Vu la procédure suivante :

I. Sous le n° 2203067, par une requête enregistrée le 9 mars 2022, M^me A… D…, représentée par M^e Robin Lahmadni, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 7 septembre 2021 portant fin de droit au revenu de solidarité active, ainsi que la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a rejeté son recours contre cette décision ;

2°) de condamner solidairement la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique et le conseil départemental de la Loire-Atlantique à lui verser une somme de 2 500 euros au titre des préjudices matériel et moral qu’elle estime avoir subis ;

3°) de mettre à la charge de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique et du conseil départemental de la Loire-Atlantique une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

il n’est pas établi que la décision attaquée a été signée par une autorité compétente ;

la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

elle n’a pas été mise en mesure de faire valoir ses observations, de sorte que ses droits de la défense ont été méconnus ;

la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure, la commission de recours administratif de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique n’ayant pas été préalablement consultée ;

en la privant intégralement des ressources lui permettant de subvenir à ses besoins, l’administration a commis une faute à raison de laquelle elle a subi des préjudices matériel et moral qu’elle évalue à la somme totale de 2 500 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2023, le département de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués par M^me D… ne sont pas fondés.

II. Sous le n° 2203068, par une requête, enregistrée le 9 mars 2022, M^me A… D…, représentée par M^e Robin Lahmadni, demande au tribunal :

1°) d’annuler, d’une part, la décision du 9 septembre 2021 de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique lui notifiant un indu de revenu de solidarité active d’un montant de 20 291,86 euros pour la période de février 2018 à août 2021, un indu d’aide personnalisée au logement d’un montant de 492 euros pour l’année 2020, un indu de prime d’activité d’un montant de 1037,14 euros pour la période de septembre 2019 à janvier 2021, un indu de prime d’activité d’un montant de 457,35 euros au titre des années 2018 à 2020 et un indu de prime exceptionnelle de solidarité d’un montant de 300 euros pour les mois de mai et novembre 2020, d’autre part, la décision implicite du président du conseil départemental de Loire-Atlantique rejetant son recours préalable obligatoire formé contre cette décision ;

2°) d’annuler la décision du 2 février 2022 de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique lui notifiant une pénalité de 115 euros pour fraude ;

3°) d’annuler le tableau présent sur son compte allocataire à la date d’août 2021 laissant apparaître un trop perçu de revenu de solidarité active d’un montant de 20 291,86 euros 2021 et un plan personnalisé de 49 euros par mois ;

4°) de la décharger de l’indu de revenu de solidarité active ainsi mis à sa charge ;

5°) de mettre à la charge de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique et du président du conseil départemental de Loire-Atlantique la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

il n’est pas établi que la décision du 9 septembre 2021 a été signée par une autorité compétente ;

l’administration a commis un vice de procédure en s’abstenant de consulter la commission de recours administratif de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique, de sorte qu’elle a été privée d’une garantie ;

ses droits de la défense et le principe du contradictoire ont été méconnus, dès lors qu’elle n’a pas été mise en mesure de faire valoir utilement ses observations en l’absence de communication des pièces sur lesquelles l’administration fondait ses allégations de fraude ;

le trop-perçu de revenu de solidarité active n’a fait l’objet d’aucune décision de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique ;

c’est à tort que l’administration a considéré qu’elle avait commis une fraude pour mettre à sa charge l’indu de revenu de solidarité active en litige, alors qu’elle a fait preuve de coopération pendant le contrôle et que les sommes qu’elle a perçues à compter de 2018 n’étaient pas légalement soumises à une obligation déclarative.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2023, le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

il n’est compétent qu’à l’égard de l’indu de revenu de solidarité active ;

les moyens invoqués par M^me D… ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 16 juillet 2025, la présidente de la 4ème chambre du tribunal a rejeté les conclusions de M^me D… relatives à la décision du 2 février 2022 de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique lui notifiant une pénalité administrative de 115 euros pour fraude comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître et les a transmises au tribunal judiciaire de Nantes.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Frelaut,

