Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 18 octobre 2022, la SARL Au Night Shop, représentée par M^e Guyon, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler le refus de retirer l’arrêté du maire de Montpellier du

13 janvier 2022 règlementant les horaires d’ouverture des établissements type épiceries de nuit et de vente à emporter des boissons alcoolisées ;

2°) à titre subsidiaire, d’abroger le refus de retirer cet arrêté et d’abroger cet arrêté ;

3°) d’enjoindre au maire de Montpellier de réexaminer sa situation sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Montpellier une somme de 1 800 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête n’est pas tardive et elle dispose d’un intérêt lui donnant qualité à agir ;

- les décisions querellées sont entachées d’incompétence ;

- l’arrêté du 13 janvier 2022 doit être requalifié en décision individuelle défavorable de sorte qu’il doit être assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé ;

- l’arrêté n’a pas un caractère de mesure de police administrative mais constitue une sanction administrative pour laquelle aucune faute de sa part ne peut être reprochée ;

- l’arrêté porte atteinte au droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, par l’article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) et par l’article 544 du code civil ; elle ne peut plus librement disposer de ses biens en raison de la restriction des horaires d’ouverture, elle constate une baisse de son chiffre d’affaire sans compensation occasionnant une perte de valeur de son fonds ;

- l’arrêté porte atteinte à la liberté d’entreprendre prévu à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et à la liberté du commerce et de l’industrie ;

- l’arrêté est entaché de rupture d’égalité devant la loi dès lors qu’en résulte un traitement différent selon la situation géographique pour les établissements de type épicerie de nuit et selon la qualité de l’établissement recevant du public ; les restaurants, bars et boites de nuit présents dans les secteurs concernés ne sont pas dans une situation suffisamment différente pour justifier une telle distinction de traitement ;

- l’arrêté méconnaît l’interdiction édictée par l’article 14 de la CEDH et l’article 1er de son protocole n°12 ;

- il porte atteinte à la libre concurrence dès lors qu’une fermeture généralisée au sein de ces quartiers créée une distorsion de concurrence entre les épiceries de nuit installées au sein des secteurs visés par l’arrêté municipal et celle installées dans un secteur non visé ;

- l’arrêté est entaché d’erreur manifeste d’appréciation faute de preuves sur les troubles à l’ordre public ;

- l’arrêté a pris des mesures disproportionnées puisqu’il concerne les quatre meilleures journées en chiffre d’affaires et n’a pas de date de fin ;

- le maire a commis un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 avril 2023, la commune de Montpellier conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SARL Au Night Shop une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable pour défaut de qualité à agir du gérant de la requérante ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 29 août 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 29 septembre 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le protocole n° 12 à cette convention ;

- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Lauranson,

- les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Geoffret pour la commune de Montpellier.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 janvier 2022, publié le même jour, le maire de Montpellier a, d’une part à l’article 2, interdit la vente de toute boisson alcoolisée par les titulaires de licence à emporter de 22 heures à 6 heures dans certains secteurs centraux de la commune (7 secteurs précisés à l’article 4) et, d’autre part à l’article 3, ordonné la fermeture des établissements, titulaires de la même licence, durant le même créneau horaire du jeudi au dimanche inclus pour la période du

1er juin au 30 septembre et celle des congés scolaires de printemps et de la Toussaint et concernant les mêmes secteurs. La Sarl Au Night Shop, qui exploite au 80 rue Don Bosco un établissement de type « épiceries de nuit » dans le secteur concerné n°2, a sollicité, par courrier du

16 octobre 2022 notifié le 17 suivant au maire de Montpellier, le retrait de cet arrêté. La Sarl Au Night Shop demande, à titre principal, d’annuler la décision implicite refusant de retirer l’arrêté du 13 janvier 2022 règlementant les horaires d’ouverture des établissements type épiceries de nuit et de vente à emporter des boissons alcoolisées.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues (…) ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ; 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ». Aux termes de l’article L. 2214-4 du même code : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu’il est défini au 2° de l’article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l’Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage ». La commune de Montpellier étant le chef-lieu du département de l’Hérault, la police y est placée sous le régime d’Etat en application de l’article L. 2214-1 du code général des collectivités territoriales impliquant ainsi que seul le préfet est compétent pour réprimer les atteintes à la tranquillité publique, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage. Il ressort des termes de l’arrêté attaqué que les mesures prises sont motivées par les nuisances, notamment sonores, générées par ces établissements, à l’origine de troubles de voisinage mais également par des problématiques de salubrité publique et de commodité du passage. Ainsi, le maire de la commune de Montpellier pouvait mettre en œuvre ses pouvoirs de police générale afin de réprimer ces troubles par l’arrêté du 13 janvier 2022, et était également compétent pour refuser d’abroger cet arrêté. En outre, l’arrêté du 13 janvier 2022 a été signé par M. B… A…, adjoint au maire, qui a régulièrement reçu délégation de fonction et de signature pour la lutte contre le bruit, l’hygiène et la sécurité sanitaire. Par suite, les moyens tirés de l’incompétence du maire de Montpellier et de son adjoint signataire de l’arrêté doivent être écartés.

