Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 novembre 2023 et le 19 mars 2025, la commune de Saujon, représentée par la SCP KPL Avocats, demande au tribunal :

1°)

d’annuler l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 en tant qu’il rejette sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la décision attaquée est signée d’une part, par des autorités incompétentes, à défaut de délégations de signature permettant d’en justifier ;

la décision attaquée est entachée de vices de procédure dès lors qu’il n’est pas prouvé que la composition de la commission interministérielle relative à l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles était régulière, que ses membres ont été régulièrement convoqués cinq jours au moins avant la séance en étant rendus destinataires de l’ensemble des documents nécessaires à l’examen des demandes, et notamment les rapports d’expertise technique ;

elle est entachée d’une erreur de droit, les ministres signataires s’étant à tort crus liés par l’avis de la commission interministérielle relative à l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles du 13 juin 2023 ;

elle est entachée d’une erreur matérielle, faute pour l’Etat de justifier de l’examen du critère météorologique pour chacune des mailles et chacune des quatre saisons de 2022.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par M^e Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saujon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saujon ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics qui n’ont pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Lacampagne, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Martha, rapporteur public ;

- les observations de M^e Pielberg, avocat de la commune de Saujon.

Considérant ce qui suit :

Suite à un épisode de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols et des dégradations constatées sur le bâti, la commune de Saujon a présenté une demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022. Un arrêté interministériel du 22 juillet 2023 lui a refusé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Par sa requête, la commune de Saujon demande l’annulation de l’arrêté du 22 juillet 2023 en tant qu’il rejette sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour la période du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

Aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions (…) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (…) 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d’organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d’Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (…) / Cette délégation s’exerce sous l’autorité du ou des ministres et secrétaires d’Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d’Etat ne met pas fin à cette délégation (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué du 21 juillet 2023 a été signé, au nom du ministre de l’intérieur et des outre-mer, par M. D… A… nommé adjoint au directeur général de la sécurité civile au ministère de l’intérieur par arrêté du 26 avril 2021, publié au Journal officiel de la République française (JORF) du lendemain, au nom du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, par M. B… E… nommé sous-directeur des assurances au ministère de l’économie et des finances à compter du 1er mars 2022, par un arrêté du 23 février 2022 publié le 25 février 2022 au JORF et, au nom du ministre délégué auprès du ministre de l’économie et des finances, par M. G… C… nommé sous-directeur de la 8ème sous-direction de la direction du budget au ministère du budget par arrêté du 12 octobre 2018 publié au JORF du 14 octobre 2018, renouvelé dans ses fonctions pour une durée de 3 ans par arrêté du 30 septembre 2021, publié au JORF du 2 octobre 2021. Il résulte respectivement de l’arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor et de l’arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité. Dès lors, les signataires de l’arrêté attaqué bénéficiaient, en application des dispositions précitées des 1° ou 2° de l’article premier du décret du 27 juillet 2005, d’une délégation de signature de chacun des ministres intéressés, délégation qui n’est ni générale ni imprécise. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté attaqué du 21 juillet 2022 doit être écarté.

Aux termes du II de l’article L. 125-1-1 du code des assurances : « La commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle est une commission technique chargée d’émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres concernés, sur la base de rapports d’expertise. L’organisation, le fonctionnement et les modalités de communication des avis de la commission interministérielle sont précisés par décret ». Aux termes de l’article D. 125-3-1 de ce code : « Cette commission comprend : / 1° Le directeur du budget ou son représentant ; (…) / 3° Le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises ou son représentant, qui en assure la présidence ; / 4° Le directeur général du Trésor ou son représentant ». L’article D. 125-3-3 de ce même code dispose que : « (…) La commission peut, sur décision de son président, entendre toute personne extérieure dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations. La participation du directeur général de la prévention des risques et du directeur général de la Caisse centrale de réassurance ou de leurs représentants aux réunions de la commission vise également à éclairer ses délibérations. Les personnes ainsi entendues n’ont pas de voix délibérative. / Le fonctionnement de la commission est également régi par l’article R. 133-5 et R. 133-8 à R. 133-13 du code des relations entre le public et l’administration. ». Enfin, aux termes de l’article R.133-8 du code des relations entre le public et l’administration : « Sauf urgence, les membres de la commission reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l’ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l’examen des affaires qui y sont inscrites ».

Il ressort des pièces du dossier d’une part, que la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle qui s’est réunie le 13 juin 2023 était composée, au titre de ses membres avec voix délibérative, d’un représentant de la direction du budget, d’un représentant de la direction du trésor et d’un représentant de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, ainsi qu’au titre de ses membres sans voix délibérative de deux représentants de cette même la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et de deux représentants de la Caisse centrale de réassurance. Ainsi, une telle composition de la commission était régulière.

D’autre part, la commune de Saujon soutient que la procédure devant la commission est viciée, faute pour le ministère de l’intérieur d’avoir convoqué les membres de cette commission dans le délai imparti, et de n’avoir communiqué ni l’ordre du jour ni les pièces relatives à la demande de la commune de Saujon. Par les pièces produites, si le ministère de l’intérieur établit bien avoir convoqué par courrier en date du 5 juin 2023 les membres de la commission interministérielle, il n’établit ni la réception de ces convocations au moins cinq jours avant ladite réunion du 13 juin 2023, ni l’envoi d’un ordre du jour. De surcroît, il ressort des termes mêmes du courrier de convocation, que les pièces afférentes aux différentes demandes examinées par cette commission seront « progressivement mis à disposition sur le module d’iCatNat dédié aux membres de la commission interministérielle ». Par suite, le ministre de l’intérieur ne justifie pas que les documents relatifs à la demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle par la commune de Saujon ont bien été transmis aux membres de la commission dans le délai imparti. En outre, le ministre de l’intérieur n’invoque ni a fortiori n’établit avoir été confronté à une situation d’urgence. Dès lors, la procédure suivie devant la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle doit être regardée comme ayant été menée en méconnaissance des conditions de formes stipulées par le code des relations entre le public et l’administration.

