Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 février 2026, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 8 décembre 2025 par laquelle le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable qu’elle avait déposé le 18 novembre 2025 pour l’implantation d’une station relais de téléphonie mobile sur un terrain sis 20 avenue Jean Sohier, parcelles cadastrées 44055 CM 134 et 44055 CM 136 ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de la Baule-Escoublac, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de ré-instruire sa déclaration préalable en prenant une décision dans le même délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de la Baule-Escoublac la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la condition d’urgence est présumée conformément aux dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme ; elle est de toute façon satisfaite dès lors que la décision attaquée préjudicie à un intérêt public qui est celui de la couverture du territoire de la commune par les réseaux 3 G, 4 G et 5 G de téléphonie de la société au moyen de ses propres installations ; elle porte également atteinte à ses intérêts propres en faisant obstacle à l’implantation d’une station relais et, par voie de conséquence, à la couverture, par le service de téléphonie mobile, d’une partie du territoire de la commune et ralentit le déploiement du réseau, notamment 5 G, de la société ainsi que, par voie de conséquence, l’atteinte par elle du taux de couverture en 4 G de 99,6% de la population métropolitaine ; elle cause un préjudice suffisamment grave et immédiat aux intérêts précités en faisant obstacle à ce qu’elle puisse démarrer les travaux alors que la station relais est nécessaire au déploiement de son réseau ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* la compétence de son auteur n’est pas établie ;

* elle est entachée d’une dénaturation des pièces du dossier et d’une erreur de fait en ce qu’il lui est opposé que :

le projet ne rentrerait pas dans les prévisions de l’article UL 2 du PLU puisque l’emprise au sol des existants est de 1.459 m² de telle sorte que la limite des 5 % retenus par l’article UL 2 est à 72,95 m² d’emprise supplémentaire autorisée. Et que, selon les plans versés au soutien du dossier de déclaration préalable, le projet présente une superficie d’emprise de 5,5 m² et est implanté à moins de 20 mètres des constructions existantes ;

le projet serait contraire aux dispositions de l’article UL 8 du PLU dès lors que le projet est contigu au bâtiment existant et n’est donc pas concerné par la règle de distance posée par les dispositions de l’article UL 8, précité ;

le projet présentait une hauteur dépassant la hauteur maximale autorisée par les dispositions de l’article UL 10 du règlement du PLU dès lors que, bien que mesurant 30 mètres, le projet n’entre pas dans la catégorie des installations sportives et de loisirs et parce que le pylône de l’exposante n’étant doté ni d’égout du toit ni d’acrotère, la limitation de hauteur posée par l’article UL 10 du règlement du PLU ne lui est pas opposable.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2025, la commune de La Baule-Escoublac, représentée par M^e Leraisnable, conclut au rejet de la requête et à ce que la société Free Mobile soit condamnée à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la présomption d’urgence ne peut être retenue :

* eu égard au taux de couverture dans de bonnes voire de très bonnes conditions déjà existant sur le territoire de la commune de La Baule-Escoublac selon les données figurant sur le site de l’ARCEP, datées du 30 septembre 2025, dont les cartes sont plus précises que celles fournies par l’opérateur qui se constitue des preuves pour lui-même, il n’est pas démontré qu’il existerait un intérêt public à développer davantage, et de toute urgence, le réseau de téléphonie mobile ;

* les seules affirmations générales et stéréotypées sur l’absence d’atteinte par l’opérateur des objectifs fixés par l’Etat ne sont pas de nature à caractériser une situation d’urgence alors qu’au surplus la société Free Mobile, qui se prévaut d’un objectif d’une couverture en 4G de 99,6% omet de préciser que celui-ci est fixé à l’horizon 2030 ; la commune n’est nullement concernée par l’objectif revendiqué par la société Free Mobile pour le déploiement de son réseau 5G, la commune ne figurant pas dans l’annexe 3 du cahier des charges et alors que la société ne semble tenir compte que des sites déjà en service, sans intégrer les sites potentiels bénéficiant d’ores et déjà d’autorisations d’urbanisme et ne démontre pas, en tout état de cause que la décision d’opposition litigieuse ferait obstacle à la réalisation de son objectif ;