- et les conclusions de M. Huin, rapporteur public.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 7 septembre 2021, le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a mis fin au droit au revenu de solidarité active de M^me D…. Par une décision du 9 septembre 2021, la directrice de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique a notifié à l’intéressée un indu de revenu de solidarité active (RSA) d’un montant de 20 291,86 euros pour la période de février 2018 à août 2021, un indu d’aide personnalisée au logement d’un montant de 492 euros pour l’année 2020, un indu de prime d’activité d’un montant de 1037,14 euros pour la période de septembre 2019 à janvier 2021, un indu de prime d’activité d’un montant de 457,35 euros au titre des années 2018 à 2020 et un indu de prime exceptionnelle de solidarité d’un montant de 300 euros pour les mois de mai et novembre 2020. Le recours formé par M^me D… contre la décision du 7 septembre 2021 a été implicitement rejeté par le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique. Le recours de l’intéressée contre la décision du 9 septembre 2021 a été rejetée par le président du conseil départemental par une décision du 3 janvier 2022. Par ses requêtes, M^me D… demande au tribunal d’annuler la décision du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 7 septembre 2021, la décision implicite rejetant son recours contre cette décision, ainsi que la décision de la directrice de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique du 9 septembre 2021. Si elle demande également l’annulation de la décision implicite par laquelle le président du conseil départemental a rejeté son recours administratif préalable contre la décision du 9 septembre 2021, ses conclusions doivent être regardées comme dirigées contre la décision expresse du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 3 janvier 2022, qui s’y est substituée. Elle demande enfin au tribunal de la décharger de l’indu de RSA mis à sa charge et de condamner solidairement le département de la Loire-Atlantique et la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique à lui verser une somme de 2 500 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis.

Les requêtes enregistrées sous les nos 2203067 et 2203068 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation des décisions des 7 et 9 septembre 2021 :

Aux termes de l’article L. 262-47 du code de l’action sociale et des familles : « Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l’objet, préalablement à l’exercice d’un recours contentieux, d’un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l’article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités d’examen du recours sont définies par décret en Conseil d’Etat. (…) ».

Il résulte de ces dispositions qu’une décision portant fin de droit au RSA, ainsi qu’une décision de récupération d’un indu de RSA prises par le président du conseil départemental ou par délégation de celui-ci ne peuvent, à peine d’irrecevabilité, faire l’objet d’un recours contentieux sans qu’ait été préalablement exercé un recours administratif auprès de cette autorité, et que la décision par laquelle le président du conseil départemental statue sur un recours préalable obligatoire se substitue à la décision initiale qui lui est soumise. Par conséquent, seule la décision prise à la suite de ce recours administratif préalable obligatoire est susceptible d’être déférée devant le tribunal.

Il suit de là que les conclusions de M^me D… à fin d’annulation des décisions du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 7 septembre 2021 et de la directrice de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique du 9 septembre 2021 doivent être rejetées comme irrecevables, la décision implicite du président du conseil départemental ainsi que la décision expresse du 3 janvier 2022 s’y étant substituées.

Sur les droits au RSA :

Aux termes de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre. (…) ». Aux termes de l’article R. 262-40 de ce code : « Le président du conseil départemental met fin au droit au revenu de solidarité active et procède à la radiation de la liste des bénéficiaires du revenu de solidarité active, selon les cas : / 1° Dans les délais fixés à l’article R. 262-35 lorsque les conditions d’ouverture du droit cessent d’être réunies ; (…) ».

Lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l’administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d’une personne à l’allocation de RSA ou à l’aide exceptionnelle de fin d’année, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention dans la reconnaissance du droit à cette allocation ou à cette aide qu’à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d’examiner les droits de l’intéressé sur lesquels l’administration s’est prononcée, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l’article R. 772-8 du code de justice administrative. Au vu de ces éléments, il appartient au juge administratif d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision en fixant alors lui-même les droits de l’intéressé, pour la période en litige, à la date à laquelle il statue ou, s’il ne peut y procéder, de renvoyer l’intéressé devant l’administration afin qu’elle procède à cette fixation sur la base des motifs de son jugement.

Il résulte de ce qu’il a été dit aux points 5 et 7 que M^me D… ne peut utilement se prévaloir, à l’appui de son recours contre la décision du 7 septembre 2021 portant fin de droit au RSA, des vices propres qui entacheraient cette décision. Les moyens tirés de l’incompétence de la signataire de cette décision, du défaut de motivation, de la méconnaissance des droits de la défense de l’intéressée et du vice de procédure qui résulterait de l’absence de saisine de la commission de recours administratif de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique ne peuvent par conséquent qu’être écartés comme dépourvus d’incidence sur la solution du litige.

Sur l’indu de RSA :

Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d’un indu de revenu de solidarité active ou d’aide exceptionnelle de fin d’année, il entre dans l’office du juge d’apprécier, au regard de l’argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d’ordre public, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d’indu. Il lui appartient, s’il y a lieu, d’annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l’exercice de son office, de régler le litige.

