Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le numéro 2309903 les 17 août 2023, 10 mars 2025 et 15 mai 2025, la société par actions simplifiée (SAS) EG Retail, représentée par M^e Fontaine, demande au tribunal :

1°) d’annuler les quatre titres de perception émis à son encontre le 8 décembre 2022 par l’administration fiscale en vue du recouvrement de la somme globale de 2 216 446 euros, correspondant aux indemnités domaniales pour occupation sans titre dues au titre des années 2019 à 2022 pour l’occupation d’une emprise correspondant à une station-service en bordure de l’autoroute A3 sur la commune de Noisy-le-Sec ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer cette somme ;

3°) de fixer le montant de l’indemnité, au titre des années 2019 à 2022, à une somme globale de 279 455,68 euros, procédant du calcul de cette dernière selon les modalités de calcul utilisées pour les années 2015 à 2018 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les titres de perception en litige sont insuffisamment motivés ;

- la fixation de l’indemnité pour les années en litige, composée d’une part fixe correspondant à une valeur locative cadastrale fixée à 9 euros par mètre carré et une part variable correspondant à 5 % du chiffre d’affaires, méconnaît le principe de sécurité juridique ;

- l’indemnité imposée par l’administration fiscale à compter de l’année 2019 est disproportionnée et méconnaît les dispositions de l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, alors que les années précédentes elle s’acquittait d’une redevance correspondant à 0,5 % de son chiffre d’affaires sur ses ventes d’hydrocarbures et 4,5 % de son chiffre d’affaires sur les activités annexes, l’administration ne justifiant pas du taux de 9 euros par mètre carré retenu pour la part fixe et de 5 % du chiffre d’affaires global pour la part variable, alors qu’au demeurant, le coût des carburants qu’elle commercialise est composé pour plus de 50 % de prélèvements obligatoires ;

- l’application d’un tel taux s’apparente à une pratique anti-concurrentielle au bénéfice de ses concurrents ;

- une telle indemnité revêt le caractère d’une sanction déguisée dans la mesure où elle occupe sans droit ni titre l’emprise en litige depuis l’expiration, en 2011, de la convention conclue en 1980 entre l’Etat et la société Mobil Oil.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 octobre 2023, le 24 avril 2025 et le 21 mai 2025, le directeur départemental des finances publiques de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SAS EG Retail la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 16 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 juillet 2025.

II. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le numéro 2415481 les 28 octobre 2024 et 10 mars 2025, la société par actions simplifiée (SAS) EG Retail, représentée par M^e Fontaine, demande au tribunal :

1°) d’annuler les deux titres de perception émis à son encontre le 18 janvier 2024 par l’administration fiscale en vue du recouvrement de la somme globale de 539 478 euros, correspondant aux indemnités domaniales pour occupation sans titre dues au titre de l’année 2023 pour l’occupation d’une emprise correspondant à une station-service en bordure de l’autoroute A3 sur la commune de Noisy-le-Sec ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer cette somme ;

3°) de fixer le montant de l’indemnité, au titre de l’année 2023, à une somme globale de 83 090,31 euros, procédant du calcul de cette dernière selon les modalités de calcul utilisé pour les années 2015 à 2018 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les titres de perception en litige sont insuffisamment motivés ;

- la fixation de l’indemnité pour les années en litige, composée d’une part fixe correspondant à une valeur locative cadastrale fixée à 9 euros par mètre carré et une part variable correspondant à 5 % du chiffre d’affaires, méconnaît le principe de sécurité juridique ;

- l’indemnité imposée par l’administration fiscale à compter de l’année 2019 est disproportionnée et méconnaît les dispositions de l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, alors que les années précédentes elle s’acquittait d’une redevance correspondant à 0,5 % de son chiffre d’affaires sur ses ventes d’hydrocarbures et 4,5 % de son chiffre d’affaires sur les activités annexes, l’administration ne justifiant pas du taux de 9 euros par mètre carré retenu pour la part fixe et de 5 % du chiffre d’affaires global pour la part variable, alors qu’au demeurant, le coût des carburants qu’elle commercialise est composé pour plus de 50 % de prélèvements obligatoires ;