3. En deuxième lieu, l’arrêté du 13 janvier 2022 comporte exclusivement des dispositions générales et impersonnelles de sorte qu’il revêt un caractère réglementaire et ne saurait être requalifié en décision individuelle défavorable. Par suite, il ne peut constituer une sanction, décision individuelle, prise à l’encontre d’une personne physique ou morale. Le moyen tiré de ce que la Sarl Au Night Shop n’aurait commis aucune faute est inopérant.

4. En troisième lieu, la Sarl Au Night Shop soutient que l’arrêté porte atteinte au droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, par l’article 1er du protocole additionnel de la CEDH et par l’article 544 du code civil dans la mesure où elle ne pourrait plus librement disposer de ses biens en raison de la restriction des horaires d’ouverture et elle constate une baisse de son chiffre d’affaires, sans compensation, occasionnant une perte de valeur de son fonds de commerce. Toutefois, l’arrêté portant réglementation des horaires d’ouverture des établissements de type épicerie de nuit et de vente à emporter des boissons alcoolisées n’a pas pour objet ni pour effet de priver les propriétaires de ces épiceries ouvertes la nuit de leurs biens mais seulement de prévenir des troubles en matière de voisinage, de salubrité publique et de commodité de passage, conformément à l’intérêt général. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le rejet de sa demande de retrait de l’arrêté du

13 janvier 2022, doit être regardé comme portant atteinte à son droit de propriété.

5. En quatrième lieu, la liberté d’entreprise, garantie par l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ne peut être utilement invoquée, en application de l’article 51 de la charte, que si les dispositions contestées mettent en œuvre le droit de l’Union. Les dispositions en cause de l’arrêté du 13 janvier 2022 dont son retrait a été refusé ne mettant pas en œuvre le droit de l’Union, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d’entreprise ne peut qu’être écarté comme inopérant.

6. En cinquième lieu, d’une part, la liberté d’entreprendre, dont la liberté du commerce et de l’industrie est une composante, s’entend de celle d’exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur et conformément aux prescriptions qui lui sont légalement imposées, tout spécialement lorsqu’est concernée la protection de l’ordre et de la tranquillité publics. D’autre part, dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l’ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l’administration a pour mission de protéger ou de garantir n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l’ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application.

7. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, et en particulier de la note de synthèse de la direction de la sécurité et tranquillité publique de la police municipale de Montpellier du

24 juin 2021 que les épiceries de nuits et établissements titulaires d’une « licence à emporter », nombreux à Montpellier, sont, par leurs clientèles nocturnes, indirectement à l’origine d’ivresse publique et manifeste, de violences et plus généralement de nuisances sonores. Ainsi, en 2021, toujours en rapport avec ces établissements, la police municipale a dénombré 567 nuisances sonores sans verbalisation et 333 avec. Neuf épiceries ont directement fait l’objet d’une procédure pour nuisances sonores en 2021. Il a été également constaté 1 481 infractions au stationnement aux abords des épiceries de nuits entre 20h et 4h00 durant l’année 2020, les chiffres n’étant pas définitifs à la date de ce rapport pour l’année 2021. S’il peut être acté une baisse de cette délinquance entre 2019 et 2021 notamment en raison des mesures administratives prises durant l’épidémie de la Covid 19 et des précédents arrêtés du maire de Montpellier, le nombre de regroupement en 2021 (722) pour 900 nuisances sonores est particulièrement élevé et ce concentre la fin de semaine, jeudi, vendredi et samedi et surtout pendant la période estivale et au retour des étudiants. S’ajoutent des problèmes de salubrité publique puisque ces clients des épiceries ouvertes la nuit abandonnent souvent leurs déchets alimentaires, leurs emballages et les contenants d’alcool dans la rue.

