TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANTES

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE N° 2106895

___________

PRÉFET DE LA RÉGION DES PAYS DE LA

Y ET DE LA Y-ATLANTIQUE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

___________
M^me A-B

Le tribunal administratif de Nantes ___________

7ème chambre
M. X public

___________

Audience du 11 mai 2022

Décision du 2 juin 2022

___________

36-08-03

36-08-04

C

Vu la procédure suivante :

Par un déféré et un mémoire complémentaire, enregistrés le 21 juin 2021 et le 2 mars 2022, le préfet la Région des Pays de la Y et de la Y-Atlantique demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération n° DCM/2021/01/10 du 19 janvier 2021 du conseil municipal de la commune de Saint-Sébastien-sur-Y relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) en tant qu’elle porte sur les modalités d’attribution du régime indemnitaire aux agents contractuels et le maintien de la prime de vacances et de fin d’année ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de convoquer le conseil municipal dans un délai de deux mois afin de procéder aux ajustements nécessaires sur les modalités du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.

Le préfet soutient que :

- dès lors que la collectivité a décidé de mettre en place le régime indemnitaire tenant

compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), pour les fonctionnaires et les agents contractuels, seuls les critères fondés sur les fonctions, les sujétions et l’expertise permettent de classer les agents territoriaux dans les groupes de fonctions

déterminés par la collectivité, en fonction des critères professionnels qu’elle a retenus ; en

modulant l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et le complément

indemnitaire annuel (CIA) en fonction de la durée du contrat de l’agent non titulaire, le conseil

municipal de la commune de Saint-Sébastien-sur-Y a méconnu la règle fixée par l’article 2 du décret 2014-513 du 20 mai 2014, applicable aux agents des collectivités territoriales en vertu

de l’article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et a créé un critère d’éligibilité au RIFSEEP

étranger à sa finalité et, par suite, illégal au regard du principe d’égalité ;

- par ailleurs, le maintien de la prime de vacances et de fin d’année avec le RIFSEEP est irrégulier dès lors que si la commune établit l’instauration d’une telle prime par une délibération

du 15 mars 1969, la prime était alors d’un montant uniforme de 100 Francs soit 119,41 euros ; la

circonstance que la délibération du 12 juillet 1995 produite énonce qu’une prime de vacances et

de fin d’année uniforme était versée à l’ensemble du personnel affecté à un emploi permanent par l’intermédiaire du comité des œuvres sociales avant l’entrée en vigueur de la loi du

26 janvier 1984, d’un montant égal au traitement brut indiciaire afférent à l’indice brut 278 de la fonction publique territoriale ne suffit pas à établir que le conseil municipal a délibéré sur les nouvelles conditions d’attribution de cette prime entre 1969 et l’entrée en vigueur de la loi du

26 janvier 1984 ; ainsi, compte tenu de l’évolution de son montant, cette prime ne peut être regardée comme un avantage collectivement acquis en application de l’article 111 de la loi du

26 janvier 1984.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 4 février 2022, la commune de

Saint-Sébastien-sur-Y, représentée par M^es Maudet et X2 conclut au rejet de la

requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’Etat en application des

dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- l’attribution du RIFSEEP aux agents contractuels de droit public n’est pas automatique

et reste soumise au pouvoir discrétionnaire des assemblées délibérantes ; l’exclusion du bénéfice

de ce régime des agents contractuels recrutés sur le fondement du I de l’article 3 de la loi du

26 janvier 1984 ne méconnaît pas le principe d’égalité dès lors que cette différence de traitement est justifiée par les conditions d’exercice de leurs fonctions et les nécessités du bon

fonctionnement du service auxquels ils appartiennent ;

- le maintien de la prime de vacances et de fin d’année n’est pas irrégulier dès lors que cette prime a été mise en place en 1969, soit antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du

26 janvier 1984, qu’elle a le caractère d’un avantage collectivement acquis et que les crédits

correspondants ont été inscrits au budget de la collectivité.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me X,

