Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 15 septembre 2023, le 23 février 2024 et le 5 mai 2024, la société anonyme (SA) Grands Moulins de Paris, représentée par DS Avocats, société d’avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 17 mars 2023 par laquelle la préfète du Loiret lui a infligé une amende administrative d’un montant de 2 451 euros sur le fondement de l’article L. 531-6 du code de la consommation, ainsi que la décision par laquelle le directeur de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a implicitement rejeté son recours hiérarchique ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 17 mars 2023 est entachée d’incompétence ;

- cette décision est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d’un vice de procédure pour défaut de procès-verbal, méconnaissant les articles L. 512-2 et R. 512-2 du code de la consommation et la privant ainsi de garanties quant à la légalité du contrôle effectué ;

- elle méconnaît le principe du contradictoire ;

- elle est entachée d’erreur de droit dès lors que les produits qu’elle vend, qui sont non emballés et destinés aux professionnels, ne sont pas soumis à l’obligation de déclaration nutritionnelle prévue à l’article 7 du règlement n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires ;

- la valeur nutritionnelle du produit analysé « Coquille beurre » a été établie conformément au c du 4 de l’article 31 de ce règlement et aboutit à une teneur moyenne arrondie en sucres simples de 10,8 g pour 100 g de produit, valeur étiquetée sur l’emballage produit ;

- l’écart entre la valeur nutritionnelle du produit établie par la méthode d’analyse et celle établie par la méthode de calcul à partir des données nutritionnelles ne permet pas de caractériser une non-conformité au règlement dès lors que les deux méthodes sont autorisées par le règlement, que ce règlement ne prévoit pas la marche à suivre en cas d’écart entre les valeurs et que la commission n’a pas adopté d’acte d’exécution fixant les modalités pour l’application uniforme du point 4) de l’article 31 du règlement en ce qui concerne la précision des valeurs déclarées et notamment les écarts entre les valeurs déclarées et celles constatées lors des contrôles officiels et que la méthode d’analyse en laboratoire a pour effet d’augmenter la teneur en maltose ;

- le montant de l’amende est disproportionné, l’analyse ayant porté sur plusieurs produits alors que seule la teneur en sucre a été identifiée comme irrégulière.

Par des mémoires enregistrés le 11 janvier 2024 et le 29 mars 2024, la préfète du Loiret conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés par la SA Grands Moulins de Paris n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires ;

- le code de la consommation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Le Toullec,

- les conclusions de M. Lardennois, rapporteur public,

- et les observations de M^e Martinet, représentant la société Grands Moulins de Paris, et de M^me B…, représentant la préfète du Loiret.

Une note en délibéré présentée pour la société Grands Moulins de Paris a été enregistrée le 27 novembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Le jeudi 7 avril 2022, un contrôleur de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), agissant sous l’autorité du directeur départemental de la protection des populations du Loiret, a procédé, sur le fondement des articles L. 511-1 et suivants du code de la consommation, à un contrôle dit « de la première mise sur le marché » dans un établissement situé à Briare, exploité par la société Grands Moulins de Paris, où sont notamment fabriqués des mélanges de farine destinés aux boulangeries artisanales. Lors du contrôle, l’agent a notamment prélevé trois échantillons d’un mélange pour la fabrication de brioche sucrée au beurre « Coquille beurre » de marque « Moulbie » contenu dans un sac de vingt-cinq kilogrammes. L’analyse a été effectuée le 22 avril 2022 par le service commun des laboratoires de la DGCCRF et de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au regard notamment du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires. Elle a révélé une non-conformité au règlement européen, la teneur en sucres (13,3 g pour 100 g) étant supérieure à la valeur annoncée sur l’étiquetage nutritionnel du sac de mélange (10,8 g pour 100 g). Par lettre du 15 juin 2022, la préfète du Loiret, en application de l’article R. 228 du code de la consommation, a informé la société Grands Moulins de Paris de son intention de lui infliger une amende administrative d’un montant de 2 451 euros sur le fondement de l’article L. 531-6 du code de la consommation. La société Grands Moulins de Paris a présenté des observations par lettre du 30 juin 2022. Mais, par une décision 17 mars 2023, la préfète du Loiret lui a infligée la sanction administrative annoncée. La société Grands Moulins de Paris demande l’annulation de cette décision ainsi que de la décision par laquelle le directeur de la DGCCRF a implicitement rejeté son recours hiérarchique.

