Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 15 décembre 2023, M^me C… B… demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire a fixé le montant de son complément indemnitaire annuel (CIA) pour l’année 2023 à 1 761 euros.

Elle soutient que :

- ne détaillant pas le calcul du montant de son CIA, dont les modalités sont complexes, la décision attaquée est illégale ;

- l’inintelligibilité des dispositions de l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale, invoquée par voie d’exception, rend celles de son article 7 inapplicables et la décision attaquée qui en fait application est illégale ;

- en ne lui attribuant pas le montant moyen de CIA attribué aux ingénieurs divisionnaires de l’agriculture et de l’environnement (IDAE) affectés en administration centrale, fixé à 2 600 euros par la note de service du 4 mai 2023 relative à la campagne de modulation indemnitaire concernant certains corps ou emplois affectés au ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), ramené à 2 352 euros en raison de son temps de travail réduit à 80 %, la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article 7 du décret du 28 septembre 2017 ;

- adoptée en méconnaissance de la note de service du 4 mai 2023, la décision attaquée est entachée de discrimination syndicale, en méconnaissance de l’article L. 131-1 du code général de la fonction publique.

Par un mémoire, enregistré le 11 juin 2025, la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le moyen de légalité externe soulevé par M^me B… et tiré du défaut de motivation est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par M^me B… ne sont pas fondés.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 82­451 du 28 mai 1982 ;

- le décret n° 2006-8 du 4 janvier 2006 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le décret n° 2017-1419 du 28 septembre 2017 ;

- l’arrêté du 14 février 2020 portant application au corps des ingénieurs de l’agriculture et de l’environnement des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat ;

- l’arrêté du 10 juin 2022 portant institution et composition des commissions administratives paritaires compétentes à l’égard des fonctionnaires du ministère chargé de l’agriculture ;

- la circulaire du 5 décembre 2014 relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel ;

- la note de service SG/SRH/SDCAR/2023-304 du 4 mai 2023 relative à la campagne de modulation indemnitaire concernant certains corps ou emplois affectés au ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Julinet, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Medjahed, rapporteur public ;

- et les observations de M. D… A… pour la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Considérant ce qui suit :

1. Le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire a fixé à 1 761 euros le montant du complément indemnitaire annuel (CIA) attribué en 2003 à M^me C… B…, ingénieure divisionnaire de l’agriculture et de l’environnement (IDAE) bénéficiant d’une décharge totale d’activité de service pour l’exercice d’une activité syndicale et affectée à l’administration centrale du ministère de l’agriculture dans un emploi classé dans le groupe de fonctions n° 3. Par sa requête, M^me B… demande l’annulation de cette décision.

Sur le cadre juridique :

2. Aux termes de l’article L. 712-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comprenant : / (…) / 4° Les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire ». Aux termes de l’article L. 612-5 du même code : « Le fonctionnaire autorisé à travailler à temps partiel perçoit une fraction (…) des primes et indemnités de toute nature afférentes soit à son grade et à son échelon, soit à l’emploi auquel il a été nommé. / Cette fraction est égale au rapport entre la durée hebdomadaire du service effectué et la durée résultant des obligations hebdomadaires de service réglementairement fixées pour les fonctionnaires de même grade exerçant à temps complet les mêmes fonctions dans l’administration ou le service concerné. / Pour les quotités égales à 80 ou 90 % du temps complet et par dérogation au second alinéa, cette fraction est égale respectivement aux six septièmes ou aux trente-deux trente-cinquièmes de la rémunération mentionnée au premier alinéa ». Aux termes de l’article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’Etat : « Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d’une part, d’une indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise et, d’autre part, d’un complément indemnitaire annuel lié à l’engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « Le montant de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d’expertise requis dans l’exercice des fonctions. / Les fonctions occupées par les fonctionnaires d’un même corps ou statut d’emploi sont réparties au sein de différents groupes (…). / Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d’emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d’emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service. / (…) ». Aux termes de l’article 4 dudit décret : « Les fonctionnaires mentionnés à l’article 1er peuvent bénéficier d’un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir (…). / Il est compris entre 0 et 100 % d’un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Le complément indemnitaire fait l’objet d’un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d’une année sur l’autre ».

