Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 11 juin 2025 et 8 janvier 2026, la société Ruillé Froid Fonds 3 PV, représentée par M^e Bellanger, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 11 avril 2025 par lequel la préfète de la Mayenne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale agrivoltaïque sur les parcelles cadastrées section A nos 947, 383, 382, 381, 380, 379, 378, 377, 371 et 366 situées au lieu-dit « Les Bouries» sur le territoire de la commune de Ruillé-Froid-Fonds (53) ;

2°) d’enjoindre à la préfète de la Mayenne de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois, à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est illégal par voie d’exception, l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) étant lui-même illégal car il est insuffisamment motivé et infondé ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation ;

- en retenant que le projet en litige méconnaissait les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie aux motifs que, d’une part le projet ne comporte aucune référence concernant le taux de chargement permettant de garantir un production agricole significative et d’autre part, que la hauteur en point bas des ombrières de 1,80 m en présence des bovins ne permet pas d’assurer la circulation et la sécurité physique des bovins et que la production agricole soit l’activité principale du projet, la préfète de la Mayenne a entaché sa décision d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 25 août 2025 et 20 janvier 2026, la préfète de la Mayenne conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le représentant de la société requérante n’établit pas avoir qualité pour agir au nom de la société ;

- les moyens soulevés par la société Ruillé Froid Fond 3 PV ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’énergie ;

- l’arrêté du 5 juillet 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur terrains agricoles, naturels ou forestiers ;

- l’instruction technique du 18 février 2025 relative à l’application des dispositions réglementaires relatives aux installations agrivoltaïques et photovoltaïques au sol dans les espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Mounic,

- les conclusions de M^me Chatal, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Gueutier, substituant M^e Bellanger, représentant la société pétitionnaire.

Une note en délibéré enregistrée le 20 mars 2026 pour la société Ruillé Froid Fonds 3 PV n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. La société Ruillé Froid Fonds 3 PV a déposé le 21 décembre 2024 une demande de permis pour la construction d’une centrale agrivoltaïque d’une puissance de 8,41 MWc, comprenant une ombrière d’élevage dotée de 13 572 modules photovoltaïques pivotants, deux postes de transformation et un poste de livraison sur les parcelles cadastrées section A nos 947, 383, 382, 381, 380, 379, 378, 377, 371 et 366 situées au lieu-dit « Les Bouries » sur le territoire de la commune de Ruillé-Froid-Fonds. La préfète de la Mayenne a, par un arrêté du 11 avril 2025, refusé d’accorder ce permis de construire. Par la présente requête, la société Ruillé Froid Fonds 3 PV demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la motivation de l’arrêté en litige :

2. Il ressort des termes de l’arrêté attaqué qu’il est suffisamment motivé tant en droit qu’en fait et qu’il énonce clairement les deux motifs de refus sur lesquels s’est fondée la préfète de la Mayenne. Par suite le moyen manque en fait.

En ce qui concerne la régularité de l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) :

3. En premier lieu, il est constant que l’avis rendu le 8 février 2025 par la CDPNAF indique que la commission émet « un avis défavorable à l’étude préalable agricole ». Toutefois, alors que l’avis fait bien référence dans son objet et son titre à la « demande de permis de construire », la mention de l’étude préalable agricole doit être regardée comme une simple erreur de plume. Le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis rendu par la CDPNAF doit donc être écarté.

4. En second lieu, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que les avis rendus par la CDPNAF doivent être motivés. Par suite le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le motif de refus tiré de l’absence de référence concernant le taux de chargement permettant de garantir une production agricole significative :

5. D’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie ». Aux termes de l’article L. 314-36 du code de l’énergie : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; / 2° L’adaptation au changement climatique ; /3° La protection contre les aléas ; / 4° L’amélioration du bien-être animal. III.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; /2° Elle n’est pas réversible (…) ». Enfin, aux termes des dispositions de l’article R. 314-118 du même code : «  Pour garantir que la production agricole est l’activité principale, conformément au 1° du IV de l’article L. 314-36, une installation agrivoltaïque doit satisfaire les deux conditions suivantes : / 1° La superficie qui n’est plus exploitable du fait de l’installation agrivoltaïque n’excède pas 10 % de la superficie totale couverte par l’installation agrivoltaïque ; / 2° La hauteur de l’installation agrivoltaïque ainsi que l’espacement inter-rangées permettent une exploitation normale et assurent notamment la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles ».

6. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article R. 314-116 du code de l’énergie : « (…) Pour les installations agrivoltaïques sur élevage, le caractère significatif de l’activité agricole peut être notamment apprécié au regard du volume de biomasse fourragère, du taux de chargement ou encore du taux de productivité numérique ». En outre, aux termes des dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 5 juillet 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur terrains agricoles, naturels ou forestiers : «  (…) 2° Pour les installations agrivoltaïques sur élevage, durant les cinq premières années suivant l’achèvement des travaux au sens de l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme de l’installation agrivoltaïque, la moyenne de l’indicateur pertinent retenu est calculée comme la moyenne de cet indicateur depuis l’achèvement de l’installation. Passé ce délai, elle est calculée comme la moyenne de l’indicateur pertinent retenu sur les cinq dernières années, en excluant la valeur la plus élevée et la valeur la plus faible. Dans ce cas, la production agricole est considérée comme significative lorsque la moyenne de l’indicateur pertinent retenu sur la parcelle agrivoltaïque est supérieure à 90 % de la moyenne de l’indicateur pertinent retenu sur le référentiel en faisant office ; / 3° Dans le cas d’une installation sur élevage ruminant, les indicateurs pertinents retenus sont la production de biomasse fourragère et le taux de chargement. Le critère mentionné au 2° doit être vérifié cumulativement sur ces deux indicateurs, de la manière suivante : / – la production de biomasse fourragère est mesurée à l’échelle de la parcelle au sens de l’article R. 314-108 du code de l’énergie ;/ – le taux de chargement est mesuré à l’échelle de la surface extérieure accessible aux animaux de l’exploitation agricole ; (…) ». Enfin, aux termes de l’instruction technique relative à l’application des dispositions réglementaires relatives aux installations agrivoltaïques et photovoltaïques au sol dans les espaces naturels, agricoles et forestiers du 18 février 2025 : « Le taux de chargement est calculé en considérant le rapport entre le nombre d’animaux converti en unité de gros bétail (UGB) et la surface extérieure accessible aux animaux de l’exploitation agricole, exprimée en hectare. Les catégories d’animaux et les équivalences en UGB correspondantes retenues pour calculer ce taux sont listés dans l’arrêté du 23 juin 2023 relatif aux définitions transversales relatives à l’activité et aux surfaces agricoles à partir de la campagne 2023 dans le cadre de la PAC ».

7. S’il est constant que le dossier de permis de construire ne mentionne pas le taux de chargement, il ressort des pièces du dossier que par une note du 25 février 2025 adressée à la direction départementale des territoires, la société Ruillé Froid Fonds 3 PV a indiqué confirmer les engagements pris devant la CDPNAF en séance, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et précisé que le taux de chargement restera inchangé après l’installation de la structure agri-photovoltaïque et qu’il s’élève à 1,60 UGB/ha. En outre, il ressort de la note technique versée au dossier de demande de permis de construire que les pertes de surface agricole induites par le projet, liées aux éléments d’ancrage des ombrières et aux installations électriques, représentent 987 m² soit 0,96% de la parcelle agricole, permettant comme le soutient la société requérante le maintien de la production fourragère au même niveau. Enfin, la note de calcul versée au dossier détaille le taux de chargement annuel et sa moyenne pluriannuelle 2020-2024 correspondant au taux de 1,60 UGB/ha et détaille les modalités de calcul du taux de chargement tel que prescrit par les dispositions précitées aux points 5 et 6. La préfète de la Mayenne reconnait dans ses écritures que des éléments complémentaires ont été apportés par le porteur de projet, ce dernier soutient avoir exposé le calcul du taux de chargement par une note établie pour les besoins de la cause. La préfète de la Mayenne ne conteste pas sérieusement que ces éléments n’auraient pas été transmis pendant la durée d’instruction de la demande de permis de construire. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le motif tiré de l’absence de référence concernant le taux de chargement permettant de garantir une production agricole significative est entaché d’erreur d’appréciation.

En ce qui concerne le motif de refus tiré de ce que la hauteur des ombrières en point bas de la présence des bovins ne permet pas d’assurer la circulation et la sécurité physique des bovins, et ainsi ne garantit pas que la production agricole soit l’activité principale du projet :

8. D’une part, s’il est constant qu’aucun texte n’encadre la hauteur des installations agrivoltaïques, il résulte des dispositions précitées de l’article R. 314-118 du code de l’énergie que la hauteur de l’installation constitue un des éléments à prendre en compte pour s’assurer de la sécurité physique des animaux. Par suite, c’est sans commettre d’erreur de droit que la préfète de la Mayenne l’a prise en considération pour apprécier le respect du bien-être animal par le projet en litige.

9. D’autre part, la société pétitionnaire se prévaut de la note du 25 février 2025 envoyée à la direction départementale des territoires précisant que les panneaux seront maintenus à une hauteur de 2,60m en présence d’animaux, tant que la validation du point bas n’aura pas fait l’objet d’un consensus avec la profession agricole. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le dossier de demande de permis n’a pas été modifié et prévoit toujours une hauteur minimale de 1,80m. Or, alors que l’exploitation comprend un élevage de vaches limousines, race de grand gabarit, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que la préfète de la Mayenne a considéré que la hauteur des ombrières en point bas lors de la présence des bovins ne permet pas d’assurer la circulation et la sécurité physique des bovins, et ainsi ne garantit pas que la production agricole soit l’activité principale du projet. Par suite, la préfète de la Mayenne pouvait sur ce seul motif refuser le permis de construire sollicité.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense que les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction de la requête de la société Ruillé Froid Fonds doivent être rejetées.

Sur les frais d’instance :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société requérante la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Ruillé Froids Fonds 3 PV est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Ruillé Froids Fonds 3 PV et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée à la préfète de la Mayenne et à la commune de Ruillé-Froid-Fonds.

Délibéré après l’audience du 19 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

M. Huet, premier conseiller,

M^me Mounic, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2026.

La rapporteure,

S. MOUNIC

Le président,

T. GIRAUD

La greffière,

C. GENTILS

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,