Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 28 février 2020, un mémoire complémentaire enregistré le 17 mai 2022 et un mémoire en réplique enregistré le 1er juin 2022, la SA Orange, représentée par M^e Gaudemet, demande au tribunal :

1°) d’annuler les titres de recettes n° 956, 957, 958, 959 et 960 émis à son égard le 13 décembre 2019 par la communauté d’agglomération de La Rochelle ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de payer les sommes qu’ils visent ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de La Rochelle la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les titres de recettes en litige n’ont pas été signés ;

— ils n’ont pas été émis par une autorité compétente ;

— ils ne comportent pas d’indication suffisante des bases de liquidation des sommes qui y sont portées ;

— le titre de recette n° 957 porte sur des infrastructures de génie civil dont la communauté d’agglomération de La Rochelle ne démontre pas qu’elle en est propriétaire, s’agissant de linéaires d’adduction qui alimentent des parcelles de lotissement et constituent par suite des équipements propres au sens de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme ; de tels équipements, en application des dispositions de l’article R. 442-7 du même code, ne peuvent être rétrocédés à la personne publique ;

— le titre de recette n° 958 porte sur des linéaires constitutifs d’équipements communs, au sens de l’article R. 442-7 du code de l’urbanisme, sur lesquels la communauté d’agglomération de La Rochelle ne justifie pas avoir bénéficié d’une rétrocession, alors même que les éléments constitutifs d’équipements communs au sens de cet article ne peuvent être rétrocédés à la personne publique aux termes de l’article R. 442-8 du même code ;

— les titres de recette n° 959 et 960 concernant des infrastructures qui lui appartiennent de plein droit, en application de l’article 1er de la loi du 26 juillet 1996, s’agissant d’infrastructures qui étaient incluses dans les actifs de France Télécom et qui lui ont été transférés.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 mai 2022, la communauté d’agglomération de La Rochelle conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SA Orange la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SA Orange ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au directeur départemental des finances publiques de la Charente-Maritime, qui n’a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des postes et des communications électroniques ;

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 ;

— la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 ;

— la loi n° 96-559 du 26 juillet 1996 ;

— le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

— l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M^me Boutet, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Mallet, représentant la SA Orange, et de M^e Tissier, représentant la communauté d’agglomération de La Rochelle.

Une note en délibéré présentée pour la communauté d’agglomération de La Rochelle a été enregistrée le 14 juin 2022.

Une note en délibéré présentée pour la SA Orange a été enregistrée le 15 juin 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Le 31 janvier 2017, la communauté d’agglomération de La Rochelle et la SA Orange ont conclu une convention pour l’utilisation des installations de génie civil, destinées à l’accueil des réseaux de communications électroniques, dont la collectivité est propriétaire sur son territoire. En application de cette convention, la SA Orange est autorisée, moyennant redevance, à utiliser ces installations. Le 29 janvier 2019, la communauté d’agglomération de La Rochelle a informé la SA Orange que, par délibération du 29 novembre 2018, de nouvelles infrastructures étaient incorporées à la liste de celles mises à sa disposition, telle que fixée en annexe 2 à la convention, portant la longueur totale du réseau mis à sa disposition de 48 022 mètres linéaires (ml) à 70 157 ml. Le 13 décembre 2019, le comptable public a émis à l’égard de la SA Orange cinq titres de recette numérotés de 956 à 960, au titre de la redevance due par cette société pour l’utilisation, en 2018 (de 2013 à 2017 pour le titre n° 960), de divers linéaires.

2. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

Sur le bien-fondé des titres de recettes :

En ce qui concerne le titre n° 957 :

3. Le titre exécutoire n° 957 met à la charge de la société Orange une somme de 2 539,68 euros au titre de la mise à disposition en 2018 de 2 615 ml de fourreaux de « réseaux d’adduction » dont les parties s’accordent pour dire qu’ils sont situés dans des zones d’activité économique créées par la communauté d’agglomération de La Rochelle.

4. Aux termes de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme : « L’autorité qui délivre l’autorisation de construire, d’aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l’alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés . / Les obligations imposées par l’alinéa ci-dessus s’étendent au branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes ». Constituent des équipements propres, au sens de ces dispositions, des équipements qui servent exclusivement ou principalement aux besoins des habitants d’une construction ou d’un lotissement.

5. Faute de plus de précision au dossier sur la nature exacte des infrastructures concernées, leur localisation, la date et les modalités de leur construction, la seule circonstance, invoquée par la requérante, que les linéaires concernés par le titre de recette n° 957 sont des infrastructures de génie civil destinées au raccordement individuel de chaque parcelle privative d’une zone d’aménagement concerté ne suffit pas à établir qu’il s’agit d’installations dont la communauté d’agglomération n’est pas propriétaire, alors que celle-ci soutient que les travaux de la zone d’aménagement concerté où se trouvent les tronçons en litige ont été réalisés sous sa maîtrise d’ouvrage, et qu’elle est ainsi dès l’origine à la fois propriétaire et responsable de l’ensemble des infrastructures, y compris les linéaires reliant chaque parcelle privative au réseau central.