- aucun des moyens soulevés par Free mobile, n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

* le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté d’opposition à déclaration préalable litigieux manque en fait ;

* la décision contestée n’a pas méconnu les dispositions des articles UL 1 et UL 2 du PLU dès lors que la nouvelle installation doit respecter une distance de 20 mètres maximum à l’égard de toutes les constructions existantes situées sur le terrain d’assiette du projet, or l’installation projetée est située à une distance inférieure à 20 mètres du mobile home existant le plus proche à l’ouest, ainsi que du bâtiment existant le plus proche à l’est ;

* le projet méconnaît les dispositions de l’article UL 8 du règlement du PLU dès lors que la dalle en béton surélevée, qui sert de fondations au pylône, n’est pas contiguë au bâtiment existant, situé à l’est du projet ni à l’égard du « mobil-homme existant » à l’ouest du projet ;

* le projet méconnaît les dispositions de l’article UL 10 du règlement du PLU dès lors que le projet dépasse la hauteur maximale des constructions de 3,5 mètres ;

* elle sollicite en tout état de cause une substitution de motifs, en faisant valoir :

le projet méconnaît les dispositions de l’article UL 8 du règlement du PLU à l’égard de la construction située à l’ouest, présentée comme le « mobile-home existant » ;

le projet méconnaît les dispositions de l’article UL 11 du règlement du PLU dès lors qu’il prévoit l’édification d’une clôture ayant pour objet de fermer et de délimiter une partie du terrain d’assiette du projet et alors que la hauteur de la construction litigieuse atteint 30 mètres, de sorte qu’il ne peut sérieusement être considéré qu’elle présente un « aspect compatible avec le caractère ou l’intérêt des lieux avoisinants, des sites ou des paysages, par les proportions de leur volume (…) » puisque le site est constitué de constructions de plain-pied.

Par un mémoire en réplique, enregistré le 20 février 2025, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens.

Elle fait valoir que :

- S’agissant de l’urgence :

la présomption d’urgence posée à l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme n’a pas vocation à s’appliquer qu’aux décisions en lien avec la construction de logements sociaux et à destination des étudiants et la production, par l’opérateur requérant, de cartes de couverture démontrant la nécessité d’installer une antenne relais afin de répondre à l’intérêt public attaché à la couverture du territoire national a été jugée suffisante pour que l’urgence soit établie ;

les cartes produites par la commune défenderesse ne sont aucunement de nature à remettre en cause la sincérité des cartes de couverture produites par l’exposante au soutien de sa requête, laquelle n’a aucun intérêt commercial ou financier à produire des cartes de couverture révélant un déficit de couverture ; en outre, les données du site de l’ARCEP ont un caractère théorique et peuvent être sujettes à des imprécisions, elles ne tiennent pas compte des obstacles et du nombre d’utilisateurs, de surcroît, il n’existe aucune incohérence entre les cartes produites par l’exposante et celles disponibles sur le site Internet de l’ARCEP, dans la mesure où le déficit de couverture identifié sur les cartes de l’exposante peut être aisément retrouvé sur la carte de l’ARCEP ;

il suffit que la partie du territoire concernée par le projet litigieux soit insuffisamment couverte par les réseaux de l’opérateur pétitionnaire pour que la condition d’urgence puisse être admise, les échéances fixées dans le cahier des charges de la société exposante ne pouvant, à cet égard, lui être opposées;

les obligations de déploiement de la 5G qui sont assignées à Free Mobile ne se cantonnent pas aux territoires des communes visées à l’annexe 3 du cahier des charge de Free Mobile.