3. Par l’arrêté susvisé du 14 février 2020, ce décret a été rendu applicable aux agents relevant du corps des ingénieure divisionnaire de l’agriculture et de l’environnement (IAE) à compter du 1er janvier 2020. Il fixe à quatre le nombre de groupes de fonctions et son article 5 fixe les montants maximaux du CIA des IAE affectés en administration centrale classés dans le groupe de fonctions n° 4 à 4 200 euros, de ceux classés dans le groupe de fonctions n° 3 à 5 103 euros, de ceux classés dans le groupe de fonctions n° 2 à 6 615 euros et de ceux classés dans le groupe de fonctions n° 1 à 7 465 euros. La note de service susvisée du 4 mai 2023 fixe le montant moyen de l’apport de CIA pour l’année 2023 des agents affectés à temps plein pendant l’ensemble de l’année 2023 à l’administration centrale du ministère à 2 000 euros pour les IAE du premier grade et à 2 600 euros pour les IDAE et les IAE hors classe et précise les modalités de la modulation du CIA attribué à chaque agent en fonction de son engagement professionnel et de sa manière de servir par rapport aux apports en CIA. En outre, elle prévoit qu’en fonction des moyens restant disponibles après cette première phase, un complément spécial de CIA peut être mis en place afin de reconnaître plus particulièrement une mobilisation exceptionnelle en intensité et en durée à laquelle certaines structures ont pu être confrontées.

4. En outre, aux termes de l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale : « En application des dispositions de l’article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, le fonctionnaire qui, bénéficiant d’une mise à disposition ou d’une décharge d’activité de service, consacre une quotité de temps de travail égale ou supérieure à 70 % d’un service à temps plein à une activité syndicale est soumis aux dispositions du présent décret. / Pour l’application des mêmes dispositions et de celles du présent décret, l’autorité de gestion est : / 1° Pour la fonction publique de l’Etat, celle auprès de laquelle est placée la commission administrative paritaire compétente pour l’examen du tableau d’avancement en application de l’article 3 du décret n° 82­451 du 28 mai 1982 susvisé (…). / (…) ». Aux termes de l’article 7 du même décret : « L’agent bénéficiant d’une décharge totale ou d’une mise à disposition conserve le montant annuel des primes et indemnités attachées aux fonctions exercées dans son corps ou cadre d’emplois avant d’en être déchargé. / Toutefois, pour les versements exceptionnels modulés au titre de l’engagement professionnel ou de la manière de servir, l’agent bénéficie du montant moyen attribué aux agents du même corps ou cadre d’emplois et relevant de la même autorité de gestion. / (…) ». Aux termes de l’article 2 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires : « Au sein de chaque département ministériel, une ou plusieurs commissions administratives paritaires sont créées par arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé de la fonction publique. (…) / (…) / L’arrêté qui crée une commission précise l’autorité auprès de laquelle elle est placée et établit la liste des corps de fonctionnaires qui en relèvent. / (…) ». Aux termes de l’article 3 du même décret : « Au sein de chaque département ministériel (…), peuvent relever d’une commission administrative paritaire qui leur est propre les agents appartenant à : / 1° Des corps relevant de statuts spéciaux ou dont le statut déroge à certaines dispositions du statut général ; / (…) ». Aux termes enfin de l’article 1 de l’arrêté susvisé du 10 juin 2022 : « Il est institué auprès du secrétaire général du ministère chargé de l’agriculture : / (…) / 2° Une commission administrative paritaire compétente à l’égard des attachés d’administration de l’Etat rattachés au ministère chargé de l’agriculture ainsi que des ingénieurs de l’agriculture et de l’environnement ; / (…) ».