En ce qui concerne le titre de recette n° 958 :

6. Selon le mémoire en défense de la communauté d’agglomération, le titre de recette n° 958 porte sur 6 281 ml d’infrastructures de génie civil destinées à accueillir le réseau de communication, situées dans des lotissements des communes de Bourgneuf, Clavette, Croix-Chapeau, Saint-Christophe, Saint-Médard-d’Aunis, Thairé et Yves dont les voiries et certains équipements ont été rétrocédés par les lotisseurs ou les associations syndicales libres aux communes, qui en ont pris acte par des délibérations de leurs conseils municipaux lors de séances s’échelonnant du 6 décembre 2010 au 3 octobre 2019.

7. Selon les dispositions de l’article R. 442-7 du code de l’urbanisme, au moment où il dépose sa demande de permis d’aménager, le lotisseur s’engage à ce que soit constituée « une association syndicale des acquéreurs de lots à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien des terrains et équipements communs ». Selon l’article R. 442-8 du même code, cette obligation ne s’applique pas dans l’hypothèse où « les voies et espaces communs sont destinés à être attribués en propriété aux acquéreurs de lots ou lorsque le lotisseur justifie de la conclusion avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent d’une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés ».

8. D’une part, la communauté d’agglomération de La Rochelle justifie que les portions de voiries sous lesquelles sont installés les linéaires visés par le titre n° 958 ont été rétrocédées aux communes concernées et incorporées dans le domaine public de ces communes, à la demande des associations syndicales des lotissements concernés ou, dès l’achèvement de la construction, à la demande du lotisseur dans les conditions prévues par l’article R. 422-8 précité. D’autre part, si une partie seulement des délibérations produites en défense citent la dévolution à la commune, en même temps que les voiries, des « réseaux » qu’elles englobent, aucune de ces délibérations ne réserve la propriété et la gestion à l’association syndicale libre ou au lotisseur des infrastructures de génie civil destinées à accueillir les réseaux de télécommunications qui existeraient sous les voiries cédées. Ni les articles précités ni aucune autre disposition n’interdisent aux lotisseurs et aux associations syndicale libres qu’ils ont constituées de céder à la commune, en même temps que les voiries, les infrastructures de génie civil qu’elles comportent. Par suite, il ne résulte pas de l’instruction que la collectivité d’agglomération de La Rochelle ne pouvait percevoir une redevance pour l’exploitation des infrastructures de génie civil que comportent ces voies. Il suit de là que les conclusions que forme la SA Orange aux fins d’être déchargée de la somme visée dans ce titre de recette doivent être rejetées.

En ce qui concerne les titres de recette n° 959 et 960 :

9. Dans sa rédaction applicable du 1er janvier 1991 au 27 juillet 1996, telle que résultant de la loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications, l’article L. 33-1 du code des postes et des télécommunications disposait : « Les réseaux de télécommunications ouverts au public ne peuvent être établis que par l’exploitant public () ». L’article L. 32 du même code définissait le réseau de télécommunications comme « toute installation ou tout ensemble d’installations assurant soit la transmission, soit la transmission et l’acheminement de signaux de télécommunications ainsi que l’échange des informations de commande et de gestion qui y est associé, entre les points de terminaison de ce réseau ». L’exploitant public mentionné à l’article L. 33-1 précité était l’établissement public France Télécom, créé par la loi du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et des télécommunications, dont l’article 22 prévoyait que « Les droits et obligations de l’Etat attachés aux services relevant de la direction générale de la poste et de la direction générale des télécommunications sont transférés de plein droit respectivement à La Poste et à France Télécom. / L’ensemble des biens immobiliers du domaine public ou privé de l’Etat attachés aux services relevant de la direction générale de la poste et de la direction générale des télécommunications, ainsi que les biens mobiliers de ces services, sont transférés de plein droit et en pleine propriété à La Poste et à France Télécom () ».