Sur les moyens de légalité externe :

2. En premier lieu, la décision attaquée du 17 mars 2023 a été signée par M. C… A…, directeur départemental de la protection des populations du Loiret, qui bénéficiait d’une délégation de signature en vertu de l’article 1er d’un arrêté de la préfète du Loiret du 22 octobre 2022, régulièrement publié le 28 octobre 2022, à l’effet de signer, notamment, « tous actes, décisions, arrêtés, documents pris en matière de police administrative visant à (…) demander le remboursement des frais d’analyses pour les produits non conformes au titre de l’article L. 531-6 du code de la consommation ». La circonstance que la délégation de signature n’est pas visée dans la décision attaquée est sans incidence sur la légalité de cette décision. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte manque en fait et doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 522-8 du code de la consommation : « Préalablement au prononcé de la sanction prévue à l’article L. 531-6, l’autorité administrative mentionnée à l’article R. 522-7 informe par écrit, la personne mise en cause de la non-conformité à la réglementation du produit prélevé établie par l’essai ou l’analyse ainsi que de la sanction qu’il encourt. Une copie du rapport d’analyses ou d’essais est jointe au courrier. Cette personne est mise à même de présenter ses observations, écrites ou orales, dans le délai d’un mois. Elle peut, le cas échéant, être assistée d’un conseil ou représentée par un mandataire de son choix. / Au terme de cette procédure, la personne mise en cause est informée de la décision motivée qui indique les voies et délais de recours ». L’article L. 531-6 de ce code dispose : « Sans préjudice des autres sanctions encourues, lorsque la non-conformité à la réglementation d’un produit a été établie par un essai ou une analyse, réalisé à la suite d’un prélèvement d’échantillon effectué en application du présent livre, le responsable de la mise sur le marché du produit ou, le cas échéant, toute autre personne responsable de la non-conformité supporte, à titre de sanction infligée par l’autorité administrative, les frais de prélèvement, de transport, d’analyse ou d’essai que cette autorité a exposés (…) ».

4. La décision attaquée mentionne, dans son intégralité, l’article L. 531-6 du code de la consommation dont elle fait application, rappelle la procédure de contrôle suivie, précise que le produit analysé « Coquille beurre » est non-conforme au règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 et indique le montant de l’amende. Si elle ne cite pas la ou les dispositions spécifiques du règlement qui auraient été méconnues, elle indique cependant avec précision le motif de non-conformité relevé à savoir « étiquetage nutritionnel non-conforme concernant la teneur en sucres du produit fini ». Par ces mentions, la société requérante a été mise à même de comprendre les raisons qui fondent la décision contestée. Le moyen tiré de l’insuffisante motivation doit, par suite, être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 512-23 du code de la consommation : « Les agents habilités peuvent prélever des échantillons dans les conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. / Les rapports d’essais ou d’analyses des échantillons prélevés peuvent être transmis aux personnes concernées ». Aux termes de l’article R. 512-10 du même code : « Tout prélèvement donne lieu, séance tenante, à la rédaction d’un procès-verbal comportant les mentions suivantes : / 1° Les nom, prénoms, qualité et résidence de l’agent habilité ; / 2° La date, l’heure et le lieu où le prélèvement a été effectué ; / 3° Les nom, prénoms et profession, domicile ou résidence de la personne chez laquelle le prélèvement a été opéré. Si le prélèvement a lieu au cours d’un transport, les nom et domicile des personnes figurant sur les lettres de voiture ou connaissements comme expéditeurs et destinataires ; / 4° Le numéro d’ordre du prélèvement ; / 5° La signature de l’agent habilité ». Aux temes de l’article R. 512-11 : « Le procès-verbal mentionné à l’article R. 512-10 comporte, outre un exposé succinct des modalités de prélèvement, une description des marques et étiquettes apposées sur les enveloppes ou récipients. Il indique également l’importance du lot de marchandises échantillonnées, ainsi que toutes les indications jugées utiles pour établir l’authenticité des échantillons prélevés, l’identité de la marchandise et la dénomination exacte sous laquelle cette dernière était détenue ou mise en vente. / Le propriétaire ou le détenteur de la marchandise ou, le cas échéant, le représentant de l’entreprise de transport peut en outre faire insérer au procès-verbal toutes les déclarations qu’il juge utiles. Il est invité à signer le procès-verbal ; en cas de refus, mention en est faite par l’agent habilité. / Si le propriétaire déclare renoncer au remboursement prévu à l’article L. 512-24, il en est fait mention dans le procès-verbal de prélèvement. / Ce procès-verbal mentionne également l’identifiant attribué par le service administratif qui enregistre le prélèvement ».