- les conclusions de M. X1, rapporteur public,

- les observations de M^e X2, représentant la commune de

Saint-Sébastien-sur-Y,

- et les observations de M^me Z représentant le préfet de la Y-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° DCM/2021/01/10 du 19 janvier 2021, le conseil municipal

de Saint-Sébastien-sur-Y (Y-Atlantique) a mis en place un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) pour les agents de la collectivité. Par une lettre du 12 mars 2021, valant recours gracieux, le

préfet de la Y-Atlantique a indiqué au maire de la commune que les modalités de bénéfice du RIFSEEP qui y étaient prévues pour les agents contractuels ne pouvaient être établies en

fonction de la durée de leur contrat mais devaient être fixées par référence à la nature et au

niveau de leurs fonctions compte tenu de celles exercées par les agents titulaires, de l’Etat et

territoriaux, de niveau et d’expérience professionnelles équivalentes et lui a demandé de modifier

la délibération en conséquence. Par un courrier du 15 avril 2021, reçu en préfecture le

23 avril 2021, le maire de la commune a rejeté ce recours gracieux. Par la présente requête, le préfet de la Y-Atlantique demande l’annulation de la délibération du 19 janvier 2021 en tant

qu’elle a accordé le bénéfice du RIFSEEP aux agents contractuels de la commune en prenant en

compte leur ancienneté et en tant qu’elle a maintenu la prime de vacances et de fin d’année.

Sur les conclusions aux fin d’annulation partielle de la délibération du 19 janvier 2021 :

En ce qui concerne les bénéficiaires du régime indemnitaire tenant compte des

fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) :

2. Aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations

des fonctionnaires dans sa réaction applicable en l’espèce, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l’article L. 712-1 du code général de la fonction publique : « Les

fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. (…) ». Par ailleurs, en application des dispositions de l’article 136, alors en vigueur, de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui opère un renvoi aux dispositions précitées de

l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983, les agents contractuels de droit public des collectivités

territoriales ont droit, après service fait, à un traitement indiciaire et aux primes et indemnités

prévues par un texte législatif ou réglementaire, si une délibération le prévoit. Aux termes de

l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa réaction applicable en l’espèce, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l’article L. 714-4 du code général de la fonction publique : « Les

organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les

régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d’exercice des fonctions et de l’engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l’Etat servant de référence bénéficient d’une indemnité servie en deux parts, l’organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l’Etat (…) ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : « Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d’administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat exerçant des fonctions équivalentes (…) ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « L’assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements (…) ».

3. Il résulte de ces dispositions qu’il revient à l’organe délibérant de chaque collectivité territoriale ou établissement public local de fixer lui-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité ou de l’établissement public, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat d’un grade et d’un corps équivalents au grade et au cadre d’emploi de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ou l’établissement public soit tenu de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’Etat.

4. Par ailleurs, aux termes de l’article 2 du décret du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat : « Le montant de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d’expertise requis dans l’exercice des fonctions. / (…) ».

5. Aux termes de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa réaction applicable en l’espèce, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l’article L. 332-23 du code général de la fonction publique : « I- Les collectivités et établissements mentionnés à l’article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : / 1° Un accroissement temporaire d’activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; / 2° Un accroissement saisonnier d’activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs. / II. (…). ». Aux termes de l’article 3-1 de la même loi, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l’article L. 332-13 du code général de la fonction publique : « Par dérogation au principe énoncé à l’article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l’article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d’agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un détachement de courte durée, d’une disponibilité de courte durée prononcée d’office, de droit ou sur demande pour raisons familiales, d’un détachement pour l’accomplissement d’un stage ou d’une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d’emplois de

fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d’emplois, d’un congé régulièrement octroyé (…). ».

6. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Ces modalités de mise en œuvre du principe d’égalité sont applicables à l’édiction de normes régissant la situation d’agents publics qui, en raison de leur contenu, ne sont pas limitées à un même corps ou à un même cadre d’emplois de fonctionnaires.