10. La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a mis un terme au monopole qui était celui de l’Etat puis de France Télécom pour l’établissement de réseaux de télécommunications. En outre, France Télécom, jadis établissement public, a été transformée en une entreprise nationale à forme de société anonyme par la loi du 26 juillet 1996 relative à l’entreprise nationale France Télécom, l’article 1er de cette loi ayant prévu que « les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom sont transférés de plein droit, au 31 décembre 1996, à l’entreprise nationale France Télécom à l’exception de ceux mentionnés à l’alinéa suivant. Les biens de la personne morale de droit public France Télécom relevant du domaine public sont déclassés à la même date ». Toutefois, le monopole revendiqué sur les installations de télécommunications ne concernait, sous l’empire de ces dispositions légales, que les installations de télécommunications elles-mêmes, en l’occurrence les équipements destinés à la transmission des signaux, et non les infrastructures passives destinées à les accueillir, qui ne constituent pas des « réseaux de télécommunication » au sens des dispositions précitées des articles L. 32 et L. 33-1 du code des postes et télécommunications, ainsi que l’ont d’ailleurs précisé l’Autorité de régulation des télécommunications (ART) et le Conseil de la concurrence dans leurs avis rendus respectivement le 30 mai 1997 et le 1er décembre 1998.

11. Il est constant que les installations en litige sont des infrastructures passives, qui n’excèdent pas en tout cas le périmètre des biens qui font l’objet de la convention de mise à disposition du 31 juillet 2017, c’est-à-dire, aux termes de l’article 1er de cette convention, les « infrastructures passives de communications électroniques pouvant notamment comprendre des fourreaux et des chambres de tirages ». D’une part, il n’est pas contesté que la consistance des linéaires exploités par la SA Orange a augmenté, dans la ZAC de Périgny 2 et de Villeneuve-les-Salines. D’autre part, il n’est pas démontré, ni même allégué, que ces linéaires fussent susceptibles d’appropriation par un tiers. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l’instruction que la SA Orange serait fondée à opposer l’appropriation de ces infrastructures sur le fondement des dispositions de la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications. Par suite, les conclusions que forme la SA Orange aux fins d’être déchargée des sommes visées dans ces deux titres de recette, soit la somme totale de 7 005,38 euros, ne peuvent qu’être rejetées.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SA Orange aux fins d’être déchargée de l’obligation de payer les sommes visées dans les titres de recette en litige, doivent en l’état de l’instruction être rejetées.

Sur la régularité des titres de recettes :

13. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, visé ci-dessus, applicable aussi bien aux créances de l’Etat qu’à celles des autres personnes publiques : « () les recettes sont liquidées avant d’être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral () / Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ».

14. Il résulte de l’instruction que les ampliations des titres de recette en litige ne comportent pas d’indication suffisante pour identifier les linéaires concernés. La localisation des tronçons n’est pas renseignée dans la désignation, dans chaque ampliation, de l’objet de chacun des titres. Elle n’est pas davantage précisée dans les annexes jointes à ces ampliations, qui se bornent à indiquer, de manière générale, le montant unitaire de la redevance au mètre et son montant pour la longueur totale des linéaires en cause, selon leur utilisation exclusive par la requérante ou partagée avec un autre opérateur, sans indiquer la désignation et l’emplacement de ces linéaires. Le renvoi, dans chacune de ces annexes, à une « annexe 2 » pour le détail de la créance ne fournit pas davantage de précision, puisque cette annexe, telle que produite aux débats, ne porte que sur les linéaires situés à Périgny et à Villeneuve-les-Salines, sans qu’il soit possible de connaître, sur la base des pièces produites, à quel titre de recette se rattachent les linéaires situés dans ces communes. Enfin, si la communauté d’agglomération produit, pour le titre n° 958, des plans cartographiés sur lesquels sont indiqués les tronçons concernés, elle n’établit pas que cette cartographie a été jointe à l’ampliation de ce titre, qui n’en fait pas mention, ni davantage que des documents similaires auraient été joints aux autres titres de recette. Dans ces conditions, la SA Orange est fondée à soutenir que les ampliations dont elle a été rendue destinataire pour les titres de recette en litige ne lui permettaient pas de connaître, de manière suffisamment précise, l’objet de la créance revendiquée par la communauté d’agglomération de La Rochelle et les bases sur lesquelles celle-ci s’est fondée pour déterminer le montant des redevances. Il suit de là que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le moyen tiré du défaut de signature par une autorité compétente, les titres de recettes en litige doivent être annulés, comme étant irréguliers en la forme.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SA Orange, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté d’agglomération de La Rochelle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de La Rochelle une somme de 1 300 euros au titre des frais exposés par la SA Orange et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les titres de recette n° 956, 957, 958, 959 et 960 émis le 13 décembre 2019 par la communauté d’agglomération de La Rochelle à l’encontre de la SA Orange sont annulés.

Article 2 : La communauté d’agglomération de La Rochelle versera à la SA Orange une somme de 1 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SA Orange et à la communauté d’agglomération de La Rochelle.

Copie en sera adressée à la direction départementale des finances publiques de la Charente-Maritime.

Délibéré après l’audience du 9 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M^me Pellissier, présidente,

M^me Thévenet-Bréchot, première conseillère,

M. Pinturault, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022.

Le rapporteur,

signé

M. A

La présidente,

signé

S. PELLISSIERLa greffière,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

G. FAVARD