Toutefois, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

En l’espèce, à supposer même que les membres présents lors de la réunion de la commission le 13 juin 2023 aient eu tardivement connaissance des pièces du dossier, et alors que les seuls documents fournis par Météo France suffisent à évaluer le respect des critères fixés pour l’examen des demandes, il ne ressort pas des pièces du dossier que de tels manquements procéduraux auraient privé la commune de Saujon d’une garantie ou exercés une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, l’arrêté attaqué n’est pas irrégulier du fait que la convocation, l’ordre du jour et les pièces des demandes aient été communiqués tardivement aux membres de la commission interministérielle.

En ce qui concerne la légalité interne :

En premier lieu, la commission interministérielle a pour seule mission, ainsi qu’il a été dit, d’éclairer les ministres sur l’application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu’elle émet ne liant pas les autorités compétentes. Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s’appuyer sur l’avis de la commission et même de s’en approprier le contenu dans leur appréciation de l’existence d’un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. En l’espèce, il ne ressort ni des motifs de l’arrêté en litige du 22 juillet 2023 ni des pièces du dossier que les ministres se seraient sentis tenus de suivre la position adoptée par la commission interministérielle en méconnaissant ainsi l’étendue de leur compétence. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable au litige : « Les contrats d’assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l’Etat et garantissant les dommages d’incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l’assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l’objet de tels contrats. / En outre, si l’assuré est couvert contre les pertes d’exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. Sont également considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, et pris en charge par le régime de garantie associé les frais de relogement d’urgence des personnes sinistrées dont la résidence principale est rendue impropre à l’habitation pour des raisons de sécurité, de salubrité ou d’hygiène qui résultent de ces dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel. Les modalités de prise en charge de ces frais sont fixées par décret. / L’état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s’est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article… ».

Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l’ensemble des éléments d’information ou d’analyse dont ils disposent, le cas échéant à l’initiative des communes concernées.

Il ressort des pièces du dossier que pour apprécier l’intensité et l’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, ayant causé des mouvements de terrain différentiels, pour la période courant du 1er janvier au 31 décembre 2022 sur le territoire de la commune de Saujon, conditions nécessaires à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, l’administration s’est fondée sur deux critères cumulatifs : un premier critère géotechnique, tenant à la présence d’argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s’appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. Ce critère météorologique est établi, selon une méthodologie scientifique développée par Météo-France, en fonction de trois paramètres : en premier lieu, une seule variable hydrométéorologique, le niveau d’humidité des sols superficiels, en deuxième lieu, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d’anormale, une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, et en troisième lieu, une appréciation pour chaque saison d’une année, l’hiver (janvier à mars), le printemps (avril à juin), l’été (juillet à septembre) et l’automne (octobre à décembre). Le niveau d’humidité des sols superficiels est établi d’après un indice d’humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d’environ deux mètres, l’état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. L’indice SWI est établi de manière journalière, via le modèle météorologique développé par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), pour chacune des 8981 mailles géographiques couvrant le territoire, de 8 km de côté. Pour définir l’indicateur d’humidité des sols superficiels d’un mois donné, Météo-France s’appuie sur la moyenne des indices d’humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour chacune des quatre saisons d’une année civile, trois indicateurs d’humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l’indicateur d’humidité des sols superficiels établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d’humidité, calculés pour l’année civile étudiée. Le seuil caractérisant l’exceptionnalité de l’intensité d’un épisode de sécheresse a été fixé à une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, pour l’indicateur d’humidité des sols. Si l’indice d’un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, c’est toute la saison qui sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal. Enfin, si le critère d’une durée de retour d’au moins 25 années est établi pour une maille couvrant une partie du territoire communal, il est considéré comme rempli pour l’ensemble du territoire communal pour la période concernée.

Il ressort des pièces du dossier et notamment de la grille d’analyse des données techniques de la commission que la demande de la commune de Saujon a bien été examinée au regard de l’indicateur d’humidité des sols tel qu’évalué par Météo France sur les mailles 6356, 6357, 6437 pour l’ensemble de la période du 1er janvier au 31 décembre 2022 et qu’une durée de retour a été calculée pour chaque saison et chaque maille. Au maximum, il a été relevé pour les mailles 6357 et 6437 une durée de retour de 16 ans pour la période estivale, soit nettement inférieure à la durée minimum requise de 25 ans pour la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Dans ces conditions, et alors que la commune de Saujon n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause la fiabilité des données de l’indice d’humidité des sols par saison, ni le calcul de la durée de retour, le moyen tiré de l’erreur matérielle doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Saujon tendant à l’annulation de l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2022, y compris les conclusions présentées à fin d’injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que la commune de Saujon demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de l’intérieur sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saujon est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saujon, au ministre de l’intérieur, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la ministre de l’action et des comptes publics.

Copie pour information en sera délivrée au préfet de la Charente-Maritime.

Délibéré après l’audience du 17 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Cristille, président,

M^me Duval-Tadeusz, première conseillère,

M. Lacampagne, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2026.

Le rapporteur,

Signé

P. LACAMPAGNE

Le président,

Signé

P. CRISTILLE

L’assesseure la plus ancienne,

M. F…

Le président-rapporteur,

A. MARCHAND

L’assesseure la plus ancienne,

M. F…

La greffière,

Signé

N. COLLET

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la ministre de l’action et des comptes publics en ce qui les concernent ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

N. COLLET