- l’application d’un tel taux s’apparente à une pratique anti-concurrentielle au bénéfice de ses concurrents ;

- une telle indemnité revêt le caractère d’une sanction déguisée dans la mesure où elle occupe sans droit ni titre l’emprise en litige depuis l’expiration, en 2011, de la convention conclue en 1980 entre l’Etat et la société Mobil Oil.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2024, le directeur départemental des finances publiques de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SAS EG Retail la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 25 avril 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 mai 2025.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. David, conseiller ;

- les conclusions de M^me Nguër, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Fontaine pour la SAS EG Retail ;

- et les observations de M. A…, pour le directeur départemental des finances publiques de la Seine-Saint-Denis.

La SAS EG Retail a produit une note en délibéré, qui a été enregistrée sous les n° 2309903 et 2415481 le 21 octobre 2025.

Considérant ce qui suit :

Les requêtes n° 2309903 et 2415481, présentées par la même société, présentent à juger les mêmes questions. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Par un contrat de concession conclu le 21 octobre 1980, l’Etat a autorisé la société Mobil Oil à occuper plusieurs parcelles localisées sur la commune de Noisy-le-Sec, représentant une emprise totale de 5 300 mètres carrés, en vue de l’aménagement et de l’exploitation d’une station-service sur l’autoroute A3, contre le paiement d’une redevance. Le contrat de concession prévoyait que cette dernière était composée d’une part fixe, distinguée par type d’activité (distribution de carburant, hôtellerie, restauration, etc…), révisée tous les dix ans et indexée sur l’indice TP, ainsi qu’une part variable composée, de première part, de l’application d’un barème au débit de carburant selon un barème par tranches, de deuxième part, de 4,5 % du chiffre d’affaires des activités annexes à la distribution de carburant et, de troisième part, de la somme des redevances dues au titre des activités de restauration, hôtellerie et buffet calculées selon un pourcentage du chiffre d’affaires. Il est constant que le contrat de concession prévoyait que, pour les dix-huit premières années d’exécution, le preneur ne devait s’acquitter que de la seule part fixe de la redevance, afin de tenir compte du montant des investissements consentis par le concessionnaire. L’autorisation d’occupation a été accordée le 22 décembre 1981, date de la mise en service de la station-service, pour une durée de dix-huit ans, renouvelables pour une durée de douze ans, soit jusqu’au 22 décembre 2011. La société Mobil Oil, devenue la société par actions simplifiée (SAS) EG Retail a continué d’exploiter la station-service et d’occuper les parcelles concernées postérieurement à cette date. Au titre des années 2015 à 2018, elle a ainsi versé une redevance correspondant à 0,5 % du chiffre d’affaires réalisés sur la vente de carburant et à 4,5 % du chiffre d’affaires réalisés sur les activités annexes.

L’administration fiscale a émis le 8 décembre 2022 quatre titres de perception, correspondant aux montants des indemnités domaniales pour occupation sans titre dues par la SAS EG Retail pour la station-service, exploitée sous la marque « BP », sur l’autoroute A3, au titre des années 2019 à 2022, pour respectivement 645 554 euros, 491 936 euros, 539 478 euros et 539 478 euros, cette indemnité étant composée d’une part fixe, de 9 euros par mètre carré, et d’une part variable, correspondant à 5 % du chiffre d’affaires. Par courrier du 28 mars 2023, la SAS EG Retail a formé une opposition à exécution de ces titres de perception, rejetée par une décision du 29 juin 2023. Par ailleurs, l’administration fiscale a émis le 18 janvier 2024 deux nouveaux titres de perception, correspondant à l’indemnité due par la SAS EG Retail au titre de l’année 2023, ces deux titres correspondant d’une part, à la part fixe de l’indemnité, pour 44 700 euros et, d’autre part, à la part variable de l’indemnité, pour 491 778 euros. Par un courrier du 12 mars 2024, la SAS EG Retail a formé une nouvelle opposition à exécution de ces derniers titres de perception, qui a été rejetée implicitement par l’administration. Par les présentes requêtes, la SAS EG Retail demande au tribunal de prononcer l’annulation des six titres de perception en litige, pour un montant global de 2 755 924 euros, et la décharge de l’obligation de payer cette somme.