7. Il ressort des termes de la délibération du 19 janvier 2021 en litige que le conseil municipal de Saint-Sébastien-sur-Y a instauré un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIPSEEP) comportant, d’une part, une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) et, d’autre part, un complément indemnitaire annuel (CIA) tenant compte de l’engagement professionnel, de la valeur de l’agent et de sa manière de servir. La délibération litigieuse a décidé que ce régime indemnitaire bénéficierait aux agents titulaires et stagiaires, aux agents contractuels recrutés sur des emplois permanents et aux « agents contractuels recrutés en remplacement d’agents absents ou en complément de temps partiel à partir d’un an sans discontinuité (article 3-1) », ainsi qu’aux agents recrutés dans le cadre de contrats de projets. Il résulte ainsi des dispositions de la délibération que la commune a soumis le bénéfice du RIFSEEP aux agents contractuels à une condition de durée d’engagement ou de durée dans l’emploi, excluant ainsi notamment les agents recrutés en remplacement d’agents absents ou en complément de temps partiel, sur le fondement de l’article 3-1 précité de la loi du 26 janvier 1984, pour une durée inférieure à un an, et ceux recrutés sur le fondement du I de l’article 3 de la même loi, pour un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité.

8. Toutefois, il ne ressort pas de pièces du dossier que les tâches ou les missions effectuées par les agents contractuels ne remplissant pas la condition de durée d’emploi d’un an sans discontinuer ne seraient pas comparables à celles des autres agents contractuels, à qualification et expérience professionnelles équivalentes, ni que ces agents ne seraient pas soumis à des sujétions comparables à celles des personnels titulaires et contractuels bénéficiant du régime indemnitaire en litige. Par suite, les circonstances, avancées par la collectivité, tenant à la particularité de leur recrutement, destiné à répondre à un besoin temporaire et à la différence des conditions d’exercice de leurs missions, au demeurant non étayée, ne sont pas de nature, eu égard à l’objet du régime indemnitaire institué par le décret du 20 mai 2014, fondé sur la nature des fonctions exercées, à justifier de les exclure du bénéfice de ce régime indemnitaire.

9. Par suite, en restreignant le bénéfice du RIFSEEP aux agents contractuels employés depuis un an sans discontinuer, le conseil municipal de Saint-Sébastien-sur-Y a créé une différence de traitement sans rapport avec l’objet du texte qui institue ce régime indemnitaire et a méconnu, ainsi, le principe d’égalité. Il en résulte que le préfet de la Y-Atlantique est fondé à demander l’annulation de la délibération du 19 janvier 2021 en tant qu’en son point « I- Indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) », point « 1.2 Les bénéficiaires » et son point « II- Complément indemnitaire annuel (CIA ) », point « 1.2 Les bénéficiaires », elle limite le bénéfice du régime indemnitaire qu’elle institue aux agents « contractuels en remplacement d’agents absents ou en complément de temps partiel, à partir d’un an sans discontinuité (art. 3-1) ».

En ce qui concerne le maintien de la prime de vacances et de fin d’année :

10. Aux termes de l’article 87 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa réaction applicable en l’espèce, dont les dispositions sont reprises, depuis le 1er mars 2022 à l’article L. 712-1 du code général de la fonction publique : « Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l’article 20 du titre Ier du statut général. / Sous réserve des dispositions de l’article 111 de la présente loi, ils ne peuvent percevoir directement ou indirectement aucune autre rémunération à raison des mêmes fonctions. / Toutefois, les dispositions de l’alinéa précédent ne sont applicables qu’à compter de l’entrée en vigueur du régime indemnitaire des nouveaux cadres d’emplois ou emplois. ». Il résulte de ces dispositions, comme le confirment d’ailleurs les travaux parlementaires préparatoires à l’adoption de la loi du 26 janvier 1984, que le législateur a entendu laisser aux collectivités locales la possibilité de maintenir à leurs agents jusqu’à cette entrée en vigueur les avantages indemnitaires dont ils bénéficiaient, et notamment « les avantages ayant le caractère de complément de rémunération collectivement acquis (…) par l’intermédiaire d’organismes à vocation sociale » dont l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 devenu depuis le 1er mars 2022 l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique, prévoit la conservation par les agents titulaires lors de leur intégration dans la fonction publique territoriale. Si aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que le montant d’un tel avantage fasse l’objet d’une revalorisation, une telle revalorisation ne pouvait toutefois être légalement décidée que si elle constituait, avant l’entrée en vigueur de la loi, dès le lendemain de sa publication au journal officiel le 27 janvier 1984, au même titre que la prime elle-même, un avantage acquis qui devait être maintenu au profit de ses bénéficiaires en application des dispositions susmentionnées de l’article 111.

11. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 15 mars 1969 le conseil municipal de Saint-Sébastien-sur-Y a décidé l’octroi aux agents de la commune d’une prime uniforme individuelle de 100 Francs pour l’année 1969, soit 119,41 euros. Si la commune produit une délibération du conseil municipal du 12 juillet 1995, qui prévoit, d’une part, que la « prime de vacances et de fin d’année » qui était versée à l’ensemble du personnel municipal par l’intermédiaire du Comité des œuvres sociales, sera réintégrée au budget de la commune et, d’autre part, que cette prime est d’un montant égal au traitement brut indiciaire mensuel afférent à l’indice brut 278 de la fonction publique territoriale, la collectivité n’établit pas que le conseil municipal avait pris, avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, une délibération fixant le principe et les modalités d’une revalorisation de la prime initialement fixée à 100 Francs. Ainsi, si la prime uniforme individuelle de 100 Francs pour l’année 1969, soit 119,41 euros, a le caractère d’un complément de rémunération collectivement acquis au sens des dispositions précitées des articles 87 et 111 de la loi du 26 janvier 1984, la revalorisation décidée par la délibération du 12 juillet 1995, ne constitue pas un avantage collectivement acquis mais un avantage nouveau illégalement consenti aux agents concernés, postérieurement à l’intervention de la loi du 26 janvier 1984.

12. Par suite, le préfet de la Y-Atlantique est fondé à demander l’annulation de la délibération du 19 janvier 2021 en tant qu’au point « III- Les règles de cumul du RIFSEEP », elle prévoit que « L’IFSE est cumulable avec : (…) / – la prime de vacances et de fin d’année » sans limiter le montant de cette prime au montant initial de 100 Francs ou 119,41 euros.

13. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de prononcer l’annulation des dispositions précitées aux points 9 et 12 de la délibération du 19 janvier 2021 du conseil municipal de la commune de Saint-Sébastien-sur-Y dans les conditions précisées aux points 9 et 12.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

14. L’annulation dans les conditions prévues aux points 9 et 12 du présent jugement des dispositions précitées de la délibération en litige a pour effet de purger le texte de ces dispositions. Dès lors, l’exécution du présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution, mais ne fait nullement obstacle à ce que, si le maire de Saint-Sébastien-sur-Y l’estime utile, pour une meilleure intelligibilité de la règle de droit ou pour une modification du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP), il convoque le conseil municipal en inscrivant à l’ordre du jour une modification de ce régime indemnitaire conforme aux motifs exposés aux points 9 et 12 du présent jugement.

Sur les frais d’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Sébastien-sur-Y demande au titre des frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération n° DCM/2021/01/10 du 19 janvier 2021 du conseil municipal de Saint-Sébastien-sur-Y est annulée en tant que,

- d’une part, en son point « I- Indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) », point « 1.2 Les bénéficiaires » et son point « II- Complément indemnitaire annuel (CIA) » point 1.2 « Les bénéficiaires », elle limite le bénéfice du régime indemnitaire qu’elle institue aux agents « contractuels en remplacement d’agents absents ou en complément de temps partiel, à partir d’un an sans discontinuité (art. 3-1 ) » ,

- et, d’autre part, au point « III- Les règles de cumul du RIFSEEP », elle prévoit que « L’IFSE est cumulable avec : (…) / – la prime de vacances et de fin d’année » sans limiter le montant de cette prime au montant initial de 100 Francs ou 119,41 euros.

Article 2 : Le surplus des conclusions du recours du préfet de la Y-Atlantique est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Sébastien-sur-Y tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Région des Pays de la Y

et de la Y-Atlantique et au maire de Saint-Sébastien-sur-Y.

Délibéré après l’audience du 11 mai 2022, à laquelle siégeaient :

- M^me X, présidente,

- M^me X3, première conseillère,

- M. X4, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022.

La présidente B, L’assesseure la plus ancienne dans

l’ordre du tableau,

F. X A. X3

La greffière,

Y. X5

La République mande et ordonne au préfet de la Y-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les

parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,