6. La procédure de prélèvement ayant donné lieu à la sanction litigieuse est spécifiquement prévue à l’article L. 512-23 du code de la consommation. Il résulte de l’instruction qu’un procès-verbal, conforme en tout point aux articles R. 512-10 et R. 512-11 du code de la consommation, a été dressé le 7 avril 2022 à 20 h 18 par l’agent de la DGCCRF qui a fait le contrôle. Par suite, la circonstance qu’aucun procès-verbal de constat, prévu à l’article R. 512-1 du code de la consommation, n’aurait été dressé à la suite de la transmission du rapport d’essai du laboratoire et que l’article L. 512-2 du même code aurait été méconnu n’est pas de nature à entacher d’illégalité la décision attaquée.

7. En dernier lieu, préalablement au prononcé de la sanction prévue à l’article L. 531-6 du code de la consommation, la préfète du Loiret, ainsi qu’il a été dit au point 1, a informé, par courrier du 15 juin 2022, la société Grands Moulins de Paris de la non-conformité au règlement (UE) du 25 octobre 2011 du produit « Coquille beurre » prélevé ainsi que de la sanction qu’elle encourait. Par ailleurs, étaient joints à ce courrier le rapport d’essai établi par le service commun des laboratoires de la DGCCRF et de la DGDDI et l’attestation de frais supportés par le laboratoire. L’intéressée a présenté des observations par lettre du 30 juin 2022. La procédure contradictoire prévue à l’article R. 522-28 du code de la consommation, cité au point 3, a donc été régulièrement mise en œuvre. La circonstance que la préfète n’a pas précisé les dispositions du règlement (UE) du 25 octobre 2011 auxquelles le produit litigieux n’était pas conforme n’a pas été de nature à empêcher la société requérante de produire utilement ses observations, dès lors que le motif de non-conformité, qui portait sur l’étiquetage nutritionnel, était clairement énoncé. Par suite, le moyen tiré la méconnaissance de la procédure contradictoire doit être écarté.

Sur les moyens de légalité interne :

En ce qui concerne l’application du règlement (UE) n° 1169/2011du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires au produit « Coquille beurre » de la société Grands Moulins de Paris :

8. L’article 1er de ce règlement dispose : « 1. Le présent règlement contient les dispositions de base permettant d’assurer un niveau élevé de protection des consommateurs en matière d’information sur les denrées alimentaires, dans le respect des diffé-rences de perception desdits consommateurs et de leurs besoins en information, tout en veillant au bon fonctionnement du marché intérieur. / 2. Le présent règlement définit les principes généraux, les exigences et les responsabilités générales régissant l’information sur les denrées alimentaires et, en particulier, l’étiquetage des denrées alimentaires. Il fixe les dispositifs garantissant le droit des consommateurs à l’information et les procédures d’information sur les denrées alimentaires, tout en tenant compte de la nécessité de prévoir une souplesse suffisante permettant de répondre aux évolutions futures et aux nouvelles exigences en matière d’information. / 3. Le règlement s’applique aux exploitants du secteur alimentaire à tous les stades de la chaîne alimentaire lorsque leurs activités concernent l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires. Il s’applique à toutes les denrées alimentaires destinées au consommateur final, y compris celles servies par les collectivités, ou destinées à être livrées à des collectivités (…) ». L’article 3 de ce règlement précise que l’objectif d’informer sur « les denrées alimentaires tend à un niveau élevé de protection de la santé et des intérêts des consommateurs en fournissant au consommateur final les bases à partir desquelles il peut décider en toute connaissance de cause et utiliser les denrées alimentaires en toute sécurité, dans le respect, notamment, de considérations sanitaires, économiques, écologiques, sociales et éthiques ».

