Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires enregistrés le 8 août 2023, le 2 août 2024, le 25 novembre 2024 et le 12 mai 2025, l’association France Nature Environnement Occitanie-Méditerranée demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté préfectoral du 5 juin 2023 portant attribution d’une concession de plages naturelles sur le domaine public maritime naturel de la commune de Leucate en tant qu’il autorise les lots 13, 14, 15, 20 et 21 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 400 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête en excès de pouvoir est recevable car l’arrêté en litige est une décision d’utilisation du domaine public et non un contrat public ;

- à titre principal, l’arrêté est irrégulier car il comporte l’attribution de lots en espace remarquable du littoral et l’implantation d’établissements de plage est contraire aux dispositions de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme, sans qu’il soit par ailleurs besoin de prouver une atteinte à la préservation des milieux ;

- si certaines dispositions du schéma de cohérence territoriale sont contraires aux dispositions de la loi littoral il y a lieu de les écarter ;

- les établissements de plage sont également interdits dans la bande des 100 mètres à partir de la mer ;

- la procédure est irrégulière car la commune de Leucate n’a pas délibéré à la suite de l’avis défavorable du commissaire enquêteur, en méconnaissance de l’article L. 123-16 du code de l’environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2024, le préfet de l’Aude conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les lots en litige se situent en espace remarquable du littoral ;

- la concession en litige est conforme aux dispositions du code général de la propriété des personnes publiques, notamment à l’article R. 2124-26 qui prévoit que le projet, situé dans un espace remarquable du littoral, est soumis à l’avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites ;

- l’avis du commissaire enquêteur est globalement favorable et la commune a apporté des modifications à son projet, par courrier du 28 avril 2023, pour tenir compte des résultats de l’enquête publique.

Par trois mémoires en défense, enregistrés le 19 juillet 2024, le 8 novembre 2024 et le 23 avril 2025, la commune de Leucate, représentée par la SCP HG&C, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’association France Nature Environnement une somme de 3 000 euros au titre des frais du litige.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable car elle est dirigée contre un acte détachable d’un contrat public et seul un recours contre la concession pouvait être introduit ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 123-16 du code de l’environnement est inopérant et, en tout état de cause, l’absence de délibération n’a pas privé le public d’une garantie ni influencé le sens de la décision alors, au demeurant, que le maire de la commune a motivé la position de la commune en réponse aux conclusions du commissaire enquêteur ;

- les plages du Mouret et des Coussoules ne constituent pas des espaces remarquables du littoral ;

- le régime applicable à la bande des cent mètres du littoral autorise les aménagements prévus dans la concession de plage ;

- le schéma de cohérence territoriale et le règlement du plan local d’urbanisme permettent l’exploitation de lots de plage en espace remarquable du littoral ;

- les lots autorisés sont compatibles avec l’objectif de préservation des sites ;

- l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme est contraire à l’article L. 121-24 du même code en tant qu’il n’inclut pas l’implantation d’aménagements légers nécessaires à la mise en valeur économique ou à l’ouverture au public des espaces remarquables dans le respect de leur caractère remarquable.

La clôture de l’instruction a été fixée au 30 mai 2025 à 12h00.

Par un mémoire enregistré le 10 novembre 2025, les sociétés Playa & co, Biquet et Aqua Tinta, représentées par la Selarl Carbonnier Lamaze Rasle, ont fait part de leur volonté d’intervenir dans le cadre de la présente affaire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lesimple, première conseillère,

- les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public ;

- les observations de M^e Henry, représentant la commune de Leucate, celles de M^e De Beauregard, représentant la société Playa & co et les autres sociétés intervenantes, en présence de M^me A…, représentant l’association France Nature Environnement qui ne s’est pas exprimée.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 5 juin 2023, le préfet de l’Aude a approuvé la concession de plages naturelles conclue entre l’Etat et la commune de Leucate, concernant un linéaire de plages de 11 464 mètres pour une durée de douze ans. L’association France Nature Environnement Occitanie-Méditerranée demande l’annulation de cet arrêté en tant qu’il autorise l’implantation des lots 13, 14, 15, 20 et 21.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d’un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini. Le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l’appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office.

3. Par ailleurs, les tiers qui se prévalent d’intérêts auxquels l’exécution du contrat est de nature à porter une atteinte directe et certaine sont recevables à contester devant le juge de l’excès de pouvoir la légalité de l’acte administratif portant approbation du contrat. Ils ne peuvent toutefois soulever, dans le cadre d’un tel recours, que des moyens tirés de vices propres à l’acte d’approbation, et non des moyens relatifs au contrat lui-même.

