Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 novembre 2023 et 28 avril 2025, M^me C… B…, représentée par M^e Arvis, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 22 septembre 2023 par lequel la sous-directrice des ressources humaines et des relations sociales de la direction générale des douanes et droits indirects du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a établi le tableau d’avancement pour l’accès au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe des douanes et droits indirects au titre de l’année 2023 ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique de réexaminer sa situation à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’acte attaqué est entaché d’incompétence ;

- il est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’il n’est pas établi par l’administration qu’elle aurait respecté la consultation de la chaîne hiérarchique et d’un conseil de direction restreint, conformément aux lignes directrices de gestion ;

- il est entaché d’une illégalité résultant de la méconnaissance des orientations posées par les lignes directrices de gestion, notamment l’article 8 qui prévoit le respect de l’égalité professionnelle et la prévention des discriminations, et l’article 2 relatif à une meilleure reconnaissance de l’engagement, de la valeur et des parcours professionnels ;

- il est entaché d’une erreur de droit dès lors que le ministre n’établit pas que les candidats figurant sur le tableau litigieux possèdent un mérite supérieur au sien ;

- il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que ses mérites sont supérieurs à ceux de ses collègues et justifiaient son inscription sur le tableau d’avancement ;

- il est entaché d’une erreur de droit, d’une erreur manifeste d’appréciation et d’un détournement de pouvoir dès lors que ses compétences ont été évaluées au niveau « maîtrise » au titre de l’année 2023 alors qu’elles étaient évaluées au niveau « expertise » au titre de l’année 2022.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique conclut à l’irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond.

Il fait valoir que :

- les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 12 octobre 2022 en tant que M^me B… n’est pas inscrite sur le tableau d’avancement sont irrecevables compte-tenu du caractère indivisible du tableau d’avancement ;

- les conclusions à fin d’injonction sont irrecevables, dès lors qu’en dehors des hypothèses prévues par les dispositions des articles L. 911-1 à L. 911-4 du code de justice administrative, il n’appartient au juge administratif ni d’adresser des injonctions à l’administration, ni de faire lui-même œuvre d’administrateur en se substituant à celle-ci ;

- les moyens de la requête sont infondés.

La clôture d’instruction a été fixée au 30 mai 2025.

Les pièces demandées au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique le 6 mars 2025, portant sur tout élément relatif au mérite professionnel des candidats inscrits au tableau litigieux, notamment leurs trois derniers comptes-rendus d’évaluation professionnelle, des précisions sur les postes occupés si elles ne figurent pas sur ces derniers ainsi que le cas échéant, les analyses comparées des candidats retenus, ont été produites par le ministre le 21 mars 2025.

En application des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, ces pièces, comportant des éléments protégés par l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, n’ont pas été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Chaillou, rapporteure,

- et les conclusions de M^me Caro, rapporteure publique.

Les parties n’étaient ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

M^me B…, directrice des services douaniers de 2ème classe depuis le 1er novembre 2008, exerçant les fonctions de consultante interne en psychologie et relations du travail à la direction régionale des douanes de Paris depuis le 1er juin 2018, a sollicité son inscription sur le tableau d’avancement pour l’accès au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe, au titre de l’année 2023. Par un arrêté du 22 septembre 2023, la sous-directrice des ressources humaines et des relations sociales de la direction générale des douanes et droits indirects du ministère des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a établi le tableau d’avancement au titre de cette année, sur lequel M^me B… ne figure pas. Par la présente requête, M^me B… demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 22 septembre 2023.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

En premier lieu, les conclusions des requêtes de M^me B… ne contenant aucune conclusion à fin d’injonction présentée à titre principal, la fin de non-recevoir opposée par le ministre et tirée de ce qu’il n’appartient pas au juge d’adresser des injonctions à l’administration en dehors des cas prévus à l’article L. 911-1 du code de justice administrative, doit être écartée.

En second lieu, les conclusions présentées par M^me B… tendent à l’annulation de l’arrêté du 22 septembre 2023 établissant le tableau d’avancement pour l’accès au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe des douanes et droits indirects au titre de l’année 2023 dans son ensemble et non pas seulement en tant qu’elle n’y figure pas. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée du caractère indivisible du tableau doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) / 2° Les (…) sous-directeurs; (…) »