s’agissant du doute sérieux :

la commune ne conteste pas que le projet respecte la première condition de l’article UL 2 du PLU, c’est-à-dire que son emprise au sol n’excède pas 5m² de l’emprise au sol des constructions et installations existantes sur la zone; en outre, l’implantation du projet n’est pas contraire aux objectifs de la loi littoral, puisqu’il s’inscrit dans un environnement déjà urbanisé ; enfin, le dossier de déclaration préalable a été initialement déposé pour l’ensemble d’une unité foncière mais qui s’implantera en définitive sur deux parcelles n°134 et n°136 au regard desquelles les règles d’urbanisme doivent s’appliquer ;

le projet ne méconnaît pas davantage les dispositions de l’article UL8 du PLU dès lors que, la station relais litigieuse n’étant pas une « construction », ces dispositions ne lui sont pas applicables ; en outre, la dalle béton est bien contiguë au bâtiment existant et dissociée du massif béton enterré supportant le pylône et respecte la distance imposée avec le mobil-home existant ;

le projet ne méconnaît pas plus les dispositions de l’article UL10 du PLU dès lors qu’il ne s’agit pas d’une construction ;

s’agissant de la demande de substitution de motifs :

sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l’article UL8 du PLU, il est renvoyé au développement supra sur ce point ;

sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l’article UL11 du PLU, l’installation d’un brise-vue sur deux côtés de la parcelle n’est pas constitutif d’une clôture mais vise à protéger l’ouvrage et délimiter l’usage de la portion de cette parcelle, notamment au regard du bâtiment existant et du mobil-home implantés de chaque côté du projet, ce dernier ne bénéficiant pas d’un accès autonome situé au sud de la parcelle, puisque celui-ci est inaccessible, du fait de sa situation en limite séparative d’une route départementale ;

la parcelle d’assiette sur lequel le projet est destiné à venir s’implanter ne présente pas vraiment de caractéristiques susceptibles de lui conférer un intérêt pouvant la rendre incompatible avec une station relais puisque situé au milieu d’un camping et qu’en tout état de cause, le pylône sera camouflé dans un faux arbre, en contrebas d’une route départementale, dans une zone de camping dont la fréquence varie fortement selon les saisons ce qui limitera son impact visuel.

Vu :

- les pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 26 janvier 2026 sous le numéro 2601874 par laquelle la société Free mobile demande l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le plan local d’urbanisme de la commune de La Baule-Escoublac approuvé le 22 février 2013 modifié le 28 juillet 2023 ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Rosier, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 20 février 2026 à 10h30 :

- le rapport de M. Rosier, juge des référés,

- les observations de M^e Clauzure, substituant M^e Martin, avocat de Free mobile, qui reprend ses écritures ;

- et les observations M^e Lainé substituant M^e Leraisnable, avocat de la commune de La Baule-Escoublac, qui reprend également ses écritures.

La clôture de l’instruction a été reportée à 16h00 le 20 février 2026.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions à fin de suspension présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » ; aux termes de l’article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique. » ; enfin, aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 dudit code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit (…) justifier de l’urgence de l’affaire. »

2. Il résulte de l’instruction que la société Free Mobile a déposé, le 18 novembre 2025, une déclaration préalable portant sur l’installation d’une station relais de téléphonie mobile composée d’un pylône arbre servant de support à des antennes et de modules techniques de petites tailles en pied sur un terrain sis 20 avenue Jean Sohier, parcelles cadastrées 44055 CM 134 et 44055 CM 136. Par décision du 8 décembre 2025, le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la société Free Mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension de l’exécution de cet arrêté.

En ce qui concerne l’urgence :

3. Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, applicable au litige : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite ».

L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’une décision administrative lorsque l’exécution de celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. La condition d’urgence est en principe satisfaite, ainsi que le prévoit l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, lorsque le pétitionnaire forme un recours contre un refus d’une autorisation d’urbanisme. Toutefois, il peut en aller autrement si l’autorité qui a refusé de délivrer l’autorisation justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise.