Sur les conclusions de la requête :

5. En premier lieu, d’une part, ni les dispositions de l’article L. 712-1 du code général de la fonction publiques citées au point 2 et invoquées par M^me B… ni aucune autre disposition ou principe n’impose de porter à la connaissance des agents éligibles au CIA les modalités de calcul de son montant, prévues par les textes cités aux points 2 à 4. Par suite, le moyen tiré de l’absence d’indication de ces modalités dans le formulaire par lequel le montant de CIA qui lui a été attribué pour l’année 2023 lui a été notifié doit être écarté comme inopérant.

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; (…) ». Il ne ressort pas des dispositions réglementaires fixant le régime du CIA citées au point 2, pas plus que d’un texte législatif ou d’un principe général du droit, que les agents ont droit à ce que le complément indemnitaire annuel leur soit attribué, ni qu’il le soit à un taux déterminé. Par suite, la décision attribuant un CIA et en fixant le montant, qui ne refuse pas un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir, n’entre dans aucune des catégories de mesures qui doivent être motivées en application des dispositions précitées de l’article L. 211-1 du code des relations entre le public et l’administration. Dès lors, la circonstance que la décision par laquelle le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire a fixé le CIA de M^me B… à 1 761 euros pour l’année 2023 n’est pas motivée est sans incidence sur sa légalité. Il s’ensuit que le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision, à supposer qu’il puisse être regardé comme étant soulevé, doit être écarté comme inopérant.

7. En deuxième lieu, il résulte clairement des dispositions citées au point 4 de l’article 1 de l’arrêté du 10 juin 2022 auxquelles renvoient les articles 2 et 3 du décret du 28 mai 1982 auxquels renvoient les articles 1 et 7 du décret du 28 septembre 2017 que l’autorité de gestion dont relèvent les IAE, dont le montant moyen de CIA doit être attribué aux IAE bénéficiant d’une décharge totale d’activité de service pour l’exercice d’une activité syndicale, est le secrétaire général du ministère chargé de l’agriculture. Par suite, le moyen tiré de l’inapplicabilité de l’article 7 du décret du 28 septembre 2017 en raison de l’inintelligibilité des dispositions de l’article 1 du même décret manque en fait et doit, dès lors et en tout état de cause, être écarté.

8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la somme de 2 600 euros mentionnée à l’annexe 2 à la note de service du 4 mai 2023 correspond au montant de l’apport des IDAE au montant global que ne peut dépasser le montant total de CIA attribué à l’ensemble des IAE et non au montant moyen de CIA versé aux IAE en 2023 au titre de l’année 2022. Par suite, la circonstance que le ministre de l’agriculture a attribué à M^me B… un montant de CIA inférieur à cette somme proratisée à 80 % est, en tant que telle, sans incidence sur la légalité de sa décision. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette décision méconnaît pour ce seul motif les dispositions de l’article 7 du décret du 28 septembre 2017 selon lesquelles l’agent bénéficiant d’une décharge totale d’activité de service pour l’exercice d’une activité syndicale bénéficie du montant moyen attribué aux agents du même corps ou cadre d’emplois relevant de la même autorité de gestion doit être écarté comme inopérant.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 131-1 du code général de la fonction publique : « Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les agents publics en raison de leurs opinions (…) syndicales (…) ». Il appartient au juge administratif, dans la conduite de la procédure inquisitoire, de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d’appréciation de nature à établir sa conviction. Cette responsabilité doit, dès lors qu’il est soutenu qu’une mesure a pu être empreinte de discrimination, s’exercer en tenant compte des difficultés propres à l’administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s’attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l’égalité de traitement des personnes. S’il appartient au requérant qui s’estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux permettant d’établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

10. La seule circonstance invoquée par M^me B… que l’administration a méconnu ses propres notes de service en fixant son CIA à un montant inférieur à 2 600 euros ramené à 2 352 euros en raison de son temps de travail réduit à 80 % ne suffit pas à faire présumer le caractère discriminatoire de la décision fixant le montant de son CIA pour l’année 2023. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 131­1 du code général de la fonction publique doit être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée, par les moyens qu’elle invoque, à demander l’annulation de la décision par laquelle le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire a fixé le montant de son CIA pour l’année 2023 à 1 761 euros.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… B… et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 14 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Prost, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026.

Le rapporteur,

S. JULINET

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.