8. D’une part, l’arrêté n’est entaché d’aucune erreur de fait quant à l’appréciation des troubles à l’ordre public constatés notamment dans ce rapport du 24 juin 2021. D’autre part, les nuisances qui résultent de ces rassemblements ne sont pas utilement contestées par la société requérante. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, face à la persistance et à l’importance des troubles constatés, l’objectif visé par cet arrêté pouvait être atteint par une mesure moins contraignante d’autant que l’arrêté contesté ne concerne que 7 secteurs de Montpellier et une amplitude horaire de fermeture de 8h la nuit du jeudi au dimanche et sur une période limitée de juin à septembre et durant les vacances de printemps et de l’automne. Dans ces conditions, et même si l’arrêté n’est pas circonscrit à l’année civile et entraîne une baisse du chiffre d’affaires de la Sarl Au Night Shop, la fermeture prononcée, qui est limitée dans le temps et qui ne concerne que les quartiers et les plages horaires où se produisent les nuisances, ne peut être regardée comme revêtant un caractère disproportionné, eu égard notamment au principe de liberté du commerce et de l’industrie, à la liberté d’entreprendre et au respect des règles de la concurrence, aux buts en vue desquels elle a été prise.

9. En sixième lieu, il est soutenu une rupture d’égalité devant la loi dès que l’arrêté contesté entraîne un traitement différent selon la situation géographique pour les établissements de type épicerie de nuit et selon la qualité de l’établissement recevant du public, susceptibles d’être à l’origine des faits reprochés aux dites épiceries. Par ailleurs, selon la requérante, les restaurants, bars et boites de nuit présents dans les secteurs concernés ne sont pas dans une situation suffisamment différente pour justifier une telle distinction de traitement.

10. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un comme dans l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier.

11. D’une part, le préfet de l’Hérault a fixé à une heure du matin l’horaire de fermeture des débits de boissons dont l’exploitant est titulaire d’une licence 3 ou 4 et des restaurants, snacks, salons de thé dont l’exploitant est titulaire ou non de la « petite licence restaurant » ou de la « licence restaurant ». D’autre part, la consommation d’alcool dans les restaurants y est associée à celle d’aliments, le service d’une personne déjà alcoolisée est prohibé, les problématiques de stationnement anarchique ou de commodité des voies n’ont pas ou peu d’acuité, et la consommation sur place offre un encadrement professionnel et une régulation sociale correspondant à une situation différente de celle des établissements de nuit pratiquant uniquement la vente à emporter. Enfin, la sectorisation résulte des troubles régulièrement recensés et témoigne d’une situation différente autorisant, eu égard aux buts poursuivis par la mesure litigieuse, un traitement différent et plus restrictif par rapport aux épiceries de nuit localisées en dehors de ce secteur, alors même que l’une d’elles serait géographiquement proche et susceptible d’en capter la clientèle en fin de semaine. Dans ces conditions, l’arrêté du 13 janvier 2022 ne peut être regardé comme méconnaissant le principe d’égalité.

12. En septième lieu, la Sarl Au Night Shop soutient que cet arrêté méconnaîtrait l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en combinaison avec l’article 1er de son protocole n° 12, garantissant le principe de non-discrimination. Toutefois, le protocole n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’a pas été ratifié par la France. Il ne saurait ainsi être utilement invoqué, ni en lui-même, ni en combinaison avec les stipulations de l’article 14 de la convention.

13. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le détournement de pouvoir allégué par la Sarl Au Night Shop soit établi. Par suite, ce dernier moyen manque en fait.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SARL Au night shop tendant à annuler le refus de retirer l’arrêté du maire de Montpellier du 13 janvier 2022 règlementant les horaires d’ouverture des établissements type épiceries de nuit et de vente à emporter des boissons alcoolisées et celles, à titre subsidiaire, d’abrogation, ainsi qu’aux fins d’injonction doivent être rejetées sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SARL Au night shop sur ce fondement. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SARL Au night shop la somme de 1 500 euros à verser à la commune au titre des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Au night shop est rejetée.

Article 2 : La SARL Au night shop versera à la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Au night shop et à la commune de Montpellier.

Délibéré après l’audience du 3 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Charvin, président,

M. Lauranson, premier conseiller,

M^me Doumergue, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2024.

Le rapporteur,

M. Lauranson

Le président,

J. Charvin

La greffière,

L. Salsmann

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 17 novembre 2024.

La greffière,

L. Salsmann