Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 septembre 2023 et le 7 août 2024, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 25 juillet 2023 par laquelle le maire des Sables-d’Olonne s’est opposé à la construction d’une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé avenue du Maréchal Juin aux Sables-d’Olonne ;

2°) d’enjoindre à la commune de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune des Sables-d’Olonne la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence du signataire de la décision attaquée n’est pas établie ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors que le maire des Sables-d’Olonne ne pouvait fonder sa décision sur dispositions de l’article 111-27 du code de l’urbanisme, l’article Ue11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne présentant des exigences qui ne sont pas moindres ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article 7 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château d’Olonne ;

- elle méconnaît les dispositions de l’article Ue11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château d’Olonne ;

- la substitution de motifs demandée par la commune dans son mémoire en défense ne peut être accueillie, dès lors qu’elle se fonde sur une inexacte application de l’article Ue10 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château d’Olonne ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2023, la commune des Sables-d’Olonne, représentée par M^e Plateaux, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

- elle sollicite une substitution de motifs, tirée de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article Ue 10 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château d’Olonne relatif à la hauteur maximale des constructions.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Plateaux, avocat de la commune des Sables-d’Olonne.

Une note en délibéré, produite pour la commune des Sables-d’Olonne, a été enregistrée le 30 septembre 2025.

Considérant ce qui suit :

La société Free Mobile a déposé le 3 juillet 2023 une déclaration préalable portant sur l’édification d’une station relais de téléphonie mobile composée d’un pylône monotube servant de support des antennes de téléphonie mobile et d’installations techniques de petite taille en pied, sur la parcelle cadastrée BC n° 77 avenue du Maréchal Juin aux Sables-d’Olonne (Vendée). Par un arrêté du 25 juillet 2023, le maire des Sables-d’Olonne s’est opposé aux travaux déclarés. Par une décision n° 2412037 du 10 septembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu cette décision et enjoint au maire de reprendre l’instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free Mobile et de prendre une nouvelle décision dans un délai d’un mois. En exécution de ce jugement, le maire des Sables-d’Olonne a délivré le 11 octobre 2024 une autorisation tacite à la société Free Mobile pour réaliser les travaux envisagés. La société Free Mobile demande au tribunal d’annuler la décision du 25 juillet 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Il ressort des termes de la décision attaquée que pour s’opposer aux travaux déclarés, le maire des Sables-d’Olonne s’est fondé sur les dispositions de l’article R .111-27 du code de l’urbanisme et sur le motif tiré de ce que le projet n’avait fait l’objet d’aucun traitement paysager et ne s’intégrait par conséquent pas dans son environnement proche.

Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Aux termes des dispositions de l’article Ue 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne, applicables au présent litige : « 11.2 – Constructions / L’aspect des constructions sera compatible avec la tenue générale de la zone et l’harmonie du paysage existant. Les principes suivants devront être respectés : / simplicité des formes / harmonie des volumes / harmonie des couleurs non violentes. (…) ».

Les dispositions de l’article Ue11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne ont le même objet que celles de l’article R. 111-27 précité et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision contestée.

Comme indiqué au point 2, la décision attaquée se fonde sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, et non sur celles de l’article Ue 11 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne qui étaient pourtant applicables. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que la décision en litige est entachée d’une erreur de droit. Au surplus, la construction projetée s’implante en zone Uec réservée aux activités commerciales, hôtelières, de bureau ou de services, dans un secteur ne présentant pas de caractéristiques particulières. Par conséquent, le motif opposé par la commune sur l’absence d’intégration du projet dans son environnement proche ne pouvait légalement fonder la décision contestée.

Toutefois, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

La commune des Sables-d’Olonne fait valoir qu’un autre motif de refus serait susceptible de fonder l’opposition à la déclaration préalable de la société Free Mobile, tiré de ce que les travaux projetés méconnaissent les dispositions de l’article Ue 10 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne relatives à la hauteur des constructions. Le mémoire de la commune a été communiqué à la société requérante, qui a ainsi été mise à même de formuler des observations sur la substitution de motifs ainsi sollicitée.

