Vu la procédure suivante :

I./ Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2022 sous le n° 2216156, et des mémoires, enregistrés le 28 octobre 2022, le 10 janvier 2023 et le 4 février 2025, la société Saphir Gestion, représentée par M^e Desmazure, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 10 décembre 2021 par laquelle le directeur régional et interdépartemental de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DRIEETS) d’Île-de-France a régularisé ses demandes d’indemnisation au titre de l’activité partielle en retirant les montants versés au titre de l’emploi de la présidente et du directeur général de la société ;

2°) d’annuler les ordres de recouvrer n° AEMP2022008077 et AEMP2022008078 émis par l’Agence de services et de paiement le 3 février 2023 pour un montant de 90 126,62 euros en application de cette décision et de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

3°) d’enjoindre à l’Agence de services et de paiement de lui rembourser ce montant de 90 126,62 euros effectivement versé de septembre 2022 à août 2024 ;

4°) de mettre à la charge du DRIEETS d’Île-de-France la somme de 1 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que de la condamner aux entiers dépens.

La société soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision attaquée n’est pas signée ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle méconnaît les dispositions du code du travail relatives à l’activité partielle en conditionnant l’octroi de l’activité partielle aux cadres dirigeants à l’existence de cotisations à l’assurance chômage ;

- elle est entachée d’erreurs de faits et de droit concernant la qualité de salarié de M. C… et M^me B…, qui peuvent cumuler leurs mandats et leur emploi salarié ;

- elle est entachée d’erreurs de faits et de droit concernant la qualité de cadres dirigeants de M. C… et M^me B….

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2022, le DRIEETS d’Île-de-France conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à l’Agence de services et de paiement, qui n’a pas produit de mémoire.

II./ Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2022 sous le n° 2216174, et des mémoires, enregistrés le 9 novembre 2022 et le 21 mars 2023, la société Saphir Gestion, représentée par M^e Desmazure, demande au tribunal :

1°) d’annuler les ordres de recouvrer n° AEMP2022008077 et AEMP2022008078 émis par l’Agence de services et de paiement le 3 février 2023 pour un montant de 90 126,62 euros en application de la décision du 10 décembre 2021 en litige dans la requête n° 2216156 et de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

2°) d’enjoindre à l’Agence de services et de paiement de lui rembourser ce montant de 90 126,62 euros effectivement versé de septembre 2022 à août 2024 ;

3°) de mettre à la charge de l’Agence de services et de paiement la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que de la condamner aux entiers dépens.

La société soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- elle n’a pas méconnu l’article R. 611-1 du code de justice administrative ;

- à titre principal, les ordres de recouvrer sont illégaux par exception d’illégalité de la décision qui les fonde ;

- à titre subsidiaire, ils méconnaissent l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 et sont insuffisamment motivés ;

- en tout état de cause, l’Agence de services et de paiement, lorsqu’un ordre de recouvrer est annulée compte tenu de l’absence de bien-fondé de la décision qui le fonde, doit prononcer la décharge et ne peut émettre un nouvel ordre de recouvrer.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 septembre 2022, et des mémoires, enregistrés le 14 octobre 2022 et le 28 novembre 2022, l’Agence de service et de paiement conclut, dans le dernier état de ses écritures, à l’irrecevabilité des moyens nouveaux soulevés dans le mémoire de la société Saphir Gestion enregistré le 9 novembre 2022 ainsi que du moyen tiré de l’exception d’illégalité, et au rejet du reste de la requête.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- le moyen tiré de l’exception d’illégalité est tardif ;

- les moyens soulevés dans le mémoire enregistré le 9 novembre 2022 méconnaissent l’article R. 611-1 du code de justice administrative ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 7 janvier 2025, le DRIEETS d’Île-de-France conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code du travail ;

- l’ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 ;