4. Cependant, les actes d’approbation d’un contrat visés au point précédent sont seulement ceux qui émanent d’une autorité distincte des parties contractantes, qui concernent des contrats déjà signés et qui sont nécessaires à leur entrée en vigueur. Ne sont pas au nombre de ces actes ceux qui, même s’ils indiquent formellement approuver le contrat, participent en réalité au processus de sa conclusion.

5. Aux termes des dispositions de l’article L. 2124-4 du code général de la propriété des personnes publiques : « (…) Les concessions sont accordées par priorité aux métropoles et, en dehors du territoire de celles-ci, aux communes ou groupements de communes ou, après leur avis si les métropoles, communes ou groupements renoncent à leur priorité, à des personnes publiques ou privées après publicité et mise en concurrence préalable. Les éventuels sous-traités d’exploitation sont également accordés après publicité et mise en concurrence préalable (…) ». Aux termes de l’article R. 2124-28 du même code : « A l’issue de l’enquête publique, le préfet se prononce sur la demande de concession. S’il décide, nonobstant l’avis défavorable du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, d’accorder la concession, son arrêté doit être motivé ».

6. En l’espèce, l’arrêté préfectoral en litige du 5 juin 2023 approuve en son article deux la concession de plages naturelles conclue entre l’Etat et la commune de Leucate. L’article premier de cet arrêté rappelle l’objet de la concession, sa localisation et son étendue et renvoie aux conditions édictées au cahier des charges de la concession de plage annexé au dit arrêté. Alors que le préfet est partie à la concession, cet arrêté ne peut être regardé comme un arrêté d’approbation au sens des principes énoncés aux points 3 et 4 du présent jugement mais doit être regardé comme un acte participant au processus de conclusion de la concession de plage.

7. Par ailleurs, il résulte clairement du cahier des charges de la concession qu’il constitue la concession de plage conclue entre les parties ainsi que l’indiquent plusieurs mentions portées en présentation du document, eu égard à son contenu et à sa signature par les deux parties contractantes. Dans ces conditions, et alors que le code général de la propriété des personnes publiques qualifie expressément l’acte en litige de concession, celle-ci ne peut faire l’objet que d’un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat conformément au principe énoncé au point 2 du présent jugement et l’arrêté du préfet de l’Aude du 5 juin 2023, participant à la formation de contrat ne peut être contesté que dans ce cadre. En conséquence, et alors au demeurant que la requérante a maintenu ses conclusions en excès de pouvoir dirigées contre le seul arrêté du préfet de l’Aude du 5 juin 2023, ses conclusions tendant à l’annulation de cet arrêté en tant qu’il autorise l’exploitation des lots 13, 14, 15, 20 et 21 sur le domaine public maritime naturel de la commune de Leucate doit être rejeté du fait de son irrecevabilité.

Sur l’irrecevabilité des interventions en défense :

8. Aux termes du dernier alinéa de l’article R. 632-1 du code de justice administrative : « le jugement de l’affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention ».

9. Alors que la clôture d’instruction est intervenue le 30 mai 2025 et que l’audience a été fixée au 13 novembre 2025 par un avis d’audience adressé aux parties le 16 octobre 2025, les sociétés Playa & co, Biquet et Aqua Tinta ont présenté une intervention par mémoire enregistré le 10 novembre 2025. Cette intervention a été présentée tardivement, après clôture de l’instruction et avis d’audience et ne peut, en l’espèce, être admise en vertu des dispositions précitées.

Sur les frais liés du litige :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à chaque partie les frais exposés par elles en défense et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention présentée par les sociétés Playa & co, Biquet et Aqua Tinta n’est pas admise.

Article 2 : La requête présentée par France Nature Environnement Occitanie Méditerranée est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Leucate sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à France Nature Environnement Occitanie-Méditerranée, à la commune de Leucate, au ministre chargé de la mer et de la pêche, et à la société Playa & co, en sa qualité de représentante unique des intervenantes.

Copie en sera transmise, pour information, au préfet de l’Aude.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

M^me Audrey Lesimple, première conseillère,

M. Julien Jacob, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025.

La rapporteure,

A. LesimpleLe président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au ministre chargé de la mer et de la pêche en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 27 novembre 2025.

La greffière,

M-A. Barthélémy