Sur les conclusions aux fins d’annulation des titres de perception et de décharge de l’obligation de payer :

En premier lieu, les six titres de perception en litige, qui font référence aux articles L. 2125-1, R. 2125-1, R. 2125-2 et R. 2222-1 du code général de la propriété des personnes publiques, précisent notamment les raisons de leur émission, le montant de la redevance réclamée et l’année au titre de laquelle elle est réclamée, et indiquent les bases de liquidation et les éléments de calcul, sont suffisamment motivés. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu’être écarté.

En deuxième lieu, la société requérante soutient que la modification des paramètres de calcul de l’indemnité domaniale méconnaît le principe de sécurité juridique. Il résulte de l’instruction que la SAS EG Retail occupe sans droit ni titre les quatre parcelles correspondant à l’emplacement de la station-service sur l’autoroute A3 depuis le 22 décembre 2011, date d’échéance de la convention conclue pour une durée de trente ans le 22 décembre 1981. La requérante a entamé des démarches, auprès de la direction des routes d’Île-de-France (DIRIF), contactée par courrier du 29 juin 2011, et de la direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports d’Île-de-France (DRIEAT), dont le directeur a été joint par courriel du 30 juin 2011, afin d’obtenir la prolongation de l’autorisation d’occupation du domaine dès le mois de juin 2014, préalablement à l’expiration de la convention intervenue le 22 décembre 2011. Toutefois, bien que ces démarches soient restées, selon elle, lettre morte, la requérante n’établit pas avoir entamé d’autres mesures visant à régulariser sa situation postérieurement à l’expiration de la convention. Dans ces conditions, et bien que l’administration ne soit jamais revenue vers elle, la société requérante n’est pas fondée à invoquer la violation du principe de sécurité juridique.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance sauf lorsque l’occupation ou l’utilisation concerne l’installation par l’Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l’usage du domaine public routier. (…) ». Aux termes de l’article L. 2125-3 de ce même code : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». Aux termes de l’article R. 2125-1 du code : « Sous réserve des dispositions réglementaires particulières qui déterminent au plan national le tarif des redevances pour certaines catégories d’occupation ou d’utilisation du domaine public de l’Etat, le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d’occupation ou d’utilisation du domaine public de l’Etat, après avis du service gestionnaire du domaine public. (…) ».

Il résulte de ces dispositions qu’il appartient à l’autorité gestionnaire du domaine public de fixer, tant dans l’intérêt du domaine que dans l’intérêt général, les conditions de délivrance des permissions d’occupation et à ce titre de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l’occupation du domaine public.

Il résulte de l’instruction que les titres de perception relatifs à l’indemnité d’occupation des parcelles en litige et dont la SAS EG Retail demande l’annulation et la décharge sont calculés en intégrant une part fixe, de 9 euros par mètre carré, et une part variable, correspondant à 5 % du chiffre d’affaires réalisés. La société soutient que les modalités de fixation de cette indemnité sont disproportionnées et conduisent à décupler cette dernière, dans la mesure où, au titre des années 2015 à 2018, elle s’acquittait d’une redevance correspondant à 0,5 % de son chiffre d’affaires sur les ventes de carburant et à 4,5 % de son chiffre d’affaires sur les ventes annexes. Il résulte toutefois de l’instruction qu’en l’absence de tout renouvellement de l’autorisation d’occupation temporaire, expirée depuis le 22 décembre 2011, ces modalités de fixation de la convention ne reposaient sur aucun fondement contractuel. En outre, si la SAS EG Retail soutient que les paramètres de calcul de l’indemnité auraient été fixés arbitrairement par l’administration, il résulte de l’instruction que celle-ci s’est appuyée sur un avis rendu par le pôle d’évaluation domaniale de la direction départementale des finances publiques de la Seine-Saint-Denis le 2 décembre 2022.

S’agissant de la part fixe de l’indemnité, fixée à 9 euros par mètre carré, si l’avis du domaine est laconique, indiquant seulement qu’une étude de marché sera menée par comparaison, l’administration a précisé dans sa décision de rejet du 29 juin 2023, sans être utilement contredite par la société requérante, que cette étude de marché comparative avait établi que la valeur locative moyenne d’un terrain similaire sur la commune de Noisy-le-Sec, dans un rayon d’un kilomètre autour de l’emprise en litige, était comprise entre 100 et 525 euros par mètre carré. Il est également constant que l’administration a précisé, lors d’une réunion à laquelle la requérante a participé le 6 mars 2023, que la part fixe retenue aux fins de fixation des redevances d’occupation du domaine public était généralement fixée entre 8 et 10 euros par mètre carré. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les paramètres de fixation de la part fixe seraient disproportionnés.

S’agissant de la part variable, fixée à 5 % du chiffre d’affaires total, il résulte de l’instruction que l’administration s’est fondée sur un barème indicatif « Ambre », lequel a été communiqué par l’administration à la société requérante à sa demande en cours d’instance. Ce barème recommande, s’agissant de terrains destinés à une exploitation économique, de fixer une redevance assise sur un taux entre 2,5 % et 5 % du chiffre d’affaires de l’exploitant, ce taux étant notamment ajusté selon la durée de l’occupation mais également selon la rareté de l’occupation qui créerait un potentiel de valeur ajoutée. Dès lors, en fixant un taux de 5 % de chiffre d’affaires pour la détermination de la part variable de l’indemnité domaniale pour occupation sans titre, taux qui n’apparait pas comme disproportionné par rapport aux recommandations d’un barème indicatif, et en soulignant que la situation particulière de l’emprise en litige, en l’espèce sur une autoroute urbaine à fort trafic, permettait à la requérante de demeurer rentable et de générer une très forte valeur ajoutée, l’administration n’a pas, contrairement à ce que soutient la SAS EG Retail, méconnu les dispositions de l’article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

Il résulte de ce qui précède que la SAS EG Retail, qui ne peut utilement se prévaloir du poids de la fiscalité portant sur les hydrocarbures, n’est pas fondée à soutenir que les paramètres de fixation de l’indemnité d’occupation retenues par l’administration seraient disproportionnés et ne tiendraient pas compte des avantages de toute nature qu’en retirerait le bénéficiaire.

En quatrième lieu, si la SAS EG Retail soutient qu’en fixant l’indemnité en litige, l’administration aurait porté atteinte au principe de libre-concurrence, elle ne verse à l’instance aucun élément comparatif de nature à éclairer le tribunal sur le caractère anti-concurrentiel des redevances qui lui ont été imposées, alors qu’elle exerce au demeurant dans le secteur d’activité du commerce de détail de carburants. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

En cinquième lieu, si la SAS EG Retail soutient que l’indemnité contestée constitue une pénalité visant à compenser les revenus que l’administration aurait pu percevoir d’un occupant régulier, pénalités au demeurant considérées comme illégales par le juge, il ne résulte pas de l’instruction que l’administration aurait entendu imposer une pénalité à la SAS EG Retail ou lui imposer une l’indemnité calculée dans des conditions différentes que celles dues par un occupant muni d’une autorisation d’occupation. Par suite, ce moyen doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la SAS EG Retail aux fins d’annulation des titres de perception contestés et de décharge de l’obligation de payer les sommes correspondantes doivent être rejetées, de même, par voie de conséquence, que les conclusions qu’elle a présentées à fin de fixation du montant de la redevance d’occupation selon les modalités de calcul utilisées entre 2015 et 2018.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la SAS EG Retail d’une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D’autre part, il n’y pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SAS EG Retail les sommes que l’Etat demande au titre des frais exposés dans les présentes instances et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la SAS EG Retail sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées sous les n° 2309903 et 2415481 par le directeur départemental des finances publiques au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée EG Retail et au directeur départemental des finances publiques de la Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l’audience du 13 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Toutain, président,

M^me Dupuy-Bardot, première conseillère,

M. David, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2025.

Le rapporteur,

A. DavidLe président,

E. Toutain

La greffière,

L. Valcy

La République mande et ordonne à la ministre de l’action et des comptes publics en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.