Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 juillet 2023, la société par actions simplifiées AD Seniors Ile-de-France Sud, représentée par M^e Lecocq, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 21 décembre 2022 par laquelle le président du conseil départemental de l’Essonne a implicitement rejeté sa demande d’autorisation d’exercice de son activité auprès des personnes âgées et des personnes handicapées du département de l’Essonne en mode « prestataire » ;

2°) d’enjoindre au président du conseil départemental de l’Essonne de lui délivrer l’autorisation qu’elle sollicite ;

3°) de condamner le département de l’Essonne au versement d’une somme de 30 000 euros en réparation du préjudice financier qu’elle impute à l’illégalité fautive de la décision du président du conseil départemental portant rejet de sa demande d’autorisation ;

4°) de mettre à la charge du département de l’Essonne une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision en litige :

- est entachée d’incompétence ;

- n’est pas motivée ;

- est entachée d’erreur de fait, d’erreur de droit, d’erreur d’appréciation et de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 août 2024, le département de l’Essonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable, dès lors qu’elle est tardive, à titre subsidiaire, que les conclusions à fin d’annulation sont irrecevables, dès lors que la décision attaquée constitue une décision purement confirmative d’un précédent refus d’autorisation et que les conclusions indemnitaires sont irrecevables, en l’absence de liaison du contentieux et, en tout état de cause, que les conclusions indemnitaires sont infondées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’action sociale et des familles,

le décret n° 2016-502 du 22 avril 2016,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hardy, rapporteure,

- les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public,

- les observations de M^e Dissoubray, représentant la société requérante, et de M^me B…, représentant le département de l’Essonne.

Une note en délibéré a été enregistrée le 12 novembre 2025 pour la requérante.

Considérant ce qui suit :

La SAS AD Seniors Ile-de-France Sud a sollicité auprès du président du conseil départemental de l’Essonne, le 21 décembre 2022, la délivrance d’une autorisation d’exercice de son activité auprès des personnes âgées et des personnes handicapées du département de l’Essonne, en mode « prestataire ». Par une décision du 20 avril 2023, le président du conseil départemental de l’Essonne a rejeté cette demande. La requérante doit être regardée comme demandant au tribunal d’annuler cette décision.

A titre liminaire, sur l’étendue du litige :

Aux termes de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : « I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d’une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / (…) 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ; / 7° Les établissements et les services, y compris les foyers d’accueil médicalisé, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert (…) ». Aux termes de l’article L. 313-1-1, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : « I.- Sont soumis à autorisation des autorités compétentes en application de l’article L. 313-3 les projets, y compris expérimentaux, de création, de transformation et d’extension d’établissements ou de services sociaux et médico-sociaux relevant de l’article L. 312-1, les projets de lieux de vie et d’accueil ainsi que les projets de transformation d’établissements de santé mentionnés aux articles L. 6111-1 et L. 6111-2 du code de la santé publique en établissements ou services sociaux et médico-sociaux relevant de l’article L. 312-1 du présent code (…) ». L’article L. 313-2 de ce code dispose que : « Les demandes d’autorisation relatives aux établissements et services sociaux et médico-sociaux qui ne sont pas soumises à la procédure d’appel à projet sont présentées par la personne physique ou la personne morale de droit public ou de droit privé qui en assure ou est susceptible d’en assurer la gestion. / L’absence de réponse dans le délai de six mois suivant la date de dépôt de la demande vaut rejet de celle-ci (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le silence gardé par le président du conseil départemental sur la demande d’autorisation instituée par les dispositions précitées de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles vaut rejet de cette demande à l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa réception.

Il ressort des pièces du dossier que les services du département de l’Essonne ont réceptionné la demande d’autorisation de la requérante le 21 décembre 2022 et que le président du conseil départemental a expressément rejeté cette demande par une décision du 20 avril 2023, dans le délai de six mois imparti. Dès lors, contrairement à ce que soutient la requérante, aucune décision implicite de rejet de sa demande n’est intervenue et elle doit être regardée comme sollicitant l’annulation de la décision du 20 avril 2023.