En ce qui concerne la régularité de la décision de récupération de l’indu :

En premier lieu, il résulte de ce qu’il a été dit au point 5 que M^me D… ne peut utilement invoquer l’incompétence de la signataire de la décision du 9 septembre 2021 mettant à sa charge l’indu en litige, la décision du président du conseil départemental de la Loire-Atlantique du 3 janvier 2022 s’y étant substituée. En outre, la décision du 3 janvier 2022 a été signée par M^me C… B…, responsable de l’unité parcours RSA au département de la Loire-Atlantique. Par un arrêté du 26 novembre 2021, régulièrement publié, le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique lui a donné délégation à l’effet de signer tous actes, décisions et correspondances relatifs aux missions du service insertion emploi en matière de revenu de solidarité active, en cas d’absence ou d’empêchement du chef de service insertion emploi, dont il n’est pas établi qu’il aurait été absent ou empêché. Le moyen tiré de l’incompétence de l’auteure de l’acte doit en conséquence être écarté.

En deuxième lieu, en vertu du 1° du I de l’article L. 262-25 du code de l’action sociale et des familles, une convention, conclue entre le département et chacun des organismes payeurs mentionnés à l’article L. 262-16, précise en particulier les conditions dans lesquelles le revenu de solidarité active est servi et contrôlé. Le premier alinéa de l’article L. 262-47 du même code prévoit que : « Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l’objet, préalablement à l’exercice d’un recours contentieux, d’un recours administratif auprès du président du conseil départemental. Ce recours est, dans les conditions et limites prévues par la convention mentionnée à l’article L. 262-25, soumis pour avis à la commission de recours amiable qui connaît des réclamations relevant de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. (…) ». Enfin, aux termes du premier alinéa de l’article R. 262-89 du même code : « Sauf lorsque la convention mentionnée à l’article L. 262-25 en dispose autrement, ce recours est adressé par le président du conseil départemental pour avis à la commission de recours amiable mentionnée à l’article R. 142-1 du code de la sécurité sociale ».

Il résulte de l’instruction que le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a conclu le 28 janvier 2016 une convention de gestion du revenu de solidarité active avec la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique, et que par un avenant n° 2 du 17 juillet 2019, un article 8.1 a été ajouté à cette convention, énonçant que le président du conseil départemental examine les recours administratifs des allocataires sans les soumettre pour avis à la commission de recours amiable. Les contestations relatives au bien-fondé des indus de RSA sont ainsi dispensés d’un avis de la commission de recours amiable.

En outre, s’il résulte des dispositions citées au point 11 que la convention conclue entre le département et la caisse d’allocations familiales ne peut légalement prévoir qu’aucun recours administratif préalable dirigé contre une décision relative au revenu de solidarité active n’est soumis pour avis à la commission de recours amiable, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut toutefois être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière a été prise pour son application ou y trouve sa base légale. La décision du 3 janvier 2022 par laquelle le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique a confirmé à M^me D… l’indu de RSA mis à sa charge n’a pas été prise pour l’application de la convention de gestion du 28 janvier 2016 et n’en constitue pas davantage la base légale. Compte-tenu de l’ensemble de ces éléments, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’administration a commis un vice de procédure en s’abstenant de saisir cette commission.

En troisième lieu, il résulte des dispositions du chapitre II du titre IV du livre II du code de l’action sociale et des familles, et en particulier des articles L. 262-46 et suivants, que le législateur a entendu, par ces dispositions, déterminer l’ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles sont soumises les décisions relatives au RSA. En outre, l’allocataire peut faire valoir ses observations en exerçant devant le président du conseil départemental le recours administratif préalable obligatoire, à caractère suspensif, mentionné à l’article L. 262-47 du code de l’action sociale et des familles cité au point 3, dans les conditions prévues par les dispositions réglementaires du même code.

Il résulte de l’instruction que M^me D… a pu faire valoir ses observations dans le cadre du recours préalable qu’elle a exercé le 4 novembre 2021 devant le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique. Par ailleurs, il résulte également de l’instruction que contrairement à ce qu’elle soutient, le rapport d’enquête réalisé par le contrôleur de la caisse d’allocations familiales ainsi que ses déclarations trimestrielles lui ont été communiqués par un courrier du 22 décembre 2021 faisant suite à sa demande tendant à l’obtention de l’ensemble des documents relatifs au contrôle de sa situation. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision du 3 janvier 2022 aurait été prise au terme d’une procédure irrégulière en méconnaissance du principe du contradictoire et de ses droits de la défense.