- la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Rannou,

- les conclusions de M^me Belkacem, rapporteure publique,

- les parties n’étant ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

Dans le contexte de la crise du COVID-19, la société Saphir Gestion, société financière spécialisée dans la prise de participation dans des sociétés hôtelières, a sollicité des autorisations préalables de mise en activité partielle. Le 10 décembre 2021, à la suite d’un contrôle sur pièces, le directeur régional et interdépartemental de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DRIEETS) d’Île-de-France a pris une décision régularisant les demandes d’autorisation préalable au titre de l’activité partielle en retirant la présence de M^me B… et M. C…. Le 3 février 2022, l’Agence de services et de paiement a émis deux ordres de recouvrer n° AEMP2022008077 et AEMP2022008078 pour un montant total de de 90 126,26 euros au titre de l’activité partielle versée de mai 2020 à septembre 2021. Par la requête n° 2216156, la société Saphir Gestion demande l’annulation de la décision du 10 décembre 2021 des ordres de recouvrer émis le 3 février 2022. Par la requête n° 2216174, la société Saphir Gestion demande également l’annulation des ordres de recouvrer émis le 3 février 2022.

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2216156 et 2216174 concernent les mêmes parties, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur la requête n° 2216156 :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». L’article L. 212-2 du même code dispose : « Sont dispensés de la signature de leur auteur, dès lors qu’ils comportent ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient, les actes suivants : / 1° Les décisions administratives qui sont notifiées au public par l’intermédiaire d’un téléservice conforme à l’article L. 112-9 et aux articles 9 à 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ainsi que les actes préparatoires à ces décisions ; / 2° Les décisions administratives relatives à la gestion de leurs agents produites par les administrations sous forme électronique dans le cadre de systèmes d’information relatifs à la gestion ou à la dématérialisation de processus de gestion des ressources humaines conforme aux articles 9, 11 et 12 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 précitée, quelles que soient les modalités de notification aux intéressés, y compris par l’intermédiaire d’un téléservice mentionné au 1° ; / 3° Quelles que soient les modalités selon lesquelles ils sont portés à la connaissance des intéressés, les saisies administratives à tiers détenteur, adressées tant au tiers saisi qu’au redevable, les lettres de relance relatives à l’assiette ou au recouvrement, les avis de mise en recouvrement, les mises en demeure de souscrire une déclaration ou d’effectuer un paiement, les décisions d’admission totale ou partielle d’une réclamation et les demandes de documents et de renseignements pouvant être obtenus par la mise en œuvre du droit de communication prévu au chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales ; / 4° Les visas délivrés aux étrangers ».

Ces dispositions visent à permettre au destinataire d’une décision de connaître l’identité de son auteur, afin notamment de mettre ce destinataire en mesure de s’assurer que cet auteur avait compétence pour l’édicter. Ainsi, une décision qui ne figure pas parmi celles listées à l’article L. 212-2 du code des relations entre le public et l’administration n’est pas entachée d’illégalité au seul motif que la signature de son auteur est absente, dès lors qu’elle mentionne en caractères lisibles son prénom, son nom et sa qualité et qu’elle a été envoyée depuis son adresse professionnelle personnelle, ce qui permet d’identifier son auteur sans ambiguïté ni doute raisonnable.

En l’espèce, il est constant que la décision en litige a été prise par M^me A… D…, chargée d’instruction – activité partielle au sein de la DRIEETS d’Île-de-France, dont la compétence pour l’émettre n’est au demeurant pas contestée par la société Saphir Gestion, qui l’a expédiée depuis son adresse courriel professionnelle « aicha.soumahoro@drieets.gouv.fr » sans y apposer sa signature. Dans ces conditions, quand bien même cette décision n’était pas dispensée de la signature de son auteur, elle n’est, pour les motifs exposés au point précédent, pas entachée d’illégalité pour le seul motif tiré de cette absence de signature. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

En deuxième lieu, la décision attaquée cite l’article du code de la sécurité sociale et celui du code du travail dont elle fait application et mentionne des éléments relatifs aux bulletins de paie des deux dirigeants de la société requérante. En outre, elle vise les observations de la société requérante, lesquelles répondaient à un courriel antérieur du DRIEETS en date du 26 novembre 2021 où celui-ci citait les noms des deux dirigeants concernés et mentionnait le montant prévisionnel de la régularisation. Par suite, la décision litigieuse comporte les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde. Dès lors, le moyen tiré de son insuffisante motivation doit être écarté.