Il ressort des pièces produites en défense que M^me D…, a été nommée directrice générale des douanes et droits indirects, à compter du 31 décembre 2021, par décret du 28 août 2019, publié au Journal officiel du 29 août 2019 et que M^me A…, signataire de l’acte attaqué, a été nommée dans l’emploi d’administratrice supérieure des douanes et droits indirects à la DGDDI pour y exercer les fonctions de cheffe du bureau de la gestion des carrières et des personnels par arrêté du 28 septembre 2022 publié au Journal officiel du 6 octobre 2022. M^me A… bénéficiait pour signer, au nom du ministre, les décisions relatives aux ressources humaines, auxquelles appartiennent les décisions relatives à l’avancement de grade, d’une délégation de signature de la directrice générale des douanes et droits indirects en vertu de l’arrêté du 26 juin 2023, publié au Journal officiel du 30 juin 2023, produit en défense. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte attaqué doit être écarté.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 522-18 du code général de la fonction publique en vigueur depuis le 1er mars 2022 : « « L’avancement de grade a lieu, sauf pour les emplois laissés à la décision du Gouvernement, selon les proportions définies par les statuts particuliers des corps ou cadres d’emplois, suivant l’une ou plusieurs des modalités ci-après :1° Au choix, par voie d’inscription à un tableau annuel d’avancement, établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des fonctionnaires. Sans renoncer à son pouvoir d’appréciation, l’autorité chargée d’établir le tableau annuel d’avancement tient compte des lignes directrices de gestion prévues au chapitre III du titre 1er du livre IV. (…) » Aux termes de l’article 12 du décret du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat : « Le tableau d’avancement prévu à l’article 58 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée est préparé, chaque année, par l’administration en tenant compte notamment : / 1° Des comptes rendus d’entretiens professionnels ou des notations pour les agents soumis au régime de la notation ;/ 2° Des propositions motivées formulées par les chefs de service, notamment au regard des acquis de l’expérience professionnelle des agents au cours de leur carrière ; / 3° Pour les périodes antérieures à l’entrée en vigueur du présent décret, des comptes rendus d’entretien professionnel ou des notations et, pour les agents qui y étaient soumis, des évaluations retracées par les comptes rendus de l’entretien d’évaluation. » Enfin, l’article 13 du même décret précise que : « Les fonctionnaires sont inscrits au tableau par ordre de mérite. Les candidats dont le mérite est jugé égal sont départagés par l’ancienneté dans le grade. ».

Les lignes de gestion relatives à la promotion et à la valorisation des parcours de carrière de la direction générale des douanes et droits indirects, mises en ligne le 28 février 2022 sur le site intranet de la direction, précisent les modalités et les critères d’appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents.

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S’il peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l’administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

M^me B… soutient que l’administration n’établit pas que la chaine hiérarchique et le conseil de direction restreint ont été consultés. L’administration fait valoir en défense que les avis des supérieurs hiérarchiques de la requérante, versés à l’instance, ont été recueillis et formalisés sur son acte de candidature et que l’examen de sa candidature et celles des 21 autres agents promouvables au sein de la direction interrégionale des douanes et droits indirects d’Ile de France a été effectué au niveau local par le conseil de direction restreint d’Ile de France, lequel a émis un avis favorable à sa candidature et l’a classée au niveau de compétence « maîtrise ». Après avoir recueilli l’avis des supérieurs hiérarchiques (N+1 et N+2) de la requérante, ainsi que celui du conseil de direction restreint, le directeur interrégional des douanes d’Ile de France a émis un avis favorable et a proposé M^me B… à la promotion au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe, pour l’année 2023. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, particulièrement la fiche de proposition établie le 9 septembre 2023, que le conseil de direction restreint a estimé que le niveau de compétence de M^me B… correspondait à la cotation « maîtrise » et sa candidature a ainsi été classée par ordre alphabétique. L’administration établit ainsi avoir respecté la procédure consultative préalable inscrite dans les lignes directrices de gestion alors que M^me B… n’apporte pas d’élément de nature à laisser supposer que la procédure relative aux modalités d’établissement du tableau d’avancement aurait pu ne pas être respectée. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

En troisième lieu, il résulte des dispositions citées au point 6 que l’avancement de grade au choix ne constitue pas un droit pour un fonctionnaire et qu’il est fonction de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents, qui sont appréciés en prenant en compte principalement les comptes-rendus d’entretiens professionnels et les propositions motivées formulées par leurs chefs de service. En outre, le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours tendant à l’annulation d’un arrêté portant inscription au tableau d’avancement et nomination dans un grade supérieur, ne peut se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d’un candidat écarté, et doit analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade.

