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CS/FA

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Minute n°

N° de rôle : N° RG 24/00691 – N° Portalis DBVG-V-B7I-EYQS

COUR D’APPEL DE BESANÇON

1ère chambre civile et commerciale

ARRÊT DU 13 MAI 2025

Décision déférée à la Cour : jugement du 07 novembre 2023 – RG N°20/00747 – TJ HORS JAF, JEX, JLD, J. EXPRO, JCP DE BESANCON

Code affaire : 96Z – Autres actions en responsabilité exercées contre des personnes publiques

COMPOSITION DE LA COUR :

M. Michel WACHTER, Président de chambre.

M. Cédric SAUNIER et Philippe MAUREL, Conseillers.

Greffier : M^me Fabienne ARNOUX, Greffier, lors des débats et du prononcé de la décision.

DEBATS :

L’affaire a été examinée en audience publique du 11 mars 2025 tenue par M. Michel WACHTER, président de chambre, M. Cédric SAUNIER et Philippe MAUREL, conseillers et assistés de M^me Fabienne ARNOUX, greffier.

Le rapport oral de l’affaire a été fait à l’audience avant les plaidoiries.

L’affaire oppose :

PARTIES EN CAUSE :

APPELANTE

S.A.R.L. LES PIGNONS VERTS

Sise [Adresse 2]

Immatriculée au RCS de Besançon sous le numéro 485 349 708

Représentée par M^e Lidwine SIMPLOT, avocat au barreau de BESANCON

ET :

INTIMÉE

Commune [Localité 5]

Sise [Adresse 6]

Représentée par M^e Catherine SUISSA de la SCP DSC AVOCATS, avocat au barreau de BESANCON

ARRÊT :

— CONTRADICTOIRE

— Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe de la cour, les parties en ayant préalablement été avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile.

— signé par M. Michel WACHTER, président de chambre et par M^me Fabienne ARNOUX, greffier lors du prononcé.

*************

Faits, procédure et prétentions des parties

MM. [W] [V] et [X] [H] ont, le 17 mars 2010, confié à la SARL Les Pignons Verts un mandat de vente sans exclusivité les parcelles cadastrées AA [Cadastre 3], [Cadastre 4] et [Cadastre 1] sur la commune de [Localité 5], d’une surface totale de sept ares cinquante et un centiares, au prix demandé de 48 000 euros.

Le 08 avril 2011, MM. [V] et [H] ont déposé une déclaration préalable concernant l’aménagement d’un lotissement comprenant trois maisons à usage d’habitation sur les parcelles susvisées.

Par acte notarié du même jour, MM. [V] et [H] ont conclu avec la société Les Pignons Verts une promesse synallagmatique de cession immobilière portant sur les mêmes parcelles, au prix de 40 000 euros hors frais d’acquisition.

Après avoir adressé le 26 avril 2011 une demande de pièces complémentaires relatives au traitement des eaux pluviales concernant la déclaration préalable, à laquelle MM. [V] et [H] ont répondu selon récépissé daté du 21 mai 2011, la commune a, par délibération du conseil municipal du 21 juillet 2011, exercé son droit de préemption afin d’y construire un atelier communal.

Elle a ainsi acquis les trois parcelles le 06 décembre suivant, puis, après abandon selon délibération du 10 décembre 2018 du projet de construction du nouvel atelier municipal, a décidé le 11 septembre 2019 de procéder à la vente d’une partie des parcelles.

Par assignation délivrée le 27 mai 2020, la société Les Pignons Verts a fait citer la commune de [Localité 5] devant le tribunal judiciaire de Besançon aux fins de condamnation de cette dernière à lui payer, sur le fondement de l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme, une indemnité de 174 834 euros outre 3 000 euros au titre des frais irrépétibles ainsi que les dépens, au motif de la violation de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme constituée par l’exercice illégal par la commune du droit de préemption urbain, en ce que la commune n’a jamais eu l’intention de construire l’atelier communal ni aucun autre bâtiment répondant aux exigences de l’article L. 300-1 du code précité et a remis en vente les parcelles préemptées cinq années plus tard sans accomplir les formalités prévues par l’article L. 213-11 du même code.

Par arrêt rendu le 03 mai 2022, la présente chambre a confirmé, dans les limites de l’appel, l’ordonnance rendue le 23 septembre 2021 par laquelle le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Besançon a :

— déclaré irrecevable l’exception d’incompétence soulevée par la commune de [Localité 5] ;

— déclaré recevable la demande de dommages-intérêts formée par la société Les Pignons Verts en écartant la prescription en l’absence de preuve de la mention de l’affectation ou de l’aliénation des biens litigieux au registre mentionné à l’article L. 213-13 du code de l’urbanisme de sorte que le délai quinquennal prévu par l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme n’a pu commencer à courir.

Le tribunal judiciaire de Besançon, a par le jugement dont appel rendu le 07 novembre 2023, débouté la société Les Pignons Verts de sa demande indemnitaire et l’a condamnée à payer à la commune de [Localité 5] la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile, outre les entiers dépens de l’instance.

Pour parvenir à cette décision, le juge de première instance a considéré :

— qu’il n’y a pas lieu à répondre sur l’argument au fond présenté par la commune de [Localité 5] tiré de l’incompétence du tribunal judiciaire, en considération du caractère définitif de l’irrecevabilité de l’exception d’incompétence attachée à l’ordonnance rendue le 23 septembre 2021 par le juge de la mise en état ;

— au visa des articles L. 210-1, L. 213-11, L. 213-11-1, L. 213-12 et L. 300-1 du code de l’urbanisme :

. que la construction d’un atelier communal constitue la réalisation d’un équipement collectif autorisant la préemption ;

. que le compte-rendu du conseil municipal du 10 décembre 2018 expose que l’endettement de la commune ne lui permet plus de réaliser ce projet, lequel n’est au surplus plus pertinent au regard d’une éventuelle fusion de communes et du recours à des prestataires privés ;

. qu’aucun élément ne démontre donc que la commune n’a pas eu l’intention de réaliser un atelier communal ;

. que la proximité temporelle entre la décision de préemption et une pétition signée par les riverains du projet de lotissement n’est pas de nature à permettre de remettre en cause la réalité du projet d’atelier communal ;

— que la société les Pignons Verts n’ayant jamais été propriétaire des parcelles litigieuses, son action en dommages-intérêts ne peut être fondée que sur le deuxième alinéa de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme renvoyant aux dispositions du sixième alinéa de l’article L. 213-11, dans la mesure où les dispositions de l’article L. 213-11-1 doivent être écartées en ce qu’elles ne s’appliquent qu’en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité de la décision de préemption, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ;

— que si l’arrêt rendu par la présente cour le 03 mai 2022 a tranché la question de la prescription de l’action au regard du délai pour agir de cinq ans prévu par le quatrième alinéa de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme, il n’a pas statué sur la condition de fond tenant au respect du délai de cinq ans entre la date d’acquisition et la décision d’aliénation, cette condition prévue par l’article L. 213-11 étant nécessaire pour imposer au titulaire du droit de préemption de proposer en priorité l’acquisition du bien préempté aux anciens propriétaires et, en cas de renonciation expresse ou tacite de leur part, à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien ;

— qu’en l’espèce, c’est la délibération de vente partielle des parcelles votée par le conseil municipal lors de sa réunion du 11 septembre 2019 qui constitue la décision d’aliénation, cette décision étant par conséquent intervenue plus de cinq ans après l’acquisition par préemption des terrains le 06 décembre 2011 ;

— que la commune de [Localité 5] n’était donc pas tenue de proposer aux anciens propriétaires l’acquisition des parcelles, ni en cas de renoncement de leur part à la société Les Pignons Verts.

Par déclaration du 06 mai 2024, la société Les Pignons Verts, intimant la commune de [Localité 5], a interjeté appel de ce jugement en sollicitant son infirmation en toutes ses dispositions, puis, selon ses premières et dernières conclusions transmises le 25 juillet 2024, conclut à son infirmation et demande à la cour statuant à nouveau de :

— 'dire et juger bien fondée son action en dommages-intérêts exercée en application de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme ;

— 'dire et juger’ que la commune de [Localité 5] a méconnu l’article L. 213-11 du même code ;

— 'dire et juger’ la commune de [Localité 5] à l’origine de son préjudice direct et certain ;

— la condamner à lui payer la somme de 174 834 euros à titre de dommages-intérêts ;

— la condamner à lui payer la somme de 3 000 euros en application de l’article 700 du code de procédure civile ;

— la condamner aux dépens de l’instance avec distraction.

Elle fait valoir :

— qu’elle a engagé de nombreuses démarches entre les mois de mars 2010 et d’avril 2011 dans l’objectif d’acquérir les parcelles en cause afin d’y construire un lotissement, sans qu’aucun des intervenants, y compris la commune, ne manifeste d’opposition de principe au projet ;

— qu’elle a cependant été subitement écartée de la transaction, alors même qu’aucun projet de construction d’un atelier communal sur ces parcelles pourtant en vente depuis plusieurs années n’avait jamais été évoqué ;

— qu’après la délibération du conseil municipal du 10 décembre 2018 par laquelle la commune a abandonné le projet et a évoqué la remise en vente les parcelles, elle a rencontré au mois de mai suivant ses représentants qui ont convenu de débattre de sa volonté d’acquérir les parcelles en conseil municipal, sans que cette question ne figure pourtant au compte-rendu du 12 juin 2019;

— que finalement, elle a eu connaissance de la délibération du 11 septembre suivant par laquelle le conseil municipal a décidé de mettre en vente une partie des parcelles litigieuses au prix de

35 000 euros TTC, soit 87,50 euros le mètre carré, alors qu’elle avait préempté l’ensemble des parcelles au prix de 40 000 euros, soit 57,14 euros le mètre carré ;

— qu’il en résulte que la commune de [Localité 5] a méconnu les dispositions de l’article L. 213-11 du code de l’urbanisme en ce que :

. elle n’a pas utilisé ou aliéné les terrains acquis par exercice du droit de préemption pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 du même code, dans la mesure où elle n’a jamais eu le projet de construire un atelier communal alors que la jurisprudence administrative précise que le titulaire du droit de préemption doit justifier qu’il dispose, à la date de la décision, d’un projet existant sur le bien préempté ;

. elle n’a pas proposé en priorité à la revente les parcelles aux anciens propriétaires, ni à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, à savoir elle-même ;

— que, tel que relevé par le juge de première instance, son action est fondée sur le deuxième alinéa de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme ;

— que le raisonnement selon lequel au-delà d’un délai de cinq ans après l’acquisition des terrains

par préemption, la commune était libre de les utiliser comme bon lui semblait, est 'contraire à l’esprit du texte’ ;

— concernant son préjudice :

. que l’acquisition des parcelles par ses soins était certaine et établie, de même que la possibilité d’édifier trois maisons d’habitation sur les terrains litigieux ;

. que la création d’un lotissement par détachement des trois terrains a fait l’objet d’un accord tacite de la commune de [Localité 5] à défaut de décision de non-opposition dans le délai d’un mois suivant le dépôt des pièces complémentaires ;

. qu’elle avait fait établir les plans et chiffrer le coût de la construction tandis qu’elle disposait d’un accord de principe de financement bancaire ;

. que la perte de marge nette attendue pour cette opération, fixée dès le mois de mai 2011 à la somme de 174 834 euros, constitue un préjudice direct et certain, dans la mesure où elle avait déjà trouvé des acquéreurs.

La commune de [Localité 5] a répliqué en premier et dernier lieu par conclusions transmises le 20 septembre 2024 pour demander à la cour de confirmer le jugement dont appel et de condamner l’appelante à lui payer la somme de 3 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile outre les entiers dépens.

Elle expose :

— qu’aucun des deux fondements évoqués à l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme ne peut valablement fonder une action en dommages-intérêts en l’espèce ;

— qu’ayant acquis les parcelles depuis plus de cinq ans, elle n’était pas tenue de proposer à la société Les Pignons Verts leur revente en priorité ;

— que l’action fondée sur la faute de l’administration relative à l’absence d’intention de construire un atelier communal relève de la seule compétence du juge administratif, même si elle serait en tout état de cause prescrite et infondée ;

— concernant le préjudice invoqué par l’appelante, que ni la vente des terrains à son profit, ni l’autorisation de réaliser un lotissement ne revêtent un caractère certain.

Pour l’exposé complet des moyens des parties, la cour se réfère à leurs dernières conclusions susvisées, conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile.

L’ordonnance de clôture a été rendue le 18 février 2025 et l’affaire a été appelée à l’audience du 11 mars suivant et mise en délibéré au 13 mai 2025.

En application de l’article 467 du code de procédure civile, le présent arrêt est contradictoire.

Motifs de la décision

A titre liminaire, la cour rappelle que le juge n’est pas tenu de statuer sur les demandes de 'donner acte', de 'constater’ ou de 'dire et juger’ si celles-ci ne sont pas, hors les cas prévus par la loi, des prétentions en ce qu’elles ne sont pas susceptibles d’emporter des conséquences juridiques mais constituent, en réalité, les moyens invoqués par les parties au soutien de leurs demandes.

Le premier alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la décision de préemption, dispose que les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement.

L’article L. 300-1 du même code, dans sa version en vigueur à la même date, prévoit que les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations.

En application de l’article L. 213-11 du code précité, dans sa version en vigueur à la même date, les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l’article L. 210-1. L’utilisation ou l’aliénation d’un bien au profit d’une personne privée autre que le concessionnaire d’une opération d’aménagement ou qu’une société d’habitations à loyer modéré doit faire l’objet d’une délibération motivée du conseil municipal ou, le cas échéant, d’une décision motivée du délégataire du droit de préemption.

Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner à d’autres fins un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel et leur proposer l’acquisition de ce bien en priorité.

A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées par l’article L. 213-4.

A défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition.

Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions visées aux alinéas précédents, le titulaire du droit de préemption doit également proposer l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien.

Le titulaire du droit de préemption n’est tenu de respecter cette procédure que lorsque le nom de l’acquéreur était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2.

L’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, créé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, dispose que lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité.

Le prix proposé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle. A défaut d’accord amiable, le prix est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, conformément aux règles mentionnées à l’article L. 213-4.

A défaut d’acceptation dans le délai de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel sont réputés avoir renoncé à l’acquisition.

Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l’acquisition à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l’article L. 213-2.

Enfin, l’article L. 213-12 du code précité, dans sa version en vigueur à la date de la décision de préemption litigieuse, prévoit qu’en cas de non-respect des obligations définies au deuxième alinéa de l’article L. 213-11, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel saisissent le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

En cas de non-respect des obligations définies au cinquième alinéa de l’article L. 213-11, la personne qui avait l’intention d’acquérir ce bien saisit le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

L’action en dommages-intérêts se prescrit par cinq ans à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation du bien au registre institué en application de l’article L. 213-13.

En application de cette dernière disposition, les juridictions judiciaires sont limitativement compétentes pour accorder des indemnités au profit du candidat acquéreur s’étant vu empêché par l’exercice du droit de préemption, dans l’hypothèse où le titulaire de celui-ci n’a pas respecté son obligation de proposer le bien à ce candidat acquéreur,dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel avaient renoncé expressément ou tacitement à l’acquisition en priorité alors que le titulaire du droit de préemption a décidé d’utiliser ou d’aliéner à d’autres fins un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit.

Si en l’espèce la décision de préemption n’a pas fait l’objet d’une décision d’annulation par la juridiction administrative, il est constant que la commune de [Localité 5] n’a pas utilisé les parcelles cadastrées AA [Cadastre 3], [Cadastre 4] et [Cadastre 1] conformément aux fins pour lesquelles elle avait précédemment acquis celles-ci par acte notarié du 06 décembre 2011 suite à l’exercice de son droit de préemption le 21 juillet précédent, à savoir la construction d’un atelier communal.

Cependant et tel que retenu à bon droit par le juge de première instance, qui n’a pas opéré une interprétation de l’article L. 213-12 du code de l’urbanisme mais s’est limité à en appliquer ses dispositions dépourvues d’ambiguïté, la décision d’abandon du projet de construction de l’atelier communal avec cession d’une partie des parcelles est intervenue selon extrait du registre des délibérations du 10 décembre 2018, tandis que la décision d’aliénation d’une partie des parcelles concernées après redécoupage est intervenue par délibération du 11 septembre 2019.

Il en résulte que les parcelles litigieuses, acquises le 06 décembre 2011 par la commune de [Localité 5] par exercice du droit de préemption, ont fait l’objet – pour partie – d’une décision d’aliénation à d’autres fins le 10 décembre 2018, soit plus de cinq ans plus tard.

Indépendamment de l’incidence alléguée de cet élément, la société Les Pignons Verts affirme sans l’établir que la commune de [Localité 5] n’a jamais eu l’intention de construire un atelier communal, l’absence de communication à son intention concernant un tel projet dans le cadre de leurs échanges relatifs à son propre projet de construction d’un lotissement étant, en tout état de cause, impropre à établir l’inexistence d’un tel projet à la date de la décision de préemption.

Les démarches que la société Les Pignons Verts justifie avoir accomplies dans le cadre de son projet de construction d’un lotissement sont donc sans incidence sur le présent litige.

Il en résulte que les conditions de la mise en oeuvre de la responsabilité de la commune de [Localité 5] prévues par les dispositions susvisées, à savoir une décision d’utilisation ou d’aliénation du bien acquis par exercice du droit de préemption depuis moins de cinq ans à d’autres fins que celles ayant justifié cette acquisition, ne sont pas réunies.

Le jugement dont appel sera donc confirmé en toutes ses dispositions.

Par ces motifs,

La cour, statuant contradictoirement, après débats en audience publique et en avoir délibéré conformément à la loi :

Confirme, dans les limites de l’appel, le jugement rendu entre les parties le 07 novembre 2023 par le tribunal judiciaire de Besançon ;

Y ajoutant :

Condamne la SARL Les Pignons Verts aux dépens d’appel ;

Accorde aux avocats de la cause qui l’ont sollicité, le droit de se prévaloir des dispositions de l’article 699 du code de procédure civile.

Et, vu l’article 700 du code de procédure civile, déboute la SARL Les Pignons Verts de sa demande et la condamne à payer à la commune de [Localité 5] la somme de 2 000 euros, avec rejet de la demande pour le surplus.

Ledit arrêt a été signé par M. Michel Wachter, président de chambre, magistrat ayant participé au délibéré, et par M^me Fabienne Arnoux, greffier.

Le greffier, Le président,