9. S’agissant des responsables des informations sur les denrées alimentaires, l’article 8 du règlement dispose : « 1. L’exploitant du secteur alimentaire responsable des informations sur les denrées alimentaires est l’exploitant sous le nom ou la raison sociale duquel la denrée alimentaire est commercialisée ou, si ledit exploitant n’est pas établi dans l’Union, l’importateur sur le marché de l’Union. / 2. L’exploitant du secteur alimentaire responsable des informations sur les denrées alimentaires veille à la présence et à l’exactitude des informations sur les denrées alimentaires conformément à la législation applicable concernant l’information sur les denrées alimentaires et les exigences des dispositions nationales pertinentes. (…) / 8. Les exploitants du secteur alimentaire qui fournissent à d’autres exploitants des denrées alimentaires qui ne sont pas destinées au consommateur final ni aux collectivités veillent à fournir à ces autres exploitants du secteur alimentaire suffisamment d’informations leur permettant, le cas échéant, de respecter les obligations qui leur incombent en vertu du paragraphe 2 ».

10. Il résulte de ces dispositions que, dans le cadre d’une relation commerciale entre deux exploitants du secteur alimentaire, les denrées alimentaires, fournies préemballées mais non destinées en tant que telles au consommateur final, sont soumises à une obligation d’information afin que l’exploitant du secteur alimentaire, acheteur de ces denrées alimentaires, puisse lui-même, le cas échéant, respecter ses obligations d’informations, et que les informations données doivent être exactes.

11. Il résulte de l’instruction que la société requérante, exploitante du secteur alimentaire, fournit à des boulangeries artisanales et des grandes et moyennes surfaces disposant d’un fournil, également exploitantes du secteur alimentaire, des sacs de mélange pour la fabrication de brioche sucrée au beurre « Coquille beurre ». Elle relève ainsi du point 8 de l’article 8 du règlement (UE) cité au point 9. Afin que les acheteurs de cette préparation puissent, le cas échéant, respecter leurs obligations d’information sur le produit issu de cette préparation, lequel sera vendu au consommateur final, la société requérante doit ainsi fournir suffisamment d’informations, lesquelles doivent être exactes. En l’espèce, la requérante a apposé sur l’emballage une « déclaration nutritionnelle » informant de la teneur en matières grasses, en glucides, dont les sucres, en fibres alimentaires, en protéines et en sel ainsi que de la valeur nutritionnelle pour 100 g de mélange. La circonstance, à la supposer même établie, que les brioches issues de sa préparation sont vendues non emballées est sans incidence sur l’obligation d’information prévue au point 8 de l’article 8 du règlement (UE) du 25 octobre 2011.

12. Il résulte de ce qui précède que la préfète du Loiret n’a pas commis d’erreur de droit en appliquant à la requérante le règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 et, par suite, en fondant sa décision sur le fait que la teneur en sucres du produit « Coquille beurre » figurant sur la déclaration nutritionnelle était sous-évaluée.

En ce qui concerne la non-conformité :

13. L’article 31 du règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011, relatif au calcul de la valeur nutritionnelle d’une denrée alimentaire, dispose : « 4. Les valeurs déclarées sont, selon le cas, des valeurs moyennes établies sur la base : / a) de l’analyse de la denrée alimentaire effectuée par le fabricant ; / b) du calcul effectué à partir des valeurs moyennes connues ou effectives relatives aux ingrédients utilisés ; / ou c) du calcul effectué à partir de données généralement établies et acceptées ».

14. La société requérante fait valoir qu’elle a calculé la valeur nutritionnelle de ses produits selon la méthode définie par les dispositions du c) du 4 de l’article 31, en utilisant des bases de données française (CIQUAL 2017), allemande (Souci-Fachmann-Kraut) et américaine (USDA), ainsi que des informations des fournisseurs de matières premières. Par cette méthode, elle a déterminé, s’agissant du produit analysé en cause « Coquille beurre », une teneur moyenne arrondie en sucres simples de 10,8 g – dont 10 g issus du sucre cristal – pour 100 g de produit, valeur étiquetée sur l’emballage du produit.