S’il est constant que M^me B… remplissait les conditions statutaires pour être promue au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe au titre de l’année 2023, cette circonstance ne lui donnait pas un droit à cette promotion, qui a lieu exclusivement au choix, le tableau d’avancement devant être établi en considération de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des candidats, et, en cas de mérite jugé égal, de l’ancienneté dans le grade. Il ressort des pièces du dossier et notamment des avis hiérarchiques portés sur la fiche de candidature de M^me B… qu’elle a été classée au rang des agents faisant preuve de compétences confirmées par le conseil de direction restreint, et proposée à l’avancement avec avis favorable. Sa candidature n’a toutefois pas été retenue. Il ressort à cet égard de la liste des agents ayant vocation au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe au titre de l’année 2023 que M^me B… était en concurrence avec quarante-six autres candidats au niveau national et, après examen des candidatures au niveau national, seuls quatorze candidats ont été inscrits sur le tableau litigieux et donc promus. L’administration a ainsi estimé que ces quatorze candidats disposaient d’un meilleur dossier que celui de la requérante. A cet égard, l’administration relève notamment que M^me B…, affectée en qualité de psychologue du travail depuis le 1er juin 2018 au sein de la direction interrégionale des douanes d’Ile de France, n’exerçait pas un poste à fort enjeu managérial, puisqu’elle n’encadrait aucun agent et n’animait aucune équipe dans ses fonctions quotidiennes alors qu’il ressort des pièces du dossier produites en défense et de l’analyse des mérites comparés des candidats, que les quatorze agents promus exerçaient leurs fonctions sur des emplois fonctionnels à fort enjeu managérial, ont obtenu des appréciations particulièrement élogieuses et font état d’un parcours professionnel très riche et comportant d’importantes fonctions d’encadrement, contrairement à M^me B…. L’administration fait également valoir que, si les avis hiérarchiques portées sur la fiche de candidature de M^me B… sont globalement positifs, le conseil de direction restreint a évalué les compétences professionnelles de la requérante, qui comprennent notamment les compétences managériales, au niveau « maîtrise » et non « expert ». De même, si la requérante se prévaut de ce que ses comptes-rendus d’évaluation professionnelle pour les années 2015, 2016, 2017 et 2018 font état de ses qualités managériales, cette circonstance n’est pas de nature à remettre en cause l’appréciation de l’administration qui fait valoir sans être contestée, que M^me B… n’exerce plus de fonctions managériales et n’encadre plus d’équipe depuis l’année 2018. Ainsi, dans le cadre de l’appréciation comparative des mérites des candidats, les éléments et les atouts dont se prévaut M^me B… ne suffisent pas à établir que sa candidature présentait des mérites supérieurs à ceux des agents inscrits sur le tableau d’avancement.

Compte tenu du nombre important de candidats et du caractère très sélectif de l’avancement de grade au choix, quarante-six agents ayant vocation au niveau national à accéder au grade de directeur des services douaniers de 1ère classe en 2023, pour seulement quatorze postes offerts, l’administration doit être regardée comme rapportant la preuve que la décision contestée est fondée sur une appréciation des mérites moindres de la candidature de M^me B… relativement aux autres candidatures et repose ainsi sur des éléments objectifs. En se bornant à faire valoir qu’elle a fait l’objet d’excellentes évaluations, que sa hiérarchie a donné un avis favorable à son avancement et que l’administration n’apporte pas la preuve que les candidats inscrits au tableau d’avancement étaient meilleurs qu’elle, M^me B… ne remet pas utilement en cause l’appréciation comparée de ses mérites et de ceux de autres agents, portée par l’administration.

Dans ces conditions, M^me B… n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 22 septembre 2023 établissant le tableau d’avancement contesté est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation.

En quatrième lieu, M^me B… soutient que l’arrêté litigieux est entaché d’une illégalité résultant de la méconnaissance des orientations posées par les lignes directrices de gestion, notamment l’article 8 qui prévoit le respect de l’égalité professionnelle et la prévention des discriminations, et l’article 2 relatif à une meilleure reconnaissance de l’engagement, de la valeur et des parcours professionnels. Toutefois, ces lignes de gestion font du mérite l’élément déterminant pour la promotion au choix au sein de la direction générale des douanes et droits indirects, dans la mesure où il traduit la reconnaissance de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents dans l’ensemble de leurs composantes. Dans ce cadre, il y est indiqué, qu’en plus des critères relatifs aux compétences professionnelles et personnelles, à la manière de servir, au sens du service public et à la capacité de travailler en équipe, communs à tous les types de promotions des personnels encadrants, dont fait partie la requérante, l’examen du mérite du candidat doit également se faire au regard de ses capacités à animer une équipe, à être une force d’analyse et de proposition, et à la conduite du changement. Or, il ressort de ce qui a été dit précédemment que l’administration a fait une exacte application des dispositions statutaires et des orientations fixées par les lignes directrices de gestion et n’a commis aucune inégalité de traitement à l’égard de M^me B…. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

En dernier lieu, si M^me B… soutient que l’évaluation de ses compétences à la cotation « maîtrise » portée dans la fiche de proposition par le conseil de direction restreint aurait été réalisée dans le seul but d’écarter sa candidature à l’avancement au motif qu’elle a contesté dans le cadre d’un recours contentieux la légalité du tableau d’avancement établi au titre de l’année 2022, elle n’apporte aucun commencement de preuve de nature à étayer le détournement de pouvoir qu’elle invoque. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard à ce qui a été dit au point 11, que cette appréciation des mérites de M^me B…, au demeurant globalement positive, ait été entachée d’une erreur manifeste. Par suite, les moyens tirés de l’erreur de droit, de l’erreur manifeste d’appréciation et du détournement de pouvoir doivent être écartés.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 22 septembre 2023 portant établissement du tableau d’avancement au grade directeur des services douaniers de 1ère classe au titre de l’année 2023.

Il suit de tout ce qui précède que les conclusions de M^me B… tendant à l’annulation de l’arrêté du 22 septembre 2023 doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles relatives au paiement des frais liés au litige.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… B… et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 30 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Jimenez, présidente,

M^me Van Maele, première conseillère,

M^me Chaillou, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026.

La rapporteure,

A. Chaillou

La présidente

J. Jimenez

La greffière,

P. Demol

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.