Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juin 2023 et 16 avril 2025, la société Bouygues Télécom, représentée par M^e Hamri, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite du 1er mai 2023 par laquelle le maire de la commune d’Assas a rejeté sa demande tendant à la convocation du conseil municipal en vue de prescrire la modification du plan local d’urbanisme ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune d’Assas de convoquer le conseil municipal en vue de prescrire la modification des articles UA1, UD1, UE1, UEQ1, 2AU1, A2 et N2 du plan local d’urbanisme de la commune, dans le délai de deux mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de condamner la commune d’Assas à lui verser une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la fin de non-recevoir opposée par la commune sera écartée, elle a intérêt à agir contre la décision contestée qui l’affecte de façon suffisamment directe et certaine, compte tenu du caractère extrêmement réduit de la partie du territoire sur lequel l’installation des antennes relais est permise, alors même qu’elle est confrontée à un trou de couverture important sur le territoire communal ;

- la décision contestée est illégale au regard de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration et de la jurisprudence administrative, selon lesquels l’administration est tenue de faire droit à toute demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal ;

- les articles UA1, UD1, UE1, 2AU1, A2 et N2 du plan local d’urbanisme de la commune d’Assas, qui interdisent ou limitent excessivement l’installation d’antennes relais sur l’ensemble du territoire communal sont illégaux au regard des articles L. 151-9 et R. 151-2 du code de l’urbanisme, dès lors qu’un tel choix, qui n’est pas explicité dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme, n’est justifié par aucun motif d’urbanisme ;

- cette restriction est en outre en contradiction avec plusieurs objectifs affichés par le rapport de présentation du plan local d’urbanisme et le projet d’aménagement et de développement durables ;

- les dispositions contestées du plan local d’urbanisme, qui l’empêchent de respecter les termes de l’autorisation dont elle bénéficie et d’assurer la continuité du service public auquel elle participe sur une portion non négligeable du territoire de la commune, constituent une entrave illégale à la liberté du commerce et de l’industrie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2024, la commune d’Assas, représentée par la Selarl Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la société Bouygues Telecom à lui verser une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute d’intérêt à agir de la société requérante, qui n’est pas propriétaire d’une parcelle sur le territoire de la commune et qui ne démontre pas que son activité commerciale serait empêchée par les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Couégnat, rapporteure,

- les conclusions de M^me Gavalda, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Vidal, représentant la commune d’Assas.

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que le règlement du plan local d’urbanisme d’Assas, approuvé le 18 octobre 2017, interdit dans toutes les zones urbaines (UA, UD et UE) ainsi que dans la zone à urbaniser (2AU) l’implantation des antennes relais et qu’il ne permet leur installation, au sein des zones agricoles (A) et naturelles (N) que dans les périmètres expressément identifiés sur les documents graphiques, lesquels n’identifient qu’un seul secteur, en zone agricole Ap, en limite du territoire communal à l’Est. Par un courrier recommandé reçu le 1er mars 2023, la société Bouygues Télécom a demandé au maire de la commune d’Assas d’inviter son conseil municipal à procéder à l’abrogation des dispositions des articles UA1, UD1, UE1, 2AU1, A2 et N2 du plan local d’urbanisme en tant qu’elles interdisent les antennes relais sur la quasi-totalité du territoire. Par la présente requête, la société Bouygues Telecom demande l’annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune :

2. Ont intérêt à contester le refus de modifier ou d’abroger un acte réglementaire les personnes qui auraient eu intérêt à former un recours à l’encontre de cet acte lui-même. La société Bouygues Télécom fait valoir qu’elle exploite, dans le cadre d’autorisations qui lui ont été accordées, des réseaux de télécommunications sur le territoire français, participe à l’acheminement de messages d’alertes dans le cadre d’un dispositif national et a été retenue pour bâtir le système national de communication mobile prioritaire, sécurisé et haut débit du Réseau radio du futur destiné aux acteurs de la sécurité et du secours. Elle participe ainsi à une mission d’intérêt général et est soumise à des obligations de couverture de l’ensemble du territoire. Elle justifie ainsi d’un intérêt direct et certain à contester le plan local d’urbanisme d’Assas qui interdit l’implantation d’antennes relais sur la quasi intégralité de son territoire, même si elle ne justifie pas être propriétaire sur le territoire communal. Si la commune soutient que l’ensemble de son territoire serait couvert par les réseaux 5G et 4G de la société Bouygues Telecom, le document qu’elle reproduit, qui n’identifie pas l’opérateur, ne l’établit pas et est contredit par la carte de couverture produite par la société requérante, elle-même ni légendée ni référencée. En tout état de cause, compte tenu de l’évolution de ses missions évoquées par la société, cette circonstance ne suffirait pas à remettre en cause l’intérêt à agir de la société requérante. La fin de non-recevoir opposée par la commune tirée du défaut d’intérêt à agir de la société Bouygues Telecom doit donc être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. Aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. (…) ».

4. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code: « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées.». Aux termes de l’article R. 151-2 de ce code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : 1° La cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ; 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ;.(…)».

5.

Il résulte de ces dispositions qu’un conseil municipal est compétent pour fixer les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées sur son territoire, parmi lesquelles figurent les antennes-relais de téléphonie mobile. Toutefois, ces dispositions ne peuvent faire légalement obstacle à l’implantation de telles antennes qu’à la condition que cette interdiction soit justifiée par des considérations d’urbanisme.

6.

La société requérante soutient que les articles UA1, UD1, UE1, 2AU1, A2 et N2 du plan local d’urbanisme de la commune, qui interdisent ou limitent excessivement l’installation d’antennes relais, sont illégaux dès lors qu’une telle interdiction, qui n’est pas justifiée dans le rapport de présentation, n’est fondée sur aucune considération urbanistique. Il ressort effectivement des pièces du dossier que le choix de la commune, qui conduit à limiter, selon l’estimation non contestée de la société requérante, à 0,04% du territoire communal, la superficie des terrains sur lesquels l’installation d’antennes relais est possible, n’est pas explicité dans le rapport de présentation du document d’urbanisme, pas davantage que le choix du seul secteur autorisé en limite communale, éloigné des zones bâties. Si la commune soutient que cette règlementation serait motivée par un des axes de son projet d’aménagement et de développement durables qui est de « préserver et mettre en valeur le patrimoine et les paysages de la commune », celui-ci, qui est décliné en plusieurs objectifs concernant les vues et les grandes entités paysagères, la couronne verte du centre habité, le patrimoine bâti et paysager et les entrées de village, ne permet pas de justifier l’interdiction générale et absolue de ces antennes relais de téléphonie mobile dans l’intégralité des zones urbaines et à urbaniser du règlement du plan local d’urbanisme et la limitation drastique de leur implantation dans l’ensemble des zones naturelles et agricoles. La circonstance que cet objectif de préservation des paysages et de mise en valeur de l’entrée de ville soit de nature à justifier, ainsi qu’indiqué dans le règlement, l’interdiction des antennes relais dans la seule zone UEq, zone dédiée aux équipements et services en entrée de ville, créée par la 1ère révision allégée adoptée le 26 juin 2023 n’est pas de nature à modifier cette appréciation. Le moyen tiré de ce que les articles UA1, UD1, UE1, 2AU1, A2 et N2 du plan local d’urbanisme de la commune d’Assas, qui interdisent ou limitent excessivement l’installation d’antennes relais sur l’ensemble du territoire communal sont illégaux au regard des articles L. 151-9 et R. 151-2 du code de l’urbanisme, dès lors qu’un tel choix, qui n’est pas explicité dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme, n’est justifié par aucun motif d’urbanisme, doit dès lors être accueilli.

7. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables du document d’urbanisme de la commune d’Assas préconise de développer les communications numériques au profit de l’habitat et des activités économiques dans le cadre de son axe « améliorer le cadre de vie autour des espaces publics » et de l’objectif « Organiser et rationnaliser les mobilités ». Le projet d’aménagement et de développement durables se donne également pour objectif de faciliter l’accès au numérique au quotidien, dans le cadre de son axe « conforter l’activité économique locale » et de l’objectif de « développer les communications numériques en faveur de l’entreprenariat, du télétravail, etc ». Dans ces conditions, même si l’autre axe du projet d’aménagement et de développement durables, qui prévoit de préserver et mettre en valeur le patrimoine et les paysages, est de nature à justifier l’interdiction des antennes relais sur certaines parties du territoire communal, la société requérante est fondée à soutenir que les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme dont elle dénonce l’illégalité sont de nature à contrarier les orientations générales et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables cités ci-dessus. Si la commune fait valoir que la seule zone autorisée, qui constitue un point haut à l’Est du territoire, serait « particulièrement adaptée », elle n’apporte aucun élément de nature à l’établir, alors même qu’ainsi que le rappelle la société requérante le système de maillage du territoire nécessite des installations à proximité des zones à desservir. Enfin les circonstances non établies que la société requérante couvrirait déjà le territoire communal et qu’elle pourrait installer de nouveaux matériels sur des antennes relais existantes, sont sans incidence sur l’appréciation de la cohérence entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables du document d’urbanisme communal. Le deuxième moyen invoqué doit donc également être accueilli.

9. Enfin, ainsi qu’il l’a été dit, l’implantation des antennes relais n’est autorisée que sur une partie infime du territoire communal, en zone agricole protégée, très éloignée des zones habitées et des zones à urbaniser, dans lesquels les besoins pour le service public de téléphonie mobile sont concentrés, et sans que des motifs d’urbanisme justifient l’intégralité des restrictions contestées. La société requérante, qui soutient sans être utilement contredite que la commune d’Assas n’est pas totalement couverte par ses réseaux, est fondée à soutenir que les dispositions du règlement qu’elle conteste portent atteinte à la liberté de commerce et de l’industrie dès lors qu’elles empêchent le déploiement de la couverture de réseaux de téléphonie mobile. Le troisième moyen invoqué doit dès lors être accueilli.

10. Dès lors que le règlement des zones UA1, UD1, UE1, 2AU1, A2 et N2 du plan local d’urbanisme d’Assas est entaché d’illégalités, le maire d’Assas était tenu d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la question de la modification des dispositions litigieuses. Il en résulte que la décision implicite par laquelle le maire de la commune a rejeté la demande de la société Bouygues Télécom tendant à la convocation du conseil municipal en vue de prescrire la modification de son plan local d’urbanisme doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

11. L’exécution du présent jugement implique nécessairement, eu égard à ses motifs, qu’il soit enjoint au maire de la commune d’Assas d’inscrire à l’ordre du jour du prochain conseil municipal la question de la modification du plan local d’urbanisme en tant qu’il interdit l’installation des antennes relais sur la quasi-totalité du territoire communal, dans un délai de trois mois. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Bouygues Télécom qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la commune d’Assas et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d’Assas une somme de 1 500 euros à verser à la société Bouygues Télécom au titre des frais non compris dans les dépens exposés par elle.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le maire d’Assas a refusé d’inscrire à l’ordre du jour du prochain conseil municipal la question de la modification des dispositions de son plan local d’urbanisme visées par la société Bouygues Télécom est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d’Assas d’inscrire à l’ordre du jour du prochain conseil municipal la question de la modification du plan local d’urbanisme dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune d’Assas versera la somme de 1 500 euros à la société Bouygues Télécom au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune d’Assas au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom et à la commune d’Assas.

Délibéré après l’audience du 9 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Fabienne Corneloup, présidente,

M^me Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.

La rapporteure

M. CouégnatLa présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. A…

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 23 octobre 2025

La greffière,

M. A….