15. En premier lieu, elle soutient que l’écart entre la valeur nutritionnelle du produit établie par la méthode d’analyse en laboratoire et celle établie par la méthode de calcul à partir des données nutritionnelles ne permet pas de caractériser une non-conformité au règlement (UE) n° 1169/2011 du 25 octobre 2011 dès lors que ces deux méthodes sont autorisées par l’article 31 du règlement. Toutefois, eu égard aux objectifs du règlement qui est d’informer au mieux le consommateur final sur les denrées alimentaires qu’il achète, la circonstance que la méthode utilisée par la société pour calculer la valeur nutritionnelle de ses produits soit autorisée par le règlement ne f

ait pas obstacle à ce qu’une non-conformité puisse être constatée à la suite d’un prélèvement et, par suite, être sanctionnée. De même, la circonstance, invoquée par la requérante, que la Commission n’a pas, comme le lui permet le dernier alinéa de l’article 31 du règlement, adopté d’acte d’exécution fixant les modalités pour l’application uniforme du point 4) de cet article 31, ne fait pas obstacle à ce qu’une non-conformité puisse être constatée à la suite d’un prélèvement et, par suite, être sanctionnée.

16. En second lieu, la société requérante remet en cause les résultats de l’analyse réalisée par le laboratoire d’Etat. Elle estime que la valeur en maltose relevée, qui est de 3,1 g pour 100 g, est anormalement élevée dès lors qu’à partir des données bibliographiques, la teneur en maltose de son produit se situerait entre 0,83 g et 1,02 g pour 100 g, et que cet écart correspond à la différence entre la valeur analysée et celle déclarée sur l’emballage. Cet écart s’expliquerait, selon elle, par le fait que l’analyse du sucre en laboratoire a pour effet de transformer, lors de l’extraction des sucres, une partie de l’amidon contenu dans la farine en maltose, augmentant ainsi la teneur en sucre. Pour appuyer son argumentation, elle se prévaut de l’analyse du laboratoire SGS qui, à sa demande, a également procédé à une analyse d’un échantillon du produit prélevé et relevé quasiment la même teneur en maltose (3 g) que le laboratoire d’Etat. Par ailleurs, dans sa réponse à la lettre du 15 juin 2022 de la préfète du Loiret l’informant de son intention de lui infliger une amende administrative sur le fondement de l’article L. 531-6 du code de la consommation, la société Grands Moulins de Paris avait précisé : « Au vu de notre expérience avec le laboratoire avec lequel nous travaillons depuis de nombreuses années, nous avons identifié sur nos matrices une problématique d’hydrolyse d’amidon en maltose par la méthode d’analyse (lors de l’extraction des sucres) ». Toutefois, la requérante n’apporte pas d’élément utile permettant d’établir la réalité de ses allégations et notamment le fait que la teneur en maltose analysé par le laboratoire d’Etat résulterait de la seule mise en œuvre de la méthode utilisée par celui-ci.

17. Il résulte de ce qui précède que la préfète du Loiret était fondée à constater une non-conformité de produit « Coquille beurre » au règlement (UE) du 25 octobre 2011 en ce qui concerne l’information sur sa teneur en sucre.

En ce qui concerne le montant de l’amende :

18. Aux termes de l’article R. 531-3 du code de la consommation, dans sa rédaction applicable en l’espèce : « Le montant de la sanction mentionnée à l’article L. 531-6 est égal, dans la limite de 10 000 euros, au montant cumulé : / 1° Des frais de prélèvement et de transport fixés forfaitairement à 220 euros TTC, par prélèvement ; / 2° Des frais d’analyse ou d’essai exposés par le laboratoire d’Etat ».

19. Il ressort de ces dispositions que l’amende prend en compte le montant des frais d’analyses ou d’essai tels que facturés par le laboratoire d’Etat, sans faire de distinction, au sein des produits analysés, entre ceux qui se révèleraient conformes à la réglementation et ceux qui se révèleraient non conformes. Il s’ensuit que la société requérante n’est pas fondée à soutenir que le montant de l’amende est disproportionné au motif que seule la teneur en sucre a été identifiée comme non conforme alors que l’analyse a porté sur plusieurs composants.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 17 mars 2023 de la préfète du Loiret et, par voie de conséquence, de la décision implicite du directeur de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes rejetant le recours hiérarchique de la requérante doivent être rejetées.

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Grands Moulins de Paris rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SA Grands Moulins de Paris et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera adressée à la préfète du Loiret.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dorlencourt, président,

M^me Le Toullec, première conseillère,

M^me Lefèvre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025.

La rapporteure,

Hélène LE TOULLEC

Le président,

Frédéric DORLENCOURT

Le greffier,

Alexandre HELLOT

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.