En l’espèce, la société Free Mobile peut se prévaloir de la présomption d’urgence instituée par les dispositions précitées de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme. En outre, elle justifie, par la production de cartes de couverture, de l’existence d’un intérêt public à l’implantation de son projet. Les circonstances invoquées par la commune de La Baule-Escoublac tirées de ce que les cartes interactives de couverture réseau produites par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) seraient plus précises que celles fournies par l’opérateur et de ce que la commune est déjà bien desservie par les réseaux de téléphonie mobile ne sont pas de nature à renverser cette présomption. En tout état de cause, si la commune conteste en défense la pertinence des données figurant sur les cartes de Free Mobile et leur force probante dès lors qu’elles sont produites par l’opérateur lui-même, celui-ci n’a aucun intérêt commercial ou financier à biaiser à la baisse lesdites cartes, de telle sorte que celles-ci démontrent que la requérante ne remplit pas les obligations mises à sa charge en matière de couverture réseau sur le secteur litigieux. Dans ces circonstances, la condition d’urgence requise par les dispositions précitées de l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision :

6. Les moyens invoqués tirés de l’erreur de fait dont serait entaché le motif tenant à la méconnaissance des dispositions des articles UL1, UL2 du règlement du PLU de La Baule-Escoublac, ceux tirés de l’erreur de droit dont seraient entachés les motifs tenant à la méconnaissance des dispositions des articles UL8 et UL 10 du même règlement, sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaquée.

En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs :

7. L’administration peut faire valoir, devant le juge des référés, que la décision dont il est demandé la suspension de l’exécution, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge des référés, après avoir mis à même l’auteur de la demande, dans des conditions adaptées à l’urgence qui caractérise la procédure de référé, de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher s’il ressort à l’évidence des données de l’affaire, en l’état de l’instruction, que ce motif est susceptible de fonder légalement la décision et que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative et à condition que la substitution demandée ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge des référés peut procéder à cette substitution pour apprécier s’il y a lieu d’ordonner la suspension qui lui est demandée.

8. En l’espèce, la commune de La Baule-Escoublac entend présenter dans ses écritures deux substitutions de motifs en faisant valoir que le projet contesté méconnait les dispositions des articles UL8 et UL11 du règlement du PLU. Toutefois, ces nouveaux motifs n’apparaissent pas susceptibles de fonder légalement la décision contestée. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder aux substitutions de motifs demandées par la commune.

9. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est susceptible, en l’état de l’instruction, de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

10. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension d’une décision administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l’exécution de l’arrêté du 8 décembre 2025 par lequel le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 18 novembre 2025 pour l’implantation d’un pylône arbre servant de support à des antennes et de modules techniques de petites tailles en pied sur un terrain sis 20 avenue Jean Sohier, parcelles cadastrées 44055 CM 134 et 44055 CM 136..

Sur les conclusions à fins d’injonction et d’astreinte :

11. Lorsque le juge suspend un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncé dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l’ordonnance y fait obstacle. La décision de l’administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu’un caractère provisoire dans l’attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l’annulation de l’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable en cause.

12. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue permettraient qu’il soit fait opposition à la déclaration pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire la commune de La Baule-Escoublac, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision en litige, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, dans un délai d’un mois suivant la notification de la présente ordonnance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte

Sur les conclusions aux fins d’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société requérante, qui n’est pas la partie perdante, verse à la commune de La Baule-Escoublac la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de La Baule-Escoublac une somme de 1 000 euros à verser à la société Free Mobile au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 8 décembre 2025 par lequel le maire de la commune de La Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable n° DP 044 055 25 00812 est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de La Baule-Escoublac de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : La commune de La Baule-Escoublac versera à la société Free Mobile la somme de 1 000 (mille) euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS Free Mobile et à la commune de La Baule-Escoublac.

Fait à Nantes, le 5 mars 2025.

Le juge des référés,

P. ROSIER

La greffière,

A-L. BOUILLAND

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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