Sur la recevabilité de la requête :

Aux termes de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles : « I.- Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d’une personnalité morale propre, énumérés ci-après : / (…) 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale (…) ». Aux termes de l’article L. 313-4 du même code : « L’autorisation est accordée si le projet : / 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma régional de santé ou par le schéma d’organisation sociale et médico-sociale dont il relève et, pour les établissements visés au b du 5° du I de l’article L. 312-1, aux besoins et débouchés recensés en matière de formation professionnelle ; / 2° Satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d’évaluation et les systèmes d’information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; / 3° Répond au cahier des charges établi, dans des conditions fixées par décret, par les autorités qui délivrent l’autorisation, sauf en ce qui concerne les projets visés au II de l’article L. 313-1-1 ; / 4° Est compatible, lorsqu’il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l’article L. 312-5-1 ou le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées mentionné à l’article L. 312-5-3, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 312-5-2, L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l’exercice au cours duquel prend effet cette autorisation (…) ».

L’annexe 3-0 du décret du 22 avril 2016 susvisé, relatif au cahier des charges national des services d’aide et d’accompagnement à domicile précise que : « (…). / V. – Organisation et fonctionnement interne du service d’aide et d’accompagnement à domicile / 5.1. Recrutement et qualification du personnel. / 5.1.1. Pour réaliser ses missions, le gestionnaire doit s’assurer de disposer de compétences qui permettent de garantir la qualité de la prestation rendue, assurant ainsi, personnellement ou avec des salariés, les trois fonctions suivantes : / – la fonction de direction est généralement remplie par le gestionnaire ou son représentant. Elle comprend notamment la mise en œuvre et l’évaluation des prescriptions du présent cahier des charges national et justifie des qualifications prévues aux articles D. 312-176-6 à D.312-176-8 et D. 312-176-10 du code de l’action sociale et des familles ; / – la fonction d’encadrement qui comprend : / – l’évaluation globale et individuelle de la personne accompagnée ; / – la proposition d’intervention au regard de ses attentes et besoins ; / – le suivi des situations, l’animation et l’organisation du travail en équipe ; / – la fonction d’intervenant auprès des personnes accompagnées. / Les compétences attendues des professionnels doivent permettre un accompagnement personnalisé et adapté. / / Le gestionnaire ou son représentant doit remplir les conditions de qualification indiquées au point 5.1.3 lorsqu’il assure directement les fonctions d’encadrant dans un département. (…). / 5.1.3. L’encadrant est : / – soit titulaire d’une certification professionnelle au minimum de niveau IV inscrite au répertoire national des certifications professionnelles, dans les secteurs sanitaire, médico-social, social ; / – soit titulaire d’une certification professionnelle dans les secteurs sanitaire, médico-social, social ou des services à la personne au minimum de niveau V, inscrite au répertoire national des certifications professionnelles et justifie d’actions de formation ou d’accompagnement en cours ; / – soit dispose en tant qu’encadrant d’un service, d’une expérience professionnelle de trois ans dans le secteur sanitaire, médico-social ou social ; / – soit dispose d’une expérience professionnelle de trois ans dans le secteur sanitaire, médico-social, social, de ressources humaines ou adaptée de services à la personne et justifie d’actions de formation ou d’accompagnement en cours ou effectuées dans une perspective de certification professionnelle ; / – soit bénéficie d’une formation en alternance pour obtenir une certification professionnelle de niveau IV inscrite au répertoire national des certifications professionnelles, dans les secteurs sanitaire, médico-social, social (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que la requérante a déposé, au cours de l’année 2020, une première demande d’autorisation d’exercice de son activité en mode « prestataire » auprès du président du conseil départemental de l’Essonne, au bénéfice des personnes âgées et des personnes handicapées du département. Par une décision du 25 novembre 2020, le président du conseil départemental a rejeté cette demande, en raison de l’incomplétude du dossier de demande qui lui avait été présenté, notamment s’agissant du livret d’accueil. La requérante a déposé, le 2 août 2021, une nouvelle demande d’autorisation d’exercice de son activité en mode « prestataire » auprès du président du conseil départemental. Par une décision du 13 octobre 2021, ce dernier a rejeté sa demande, au motif que le dossier présenté ne répondait pas aux exigences du décret du 22 avril 2016, dès lors que la qualification du poste de direction de M. A…, son directeur, ne correspondait pas aux exigences du cahier des charges national de l’aide à domicile. La requérante a déposé, le 21 décembre 2022, une nouvelle demande d’autorisation d’exercice de son activité en mode « prestataire », ayant le même objet que la demande du 2 août 2021. Par une décision du 20 avril 2023, le président du conseil départemental a une nouvelle fois rejeté cette demande, au motif que sa demande avait déjà été instruite à deux reprises, et que sa troisième demande ne ferait l’objet d’aucune nouvelle instruction. Toutefois, il ressort des pièces versées à l’appui de cette dernière demande qu’elle comprenait des éléments nouveaux, notamment, les deux diplômes de Master délivrés à M. A… au titre de l’année universitaire 2008-2009, l’un en sciences sociales, obtenu à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, et l’autre en sciences de gestion, obtenu à l’université de Lille. La requérante verse également aux débats la certification de responsable de secteur services à la personne délivrée à M. A… le 14 mai 2020, certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles de niveau 5. Dans ces conditions, la décision attaquée du 20 avril 2023 n’a pas le caractère d’une décision purement confirmative de la décision du 13 octobre 2021. Par suite, les fins de non-recevoir opposées en défense, tirées du caractère purement confirmatif de la décision en litige entraînant, par voie de conséquence, la tardiveté de la requête, doivent être écartées.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Ainsi qu’il a été dit au point 7, la dernière demande d’autorisation de la requérante comprenait des éléments nouveaux, notamment, les deux diplômes de Master délivrés à M. A… au titre de l’année universitaire 2008-2009, l’un en sciences sociales, obtenu à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, et l’autre en sciences de gestion, obtenu à l’université de Lille. La requérante verse également aux débats la certification de responsable de secteur services à la personne délivrée à M. A… le 14 mai 2020, certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles de niveau 5. Dès lors, il revenait au président du conseil départemental de l’Essonne d’instruire et d’apprécier les mérites de la nouvelle demande de la requérante au regard de ces éléments nouveaux et il ne pouvait, sans commettre d’erreur de fait, la rejeter au motif que ses deux précédentes demandes avaient été rejetées.

Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que la requérante est fondée à demander l’annulation de la décision du 20 avril 2023 par laquelle le président du conseil départemental de l’Essonne a rejeté sa demande d’autorisation d’exercice de son activité auprès des personnes âgées et des personnes handicapées du département de l’Essonne en mode « prestataire ».

Sur les conclusions indemnitaires :

Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n’étaient pas fondées. En revanche, les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision.

A la date du présent jugement, la requérante ne justifie d’aucune réclamation préalable indemnitaire adressée au département de l’Essonne, ni de l’intervention d’une décision du département de l’Essonne prise sur cette réclamation. Par suite, et ainsi que l’oppose le département en défense, ses conclusions indemnitaires sont, en l’absence de liaison du contentieux, irrecevables, et doivent, pour ce motif, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, au regard du motif d’annulation retenu, d’enjoindre au président du conseil départemental de l’Essonne de procéder au réexamen de la demande d’autorisation de la société requérante dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du département de l’Essonne une somme de 1 500 euros à verser à la requérante en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 20 avril 2023 du président du conseil départemental de l’Essonne est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au président du conseil départemental de l’Essonne de réexaminer la demande d’autorisation de la requérante dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le conseil départemental de l’Essonne versera à la requérante une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiées AD Seniors Ile-de-France Sud et au département de l’Essonne.

Délibéré après l’audience du 12 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Doré, président,

- M^me L’Hermine, première conseillère,

- M^me Hardy, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 novembre 2025.

La rapporteure,

signé

M. Hardy

Le président,

signé

F. Doré

La greffière,

signé

S. Paulin

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.