En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 5122-1 du code du travail : « I.- Les salariés sont placés en position d’activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l’autorité administrative, s’ils subissent une perte de rémunération imputable : / – soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d’établissement ; / – soit à la réduction de l’horaire de travail pratiqué dans l’établissement ou partie d’établissement en deçà de la durée légale de travail. / En cas de réduction collective de l’horaire de travail, les salariés peuvent être placés en position d’activité partielle individuellement et alternativement. / II. Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d’Etat. L’employeur perçoit une allocation financée conjointement par l’Etat et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage. Une convention conclue entre l’Etat et cet organisme détermine les modalités de financement de cette allocation ».

D’autre part, l’article L. 5422-9 de ce code dispose : « L’allocation d’assurance et l’allocation des travailleurs indépendants prévue à la section 4 du chapitre IV du présent titre sont financées par : / 1° Des contributions des employeurs (…) ». Aux termes de l’article L. 5422-16 du même code, dans sa version applicable au litige : « Les contributions prévues aux 1° à 3° de l’article L. 5422-9 (…) sont recouvrées et contrôlées par les organismes chargés du recouvrement mentionnés à l’article L. 5427-1 pour le compte de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage mentionné à ce même article, selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations du régime général de la sécurité sociale assises sur les rémunérations ». L’article L. 5427-1 du code du travail dispose : « Le recouvrement des contributions mentionnées aux 1° à 3° de l’article L. 5422-9 (…) est assuré, pour le compte de cet organisme, par les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales et les caisses générales de sécurité sociale mentionnées aux articles L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale (…) ».

Il résulte de ces dispositions que, dès lors que l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage finance l’activité partielle, un salarié ne peut bénéficier de l’indemnité horaire au titre de l’activité partielle que si son employeur a versé, pour le compte de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage, des contributions aux organismes chargés du recouvrement.

Il ressort des pièces du dossier, en particulier des bulletins de salaire de M. C… et de M^me B…, que la société Saphir Gestion n’a jamais versé de contribution aux organismes chargés du recouvrement pour le compte de l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage. Dans ces conditions, pour les motifs exposés et point précédent, la société Saphir Gestion n’est pas fondée à soutenir que la décision en litige est entachée d’une erreur de droit. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Saphir Gestion n’est pas fondée à solliciter l’annulation de la décision du 10 décembre 2021 par laquelle le DRIEETS d’Île-de-France a régularisé ses demandes d’indemnisation au titre de l’activité partielle en retirant deux salariés.

Sur la requête n° 2216174 :

En ce qui concerne les fins de non-recevoir soulevées par le DRIEETS :

En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». D’autre part, aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours ». Après l’expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s’ils sont d’ordre public, les moyens soulevés par le demandeur qui relèvent d’une cause juridique différente de celle à laquelle se rattachent les moyens invoqués dans sa demande avant l’expiration de ce délai.

La requête de la société Saphir Gestion, enregistrée dans le délai de recours contentieux, invoque des moyens de légalité externe et interne. Par suite, l’Agence de services et de paiement n’est pas fondée à soutenir que les moyens nouveaux soulevés dans la mémoire de la société Saphir Gestion enregistré le 9 novembre 2022 sont irrecevables.