Aux termes de l’article Ue 10 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne : « Hauteur maximale des constructions / La hauteur maximale des constructions, mesurée du niveau du sol naturel est limitée à / 9 m au point le plus haut de la construction en secteur Uec sauf dans le cas de projet hôtelier pour lequel pourront être autorisés un rez-de-chaussée plus deux étages et une hauteur de 10 m à l’égout des toitures ou à l’acrotère des toitures terrasses,/ non réglementée en secteur Ue. / Dans le cas des équipements publics en secteur Uec, un dépassement de la hauteur pourra être admis dans la limite de 10 mètres à l’égout des toitures ou à l’acrotère des toitures terrasses et sur une emprise de 30 % des surfaces bâties. / Par ailleurs, les équipements d’infrastructures et les équipements publics sont exemptés de la règle de hauteur lorsque leur caractéristique technique l’impose. ». Aux termes de l’article 7 des dispositions générales du même règlement : « Ouvrages techniques spécifiques / Les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics (ouvrage de transports et de distribution d’énergie électrique, …) sont autorisés nonobstant le règlement des zones. / Sauf dispositions particulières exprimées dans les différents articles des règlements de zones, il n’est pas fixé de règles spécifiques en matière d’implantation, de coefficient d’emprise au sol, de hauteur, d’aspect extérieur, de stationnement et de coefficient d’occupation des sols pour la réalisation : / d’ouvrages techniques (transformateurs, supports de transport d’énergie ou de télécommunications, châteaux d’eau, écostations, abri pour arrêt de transports collectifs…), nécessaires au fonctionnement des réseaux existants d’utilité publique comme par exemple les ouvrages de transport et de distribution d’énergie électrique. / de certains ouvrages exceptionnels tels que : clochers, mâts, pylônes, antennes, silos, éoliennes… dans la mesure où ils ne sont pas interdits dans les articles 1er des différents règlements de zones. ».

Les antennes relais installées par les opérateurs dans le cadre de l’exploitation d’un réseau de télécommunication constituent des installations techniques nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, en raison de l’intérêt général qui s’attache à la réalisation d’un réseau de téléphonie mobile couvrant le territoire national. Si l’article 7 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Château-d’Olonne prévoit qu’il n’est pas fixé de règles de hauteur spécifiques pour les ouvrages techniques de télécommunication nécessaires au fonctionnement des réseaux existant d’utilité publique, sauf dispositions particulières exprimées dans les règlements de zones, les dispositions de l’article Ue 10 précitées exemptent les équipements d’infrastructures et équipements publics de la règle de hauteur à condition que leur caractéristique technique l’impose. En l’espèce, la construction d’un pylône de 30 mètres de hauteur est justifiée par l’objectif de couverture de la commune en 3G-4G-5G, qui implique nécessairement de dépasser la hauteur maximale de neuf mètres fixée par les dispositions de l’article Ue 10 précitées. Le projet peut ainsi bénéficier de la dérogation à la règle de hauteur maximale réservée aux équipements d’infrastructures et équipements publics. Le nouveau motif n’étant pas de nature à justifier légalement la décision attaquée, la substitution de motifs sollicitée ne peut être accueillie.

Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la société Free Mobile est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 25 juillet 2023 par lequel le maire des Sables-d’Olonne s’est opposé à sa demande de construction d’une station relais de téléphonie mobile.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / (…) ».

Enfin, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ». Une autorisation de construire délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus, sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus.

En l’espèce, en exécution de l’injonction prononcée par le juge des référés du tribunal de céans le 10 septembre 2024, le maire des Sables-d’Olonne a délivré le 11 octobre 2024 une autorisation tacite à la société Free Mobile pour réaliser les travaux envisagés. Cette autorisation, en vertu de ce qui vient d’être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, s’opposent à ce que cette autorisation d’urbanisme puisse être retirée et font obstacle à ce que le maire oppose un nouveau refus à la déclaration préalable déposée le 3 juillet 2023 par la société Free Mobile. Par suite, la décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par la société requérante. Ces conclusions doivent ainsi être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Free Mobile, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune des Sables-d’Olonne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune des Sables-d’Olonne une somme de 1 500 euros à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 25 juillet 2023 par lequel le maire des Sables-d’Olonne a fait opposition à la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile est annulé.

Article 2 : La commune des Sables-d’Olonne versera une somme de 1 500 euros à la société Free Mobile sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune des Sables-d’Olonne.

Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

La présidente,

H. DOUET

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,