En dernier lieu, si M^me D… fait valoir que le trop-perçu de RSA n’a fait l’objet d’aucune décision de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique, celui-ci lui a pourtant été initialement notifié par la décision du 9 septembre 2021 de la caisse d’allocations familiales, qu’elle attaque.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M^me D… à fin d’annulation et de décharge doivent être rejetées.

En ce qui concerne le bien-fondé de l’indu :

Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 262-3 du code de l’action sociale et des familles : « L’ensemble des ressources du foyer, y compris celles qui sont mentionnées à l’article L. 132-1, est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d’Etat (…) ». Aux termes de l’article R. 262-6 de ce code : « Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l’ensemble des ressources, de quelque nature qu’elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux. / Les dispositions de l’article R. 132-1 sont applicables au revenu de solidarité active. ». Aux termes de l’article R. 262-37 du même code : « Le bénéficiaire de l’allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l’organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l’un ou l’autre de ces éléments ».

Il résulte de l’instruction que la requérante a fait l’objet d’un contrôle de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique le 30 juillet 2021, faisant suite à des vérifications concernant sa situation professionnelle et ses ressources trimestrielles pour la période comprise entre février 2018 et mars 2021, qui a mis en évidence des versements de sommes sur son compte non déclarées et non justifiées au cours de cette période. L’administration a en conséquence procédé à un nouveau calcul des droits de la requérante.

D’une part, il résulte du rapport d’enquête du 30 juillet 2021 que l’analyse des relevés du compte bancaire de l’intéressée pendant la période comprise entre février 2018 et mars 2021 a révélé que la requérante avait déclaré de façon erronée ses salaires perçus de juillet à novembre 2019, n’avait pas déclaré son salaire perçu en février 2018, ses revenus de travailleuse indépendante perçus pour les deuxième et troisième trimestres 2020, ainsi que l’existence de virements et de remises de chèques dont les montants n’étaient pas déclarés ni justifiés. Il résulte également de l’instruction que l’intéressée avait déclaré des ressources nulles pour les mois de février à décembre 2018 et pour l’année 2020 et d’un montant de 3 055 euros pour l’année 2019, et que les sommes non déclarées par M^me D… correspondaient à un montant de 5 790 euros pour l’année 2018, 7 267 euros pour l’année 2019 et 7 758 euros pour l’année 2020. La requérante soutient que les sommes perçues et non déclarées correspondaient à des dons de ses parents, des sommes issues de la succession de son père, de ventes d’objets ou vêtements à des amis et des cadeaux reçus de son compagnons. Elle n’apporte toutefois aucun élément de nature à étayer ses allégations, ni à établir que les revenus ainsi perçus ne constituaient pas des ressources au sens des articles L. 262-3 et R. 262-6 du code de l’action sociale et des familles précités. C’est en conséquence à bon droit que l’administration a réintégré ces sommes aux ressources perçues par l’intéressée pour le calcul de ses droits et que l’indu de RSA en litige a été mis à sa charge.

D’autre part, M^me D… soutient qu’elle n’a pas commis de fraude mais de simples erreurs et se prévaut de sa bonne foi. En tout état de cause, compte tenu des montants des écarts entre les sommes déclarées et celles effectivement perçues, du caractère réitéré des manquements déclaratifs au cours d’une période de trois ans et de l’absence de justificatifs produits par la requérante, l’administration n’a pas commis d’illégalité en considérant que la fraude était caractérisée.

Sur les conclusions indemnitaires :

Il résulte de ce tout ce qui a été énoncé aux points précédents que l’administration n’a pas commis d’illégalité en mettant fin au droit au RSA de M^me D…, et en mettant à sa charge l’indu de RSA qu’elle conteste. Dans ces circonstances, cette dernière n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité fautive du département de la Loire-Atlantique et de la caisse d’allocations familiales de Loire-Atlantique doit être engagée du fait de cette illégalité. Les conclusions indemnitaires de la requérante doivent ainsi être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du département de la Loire-Atlantique et de la caisse d’allocations familiales de la Loire-Atlantique, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances le versement de la somme que demande la requérante au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2203067 et 2203068 de M^me D… sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me A… D… et au département de la Loire-Atlantique.

Copie en sera adressée pour information à la caisse d’allocations familiales de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l’audience du 11 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Allio-Rousseau, présidente,

M. Barès, premier conseiller,

M^me Frelaut, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2026.

La rapporteure,

L. FRELAUT

La présidente,

M.-P. ALLIO-ROUSSEAU

La greffière,

C. MICHAULT

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce que requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière.