R E P U B L I Q U E F R A N C A I S E

Au nom du Peuple Français

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE BOULOGNE SUR MER

(1ère Chambre)

JUGEMENT COLLÉGIAL

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RENDU LE TREIZE MARS DEUX MIL VINGT SIX

MINUTE N°

DOSSIER N° RG 26/00356 – N° Portalis DBZ3-W-B7K-76PDJ

Le 13 mars 2026

AB/CB

DEMANDEUR

Monsieur le PREFET DU PAS-DE-[Localité 1], dont le siège social est sis [Adresse 1]

DÉFENDERESSES

S.A. GROUPE PARTOUCHE, immatriculée au RCS de [Localité 2] sous le n° 588 801 464 dont le siège social est sis [Adresse 2]

représentée par M^e Stanislas DUHAMEL, avocat au barreau de BOULOGNE-SUR-MER, avocat postulant et par M^e Jean-Philippe DOM et M^e David NABETH, avocats au barreau de PARIS, avocats plaidants

COMMUNE DE [Localité 3] collectivité territoriale inscrite sous le numéro Siret 216 201 087, représentée par son Maire en exercice, Monsieur [Z] [A], dont le siège social est sis [Adresse 3] [Adresse 4]

représentée par M^e Jean AUBRON, avocat au barreau de BOULOGNE-SUR-MER, avocat postulant et par M^e Olivier METZGER, avocat au barreau de LYON, avocat plaidant

INTERVENANT :

MINISTERE PUBLIC, [Adresse 5]

COMPOSITION DU TRIBUNAL :

— Président : M^me Aude BUBBE, Première Vice-Présidente,

— Assesseur : M^me Anne DESWARTE, Vice-Présidente,

— Assesseur : M^me Jennifer IVART, Juge,

— Greffier : Madame Catherine BUYSE, Greffier.

DÉBATS :

Les débats ont eu lieu à l’audience publique du 03 mars 2026, M^me Aude BUBBE, Première Vice-Présidente entendue en son rapport.

A l’issue, les conseils ont été avisés que le jugement serait rendu le 13 mars 2026 par mise à disposition au greffe en application de l’article 450 alinéa 2 du code de procédure civile issue de l’article 4 de la loi du 20 août 2004.

JUGEMENT : rendu par mise à disposition au greffe et signé par M^me Aude BUBBE, Première Vice-présidente et par M^me Catherine BUYSE, Greffier

En l’état de quoi, le tribunal a rendu la décision suivante.

EXPOSÉ DU LITIGE

Par acte authentique reçu le 2 juillet 1997, la commune de [Localité 4] (la commune) a vendu à la SA Groupe Partouche (la SA) un immeuble portant la référence cadastrale CM [Cadastre 1] (l’immeuble), appartenant à son domaine privé, au prix de deux millions de francs. Dans la clause intitulée « impôt sur la mutation », l’acquéreur déclare que « l’immeuble objet des présentes est destiné après rénovation lourde (conservation des façades existantes) à l’exploitation d’un casino et d’autres activités connexes. »

La SA a entrepris divers travaux sur cet immeuble, précédemment à usage de gare routière.

Le 17 septembre 1997, la SA a donné l’immeuble à bail commercial à la SAS [O] [N] (la SAS), une de ses filiales, afin de permettre à cette dernière d’y exploiter un casino. Par avenant du 3 mars 2023, les parties ont modifié la destination des lieux, retenant une clause « tous commerces ».

Le 7 septembre 2005, la commune a renouvelé la délégation de service public (DSP) portant sur l’exploitation du casino au bénéfice de la SAS, le terme de la délégation étant fixé au 31 décembre 2023.

Après l’annulation, suite à la contestation formée par la société du grand casino de [Localité 5] (la SGCD), de l’appel d’offres du 6 février 2023, dans lequel la commune indiquait ne pas être propriétaire de l’immeuble, la commune et la SAS ont convenu de la poursuite de la DSP jusqu’au 31 décembre 2024.

Après l’annulation suite à une nouvelle contestation de la SGCD, du deuxième appel d’offres du 26 octobre 2023, dans lequel la commune indiquait ne pas être propriétaire de l’immeuble mais précisait le devenir au terme de la nouvelle DSP, la commune et la SAS ont convenu de la poursuite de la DSP jusqu’au 31 décembre 2025.

Le troisième appel d’offres du 9 décembre 2024, dans lequel la commune indiquait ne pas être propriétaire de l’immeuble et ne pas, en l’état, le regarder comme un bien de retour alors qu’il appartenait à un tiers, a été annulé suite à la nouvelle contestation portée par la SGCD, le juge des référés du tribunal administratif de Lille retenant la qualification de bien de retour dans son ordonnance du 25 mars 2025, qu’il avait écartée dans sa précédente ordonnance du 31 juillet 2024.

Par arrêt du 17 juillet 2025, sur pourvoi de la commune formé contre l’ordonnance de référé du 25 mars 2025, le Conseil d’Etat a précisé que le principe selon lequel le régime des biens de retour est inapplicable aux biens appartenant à un tiers à un contrat de délégation de service public souffre d’une exception en cas de réunion de deux conditions cumulatives :

— lorsqu’il existe « des liens étroits entre les actionnaires ou les dirigeants du propriétaire du bien et du concessionnaire, lesquels permettent de regarder l’un comme exerçant une influence décisive à la fois sur les objectifs stratégiques et sur les décisions importantes de l’autre ou de regarder l’un et l’autre comme étant placé sous le contrôle d’une même entreprise tierce »,

— lorsque le bien, « exclusivement destiné à l’exécution du contrat de concession, a été mis par son propriétaire à la disposition du concessionnaire pour cette exécution. »

Par acte du 26 août 2025, sur le fondement des articles 17 DDHC, 1 du protocole n°1 de la CESDH, 544, 545, 526 et 1240 du code civil, la SA a fait citer la commune devant le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer afin de :

— juger qu’elle est propriétaire de l’immeuble,

— juger que la commune est sans droit ni titre sur l’immeuble,

— ordonner à la commune de cesser immédiatement toute nouvelle démarche ou communication, se présentant comme propriétaire de l’immeuble, ainsi que toute sollicitation d’accès, d’usage ou de remise de documents techniques étrangère à ses attributions légales,

— la condamner à lui verser la somme de 300 000 euros de dommages-intérêts au titre de son préjudice matériel et moral,

— la condamner à lui verser la somme de 50 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile, outre les dépens.

Cette affaire a été enregistrée sous le numéro RG 25/4133.

Par lettre recommandée avec demande d’accusé de réception du 17 novembre 2025, la commune a mis en demeure la SA de lui communiquer les coordonnées du notaire pour régulariser le transfert de propriété et la remise des clefs.

Par lettre recommandée avec demande d’accusé de réception du 21 novembre 2025, la SA a contesté la propriété de la commune sur l’immeuble, exposant que le Conseil d’Etat n’avait statué qu’en référé.

Par ordonnance sur requête rendue le 24 novembre 2025, le président du tribunal judiciaire a interdit à la commune d’accomplir tout acte de nature à priver la SA de son droit de propriété sur l’immeuble.

Le même jour, au terme du quatrième appel d’offres publié le 2 juin 2025, dans lequel elle se présentait comme propriétaire de l’immeuble abritant le casino, la commune a attribué la DSP à la société Infiniti Casino [Localité 4] avec effet au 1er janvier 2026.

Par ordonnance du 11 décembre 2025, le juge des référés du tribunal judiciaire s’est reconnu matériellement compétent et a interdit à la commune de signer, faire signer, recevoir, requérir, et/ou publier tout acte emportant transfert de propriété de l’immeuble, dans l’attente d’une décision définitive du juge du fond sur la propriété de l’immeuble.

Par ordonnance du 19 décembre 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Lille a ordonné à la SA de remettre l’immeuble et l’ensemble de ses accessoires à la commune sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter du 1er janvier 2026.

Par ordonnance du 12 janvier 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Lille a ordonné à la SA de justifier de l’exécution de l’ordonnance de référé du 19 décembre 2025, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard, et rejeté, notamment, les demandes d’expulsion et de libération d’office des lieux présentées par la commune.

Par ordonnance du 14 janvier 2026, le juge des référés du tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer s’est reconnu matériellement compétent et a interdit à la commune de prendre possession effective de l’immeuble, dans l’attente d’une décision définitive du juge du fond sur la propriété de l’immeuble.

Suivant déclinatoire de compétence du 26 janvier 2026, le préfet du Pas-de-Calais a sollicité que le tribunal judiciaire se déclare incompétent. L’affaire a été enregistrée sous le numéro RG 26/356.

Le 18 février 2026, en présence de la force publique, les serrures de l’immeuble ont été changées.

Par lettre recommandée avec demande d’accusé de réception du 26 février 2026, la SA a mis en demeure le préfet du Pas-de-[Localité 1] de remettre l’immeuble en état.

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Dans l’affaire RG 25/4133, par conclusions du 24 décembre 2025, la commune a saisi le juge de la mise en état d’un incident, tiré de l’incompétence du tribunal judiciaire au profit des juridictions administratives puis, par conclusions du 17 février 2026, elle a présenté une demande subsidiaire de question préjudicielle au tribunal administratif s’agissant de la qualification de l’immeuble en tant que bien de retour et de son appartenance au domaine public.

Cette affaire a été appelée à l’audience d’incident du 3 mars 2026. Elle a été renvoyée à la demande des parties à l’audience du 7 avril 2026.

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Dans son déclinatoire de compétence du 26 janvier 2026, le préfet conclut à l’incompétence matérielle du tribunal judiciaire. Il rappelle le régime des biens de retour, défini aux articles L.3132-4 et L.3132-5 du code de la commande publique et les conditions de son extension aux biens détenus par un tiers au contrat de DSP. Il expose que seul le juge administratif est compétent pour statuer sur la qualification de bien de retour. Il indique que le Conseil d’Etat s’est prononcé de manière définitive sur la propriété de l’immeuble dans son arrêt du 17 juillet 2025.

Dans ses réquisitions du 20 février 2026, le Ministère public conclut à l’incompétence du tribunal judiciaire et invite le tribunal à renvoyer les parties à mieux se pourvoir en application de l’article 96 du code de procédure civile. Il retient que pour statuer sur la question de la propriété de l’immeuble, le tribunal doit analyser le contrat de DSP, dont l’interprétation relève de manière exclusive du juge administratif. Il ajoute que le tribunal judiciaire n’est pas compétent pour statuer sur la demande de dommages-intérêts présentée à l’encontre d’une personne publique.

Par message RPVA du 17 février 2026, la commune, constituée, a indiqué ne pas présenter de conclusions dans cette affaire.

Aux termes de ses dernières conclusions, remises au greffe et notifiées par voie électronique le 11 février 2026, la SA demande au tribunal de :

— rejeter le déclinatoire de compétence du préfet du Pas-de-[Localité 1],

— se déclarer compétent pour connaître de l’ensemble de ses demandes,

— condamner le préfet à lui verser 10 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

Elle expose que le juge judiciaire est seul compétent pour connaître des questions de propriété privée, cette compétence étant reconnue tant par le Tribunal des conflits que par la Cour de cassation, notamment lorsqu’il existe un doute sur l’identité du propriétaire d’un fonds entre une personne publique et une personne privée. Elle affirme que les décisions évoquées par le préfet du Pas-de-[Localité 1] retiennent la compétence du juge judiciaire.

Rappelant être un tiers à la DSP conclue entre la SAS et la commune, la SA indique que le préfet ne justifie pas du caractère fictif de la SAS ou d’une intention commune visant à éviter les conséquences de la théorie des biens de retour.

Soulignant que le juge judiciaire a reconnu sa compétence en référé à deux reprises, qu’elle détient un acte authentique de propriété sur l’immeuble et qu’à l’inverse, la commune ne justifie d’aucun titre sur celui-ci, elle invoque l’existence d’une contestation sérieuse sur la propriété de l’immeuble, estimant que la commune, qui revendique la propriété de l’immeuble, aurait dû saisir le juge judiciaire.

S’agissant de la compétence exclusive du juge judiciaire pour l’interprétation des contrats de droit privé, elle expose que l’acte authentique ne contient aucune clause exorbitante du droit commun, ni clause de retour ou de réserve de propriété et que la clause d’affectation ne saurait créer une charge perpétuelle. Elle ajoute que le bail commercial ne prévoit plus que l’activité soit exclusivement l’exploitation du casino et des services associés, dès lors que l’avenant prévoit une clause « tous commerces ».

Elle estime que les juridictions administratives n’ont pas statué définitivement sur le droit de propriété de la commune sur l’immeuble ni retenu que l’immeuble était « exclusivement dédié à l’activité de casino », soulignant que les juridictions administratives ne se sont pas prononcées au fond mais dans le cadre d’un référé.

A titre surabondant, elle conteste l’application immédiate du principe nouveau dégagé par le Conseil d’Etat le 17 juillet 2025, comme portant une atteinte disproportionnée à son droit de propriété.

Par message RPVA du 25 février 2026, le juge de la mise en état a sollicité les observations du préfet, du ministère public et des parties sur l’application de l’article 35 du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles avant le 3 mars 2026.

Par message RPVA du 2 mars 2026, la SA a indiqué qu’elle estimait le tribunal matériellement compétent et qu’il appartiendrait au préfet d’élever le débat ou non. Aucune autre partie n’a conclu sur ce point.

La clôture de l’instruction est intervenue le 3 mars 2026 et l’affaire a été renvoyée à l’audience de plaidoiries du même jour.

Par note en délibéré reçue le 5 mars 2026, la commune a transmis l’arrêt du Conseil d’Etat rendu le 4 mars 2026, rejetant la demande de sursis à exécution de l’ordonnance de référé du 19 décembre 2025.

MOTIFS

A titre liminaire, aucune note en délibéré n’ayant été autorisée après la clôture des débats, l’arrêt du Conseil d’Etat rendu le 4 mars 2026 transmis par la commune le 5 mars 2026 sera écarté.

Sur la compétence

« Les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; […] néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle" (CC 23 janvier 1987, n°86-224, DC, cons. 15).

Ainsi, le juge administratif est seul compétent pour l’interprétation et l’exécution des contrats comportant une clause exorbitante du droit commun, les questions portant sur le domaine public ou sur l’exécution d’un service public et notamment pour déterminer si un bien affecté au fonctionnement d’un service public concédé doit recevoir la qualification de bien de retour.

A l’inverse, les compétences naturelles du juge judiciaire sont : la sauvegarde de la liberté individuelle, la protection de la propriété privée, l’état et la capacité des personnes ainsi que le fonctionnement des services judiciaires.

Les compétences de chacun des juges administratifs et judiciaires, aussi étendues soient-elles, ne peuvent toutefois empiéter sur le domaine exclusif de l’autre, qui doit alors, dans certaines conditions, être saisi par une question préjudicielle.

Ainsi, si le juge administratif est seul compétent pour connaître de la question des biens de retour au terme d’un contrat de concession de service public, il peut être saisi d’une question préjudicielle par le juge judiciaire, lui-même saisi d’une action en revendication immobilière, par une personne privée, pour laquelle il est seul compétent.

En l’espèce, la SA justifie d’un titre de propriété sur l’immeuble qu’elle a acquis, de la commune, le 2 juillet 1997.

A l’inverse, ni la commune ni le préfet ne produisent un titre reconnaissant la propriété de ce bien à la commune, les décisions rendues en référé, par les juridictions judiciaires ou administratives, étant dépourvues de l’autorité de la chose jugée.

Ils ne justifient pas non plus d’une saisine d’une juridiction au fond afin de se voir reconnaître la propriété du bien revendiqué par la SA, étant observé que la théorie des biens de retour appartenant à un tiers au contrat de DSP est très postérieure à la vente intervenue entre la commune et la SA et que la commune ne s’est présentée comme propriétaire de l’immeuble qu’après le mois de juin 2025.

Dès lors, il n’y aura pas lieu d’écarter la compétence du juge judiciaire pour statuer sur l’action en revendication de la SA et le déclinatoire du préfet, qui ne porte que sur cette demande, sera rejeté.

A l’inverse, la SA forme, à l’encontre de la commune, une demande de dommages-intérêts visant à indemniser son préjudice matériel, tiré du trouble dans la jouissance de l’immeuble à raison de l’organisation de visites, obligatoires ou au bénéfice de tiers, ainsi que son préjudice moral, tiré de l’atteinte à son image alors que la commune se présentait comme propriétaire de l’immeuble dans l’appel d’offres et les médias.

Or, cette demande de dommages-intérêts, est fondée sur la responsabilité civile de droit commun prévue à l’article 1240 du code civil, et non sur la voie de fait, seule compétence reconnue au juge judiciaire pour condamner une personne publique à raison de son action.

Dès lors, le tribunal judiciaire n’est pas compétent pour connaître de cette demande.

Sur les mesures accessoires

En application de l’article 696 du code de procédure civile, le préfet du Pas-de-[Localité 1] sera condamné aux dépens.

L’équité ne commande pas d’accorder une somme au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS

Le tribunal, statuant par jugement contradictoire, en premier ressort, par mise à disposition au greffe,

Se déclare incompétent pour connaître de la demande de dommages-intérêts formée par la SA Groupe Partouche, sur le fondement de la responsabilité civile prévue à l’article 1240 du code civil, à l’encontre de la commune de [Localité 4],

Se déclare compétent pour le surplus,

Rejette le déclinatoire de compétence du préfet du Pas-de-[Localité 1],

Dit n’y avoir lieu à application de l’article 700 du code de procédure civile,

Condamne le préfet du Pas-de-[Localité 1] aux dépens,

Dit que le présent jugement sera adressé au préfet et aux parties par lettre recommandée avec demande d’accusé de réception et que le ministère public en sera avisé.

LE GREFFIER LE PRESIDENT