles elle a institué un droit de préemption urbain. Si l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme permet au titulaire du droit de préemption, lorsqu’une opération d’aménagement le justifie, d’exercer son droit de préemption urbain sur la fraction de l’unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, et précise qu’en ce cas le propriétaire peut exiger du titulaire du droit de préemption qu’il se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière, il n’autorise pas le titulaire du droit de préemption à préempter ceux des éléments d’une unité foncière qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s’exercer.

9. En l’espèce, il résulte de l’instruction qu’une partie de la parcelle AB 38 préemptée est située en zone N dans laquelle le droit de préemption urbain ne peut pas s’exercer. Dès lors qu’une décision de préemption, qui porte sur une unité foncière unique, présente un caractère indivisible, nonobstant les possibilités de préemption partielle ouvertes par l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme dans des conditions strictement définies, le moyen tiré de ce que le maire de la commune n’était pas compétent pour exercer son droit de préemption urbain sur l’ensemble de la parcelle apparaît propre, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige.

10. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens visés et analysés ci-dessus n’apparaît susceptible de fonder la suspension de l’exécution de l’acte de préemption en litige.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les deux conditions d’application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative sont satisfaites. Il y a par suite lieu de suspendre l’exécution de la décision du 4 mars 2026 par laquelle le maire de la comme de Fraisses a décidé d’exercer le droit de préemption sur la parcelle cadastrée section AB 38, lieudit La Gare à Fraisses jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de limiter ou de moduler les effets de cette suspension.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Fraisses doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 000 euros à verser à M. et M^me A….

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de la décision du 4 mars 2026 par laquelle le maire de la commune de Fraisses a décidé d’exercer le droit de préemption sur la parcelle cadastrée section AB 38 est suspendue, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal.

Article 2 : La Commune de Fraisses versera la somme de 1 000 euros à M. et M^me A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. E… A… et M^me D… C… épouse A…, et à la commune de Fraisses.

Fait à Lyon, le 13 mai 2026

Le juge des référés,

C. Bertolo

La République mande et ordonne à la préfète de la Loire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,