Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 7 octobre 2024 et un mémoire enregistré le 28 février 2025, la société CPENR de Livers-Cazelles, représentée par M^e Carpentier, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 5 août 2024 par lequel le préfet du Tarn a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol, au lieu-dit Camp de Soulet à Livers-Cazelles ;

2°) d’enjoindre au préfet du Tarn de poursuivre l’instruction de la demande en sollicitant la désignation d’un commissaire enquêteur en vue de l’organisation d’une enquête publique ;

3°) de mettre à la charge de l’État le paiement de la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société soutient que :

— l’arrêté est insuffisamment motivé car il ne précise pas en quoi le projet porterait atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ;

— les centrales solaires au sol constituant des équipements collectifs, le motif de l’arrêté tiré de la méconnaissance de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme est entaché d’erreur de droit dès lors que la seule circonstance que le projet consomme des terres agricoles ne pouvait justifier le refus qui lui a été opposé ;

— les motifs de l’arrêté tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie ne pouvaient fonder l’arrêté car les dispositions de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme n’étaient pas applicables à la demande de permis de construire ;

— les motifs de l’arrêté relatifs à l’atteinte aux fonctions biologiques des sols sont entachés d’erreur de droit car étrangers à l’application de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ;

— le motif de l’arrêté tiré de l’absence de nécessité du projet pour l’activité agricole est entaché d’erreur de droit car étranger à l’application de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ;

— le motif de l’arrêté tiré de l’absence du potentiel agricole des parcelles support du projet est entaché d’erreur de droit car étranger à l’application de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme ;

— le préfet a commis une erreur d’appréciation dans l’application des dispositions de l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme car le projet est compatible avec l’exercice d’une activité agricole sur le terrain d’implantation, notamment en ce qu’il remet en culture des terres inexploitées depuis plus de cinq années et en ce qu’il prévoit l’exercice d’une activité agricole significative, et d’autre part, il ne porte aucune atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages ;

— l’arrêté est entaché d’erreur d’appréciation dans l’application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 29 janvier 2025, le préfet du Tarn conclut au rejet de la requête.

Le préfet fait valoir que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance en date du 16 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 6 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ;

— le décret n° 2014-318 du 8 avril 2024 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Grimaud, président, rapporteur,

— les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Carpentier, représentant la société CPENR de Livers-Cazelles et de M. A, représentant le préfet du Tarn.

Une note en délibéré présentée par le préfet du Tarn a été enregistrée le 10 juillet 2025 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. La société CPENR de Livers-Cazelles a déposé le 9 mars 2023 une demande de permis pour une centrale photovoltaïque au sol d’une puissance de 13 MWc comportant 23 000 modules sur une surface de 16,08 Ha à Livers-Cazelles (Tarn). Par un arrêté en date du 5 août 2024, le préfet du Tarn a rejeté cette demande.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 111-29 code de l’urbanisme code de l’urbanisme issue des dispositions de la loi du 10 mars 2023 : « Pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4, la compatibilité avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire s’apprécie à l’échelle de l’ensemble des terrains d’un seul tenant, faisant partie de la même exploitation agricole, pastorale ou forestière, au regard des activités agricoles, pastorales ou forestières qui y sont effectivement exercées ou, en l’absence d’activité effective, qui auraient vocation à s’y développer. Aucun ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, hors installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, ne peut être implanté en dehors des surfaces identifiées dans un document-cadre arrêté en application du deuxième alinéa du présent article ». Aux termes des dispositions de l’article L. 111-34 de ce code : « Les conditions d’application de la présente section sont fixées par décret en Conseil d’Etat ». Aux termes des dispositions de l’article 8 du décret du 8 avril 2024 : « I. – Les dispositions du présent décret s’appliquent : () / 2° Aux installations photovoltaïques sur des terrains à vocation agricole, pastorale ou forestière dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation photovoltaïque régie par l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme et est déposée à compter d’un mois après la publication du document-cadre départemental mentionnée au même article L. 111-29. () ».

3. En l’espèce, la demande de permis de construire relative au projet de la société requérante a été déposée le 9 mars 2023, soit avant même l’intervention de la loi du 10 mars 2023 et en tout état de cause avant l’entrée en vigueur des dispositions de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme faute d’intervention du document-cadre départemental applicable au département du Tarn. Dès lors, ni ces dispositions, ni celles du code de l’énergie auxquelles elles renvoient n’étaient applicables au projet. La société CPENR de Livers-Cazelles est par suite fondée à soutenir que l’arrêté est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il se fonde sur ces dispositions.

4. En deuxième lieu, le premier alinéa de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme dispose que : « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique ». Aux termes de l’article L. 161-4 du même code : " I.-La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l’exception : / 1° De l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension des constructions existantes ainsi que de l’édification d’annexes à proximité d’un bâtiment existant ; / 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; / b) A l’exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production ; / c) A la mise en valeur des ressources naturelles ; / d) Au stockage et à l’entretien du matériel des coopératives d’utilisation de matériel agricole. / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages ".

5. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée de la carte communale ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

6. En l’espèce, d’une part, le préfet du Tarn s’est borné, pour refuser le permis de construire demandé à la société requérante, à décrire les caractéristiques des sols des parcelles support du projet, à relever que le projet consomme des terres agricoles, qu’il porterait atteinte aux fonctions biologiques des sols et qu’il ne serait pas nécessaire à un projet pour l’activité agricole envisagée sur les parcelles en cause, lesquelles pourraient être utilisées pour des productions agricoles autres. Ce faisant, le préfet du Tarn n’a porté aucune appréciation quant à la possibilité d’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée de la carte communale ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. La société requérante est dès lors fondée à soutenir qu’en se dispensant de procéder à cet examen et en lui opposant des motifs étrangers aux dispositions qui viennent d’être rappelées, cette autorité a entaché sa décision d’erreur de droit.

7. D’autre part, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. En l’espèce, le préfet du Tarn, s’il sollicite la substitution aux motifs illégalement retenus par son arrêté du motif tiré de ce que le projet de la société CPENR de Livers-Cazelles ne permettrait pas l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée de la carte communale ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux, n’a pas sollicité explicitement cette substitution de motif avant l’intervention de la clôture et ses écritures, qui rattachent cette analyse aux motifs initialement retenus par l’arrêté attaqué, ne peuvent être regardées comme faisant valoir implicitement qu’un motif autre que celui qu’elle avait opposé pouvait être substitué aux motifs de la décision attaquée. Par ailleurs, si le préfet du Tarn a présenté explicitement une demande de substitution de motifs dans sa note en délibéré enregistrée le 10 juillet 2025, cette demande qui ne repose sur aucune circonstance de fait dont l’administration n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, ni sur une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office, n’implique pas, dans les circonstances de l’espèce, la réouverture de l’instruction.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

10. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

11. En l’espèce, si l’arrêté attaqué se fonde sur la circonstance que le projet instituerait une forme de rupture dans l’environnement en raison de son caractère industriel dans un paysage à dominante rurale, cette seule circonstance ne saurait, en raison des règles qui viennent d’être rappelées au point 10 ci-dessus, faire regarder le projet comme portant atteinte au caractère ou à l’intérêt de son environnement proche ou lointain. Par ailleurs, si l’Etat fait valoir, d’une part, la proximité du site de Cordes-sur-Ciel et, d’autre part, la présence d’un chemin de randonnée et d’un camping, ainsi que le caractère du plateau cordais, paysage majoritairement agricole, il ressort des pièces du dossier que les parcelles d’assiette sont situées à 6 à 7 km de Cordes-sur-Ciel et il ne ressort pas des pièces du dossier que l’installation photovoltaïque projetée serait visible de cette commune ou dégraderait la vision sur ce site ou plus généralement sur le grand paysage. Enfin, l’environnement immédiat du projet est constitué très majoritairement de champs en culture dans un compartiment de terrain plat formant un paysage rural sans cachet particulier et ne faisant l’objet d’aucune protection juridique à visée patrimoniale, dans lequel l’insertion du projet est favorisée par des haies d’arbres tendant à terme à diminuer fortement la visibilité sur le parc photovoltaïque. Dans ces conditions, la société CPENR de Livers-Cazelles est fondée à soutenir que le préfet du Tarn a entaché sa décision d’une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

12. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, les autres moyens soulevés ne sont pas de nature, en l’état de l’instruction, à justifier l’annulation de l’arrêté en litige.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 5 août 2024 par lequel le préfet du Tarn a rejeté sa demande de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol à Livers-Cazelles.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Aux termes des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. () ». En vertu de l’article L. 911-2 de ce code : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ».

15. Dans les circonstances de l’espèce, l’annulation prononcée par le présent jugement implique seulement qu’il soit enjoint au préfet de la Haute-Garonne de réexaminer la demande de permis de construire présentée par la société CPENR de Livers-Cazelles.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, qui est, dans la présente instance, la partie perdante, une somme totale de 1 500 euros, à verser à la société CPENR de Livers-Cazelles, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 5 août 2024 par lequel le préfet du Tarn a rejeté la demande de permis de construire de la société CPENR de Livers-Cazelles en vue de l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol à Livers-Cazelles est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au préfet du Tarn de réexaminer la demande de permis de construire présentée par la société CPENR de Livers-Cazelles dans un délai de deux mois.

Article 3 : L’Etat versera à la société CPENR de Livers-Cazelles une somme totale de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société CPENR de Livers-Cazelles et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

— copie en sera délivrée au préfet du Tarn.

Délibéré après l’audience du 3 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Bouisset, première conseillère

M^me Lequeux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2025.

L’assesseure la plus ancienne,

K. BOUISSET

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,