En deuxième lieu, d’une part, le destinataire d’un ordre de versement est recevable à contester, à l’appui de son recours contre cet ordre de versement, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive, comme le prévoient au demeurant, pour les dépenses de l’Etat, les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. D’autre part, le moyen tiré de l’exception d’illégalité d’une décision fondant un titre de perception doit être regardé comme un moyen tiré de l’absence de bien-fondé de la créance fondant ce titre

En l’espèce, le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la décision du 10 décembre 2021 du DRIEETS d’Île-de-France doit être regardé comme un moyen tiré de l’absence de bien-fondé de la créance fondant les ordres de recouvrer. Dans ces conditions, en application des dispositions citées au point précédent, le seul fait que la décision initiale soit devenue définitive ne fait pas obstacle à la possibilité pour la société de contester le bien-fondé des ordres de recouvrer émis par l’Agence de services et de paiement le 3 février 2013. Au demeurant, il ressort des écritures mêmes de l’Agence de service et de paiement qu’elle avait connaissance de la requête n° 2216156 par laquelle la société requérante avait contesté, dans le délai prévu par les dispositions citées au point 12, l’annulation de la décision du 10 décembre 2021. Par suite, l’Agence de services et de paiement n’est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que ce moyen est irrecevable pour tardiveté.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation et de décharge :

L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…) ». Tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

En l’espèce, le titre exécutoire en litige porte, dans le cadre intitulé « Bases descriptives de la créance », les mentions « Domaine : Emploi » et « Aide : Activité partielle », ainsi qu’un numéro de dossier et l’indication de deux numéros d’ordres de recouvrer, AEMP2022008077 et AEMP2022008078, dont les montants s’élèvent respectivement à 29 741,88 et 60 384,74 euros. Le cadre intitulé « Objet du reversement » comporte pour sa part un tableau faisant mention de dix-huit paiements au titre de l’activité partielle, dont les dates et montants sont précisés, et pour chacun desquels un « montant à reverser » est indiqué. Si de telles indications sont de nature à permettre au destinataire de l’ordre de comprendre que les dix-huit versements dont il a bénéficié sont considérés comme partiellement indus, rien, en revanche, ne lui permet d’identifier les raisons pour lesquelles l’administration les considère comme tels, ni de comprendre le calcul des montants à reverser. Il ne résulte pas davantage de l’instruction que cette information ait été portée à la connaissance de la société requérante par le moyen d’un document joint à l’ordre de recouvrer ou qui lui aurait précédemment été adressé. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que les ordres de recouvrer litigieux sont insuffisamment motivés.

Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que les ordres de recouvrer les créances n° AEMP2022008077 et n° AEMP2022008078 doivent être annulés, de même que la décision portant rejet du recours hiérarchique formé à leur encontre.

En revanche, eu égard au motif d’annulation retenu et seul susceptible de l’être, les conclusions tendant à la décharge de l’obligation de paiement ne peuvent qu’être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’injonction :

Il y a lieu, eu égard au motif d’annulation retenu, d’enjoindre à l’agence de service et de paiement, si elle n’a pas émis de nouveaux ordres de perception réguliers dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, de restituer à la société Saphir Gestion les sommes perçues sur le fondement des ordres de recouvrer annulés.

Sur les frais du litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Agence de services et de paiement le versement d’une quelconque somme à la société Saphir Gestion au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2216516 de la société Saphir Gestion est rejetée.

Article 2 : Les ordres de recouvrer n° AEMP2022008077 et AEMP2022008078 émis par l’Agence de services et de paiement le 3 février 2023 sont annulés.

Article 3 : Il est enjoint à l’agence de service et de paiement, si elle n’a pas émis de nouveaux ordres de perception réguliers dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, de restituer à la société Saphir Gestion les sommes perçues sur le fondement des ordres de recouvrer annulés.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2216174 de la société Saphir Gestion est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Saphir Gestion, au ministre du travail et des solidarités et au président-directeur général de l’Agence de services et de paiement.

Copie en sera adressée au directeur régional et interdépartemental de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DRIEETS) d’Île-de-France.

Délibéré après l’audience du 17 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Gracia, président,

- M^me Beugelmans-Lagane, première conseillère,

- M. Rannou, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.

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N° 2216156, 2216174/3-3

Le rapporteur,

G. RANNOU

Le président,

J-Ch. GRACIA

Le greffier,

R. DRAI

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.