COUR D’APPEL DE BORDEAUX

CHAMBRE SOCIALE – SECTION B

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ARRÊT DU : 29 JANVIER 2026

SÉCURITÉ SOCIALE

N° RG 25/01935 – N° Portalis DBVJ-V-B7J-OHWM

[15]

c/

Syndicat [12]

Nature de la décision : AU FOND

Notifié par LRAR le :

LRAR non parvenue pour adresse actuelle inconnue à :

La possibilité reste ouverte à la partie intéressée de procéder par voie de signification (acte d’huissier).

Certifié par le Directeur des services de greffe judiciaires,

Grosse délivrée le :

à :

Décision déférée à la Cour : jugement rendu le 13 septembre 2022 (R.G. n°21/01231) par le pôle social du TJ de [Localité 4], suivant déclaration d’appel du 12 octobre 2022.

APPELANTE :

[15] prise en la personne de son directeur domicilié en cette qualité au siège social [Adresse 3]

représentée par M^e Sylvain GALINAT, avocat au barreau de BORDEAUX substitué par M^e BOURDENS

INTIMÉE :

Syndicat [12] prise en la personne de son représentant légal domicilié en cette qualité au siège social [Adresse 1]

représentée par M^e Franck BUREL de la SELARL ONELAW, avocat au barreau de LYON

dispensé de comparution

COMPOSITION DE LA COUR :

En application des dispositions de l’article 945-1 du code de procédure civile, l’affaire a été débattue le 17 novembre 2025, en audience publique, devant Madame Valérie Collet, conseillère chargée d’instruire l’affaire, qui a retenu l’affaire, en présence de Madame Marie Le-Pellec, attachée de justice.

Le magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la cour, composée de :

Madame Marie-Paule Menu, présidente

Madame Marie-Hélène Diximier, présidente

Madame Valérie Collet, conseillère

qui en ont délibéré.

Greffière lors des débats : Sylvaine Déchamps,

ARRÊT :

— contradictoire

— prononcé publiquement par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues à l’article 450 alinéa 2 du Code de Procédure Civile.

Le délibéré a été prorogé en raison de la charge de travail de la Cour.

EXPOSÉ DU LITIGE

FAITS ET PROCÉDURE

1- Par courrier du 23 novembre 2020, le [13] [Localité 10] (en suivant, le [11]) a formulé auprès de l'[15] une demande de régularisation d’un montant de 69 283 euros pour la période de novembre 2016 à décembre 2018 au titre des 'cotisations sociales patronales indûment versées faute d’avoir appliqué la réduction générale des cotisations dite réduction Fillon et faute d’avoir appliqué le taux réduit d’allocations familiales.'

2- Par courrier du 26 mars 2021, l'[15] a refusé de faire droit à la demande de remboursement du [11] au motif qu’il n’était pas immatriculé auprès de l’INSEE comme un établissement public industriel et commercial ([9]) et qu’il ne pouvait en conséquence pas bénéficier du dispositif de réduction générale des cotisations.

3- Par courrier daté du 1er juin 2021, le [11] a saisi la commission de recours amiable ([6]) de l’Urssaf Aquitaine aux fins de contestation de cette décision.

4- Par courrier du 7 juillet 2021, la [7] a notamment accusé réception du recours formé par le [11].

5- Par courrier recommandé du 4 octobre 2021, le [11] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Bordeaux aux fins de contester la décision implicite de rejet de la [7].

6- Par décision explicite du 10 décembre 2021, la [7] a rejeté la demande et a maintenu la décision administrative du 26 mars 2021.

7- Par jugement du 13 septembre 2022, le pôle social du tribunal judiciaire de Bordeaux a:

— déclaré le recours formé par le [11] recevable,

— dit que le [11] est un EPIC éligible à la réduction générale des cotisations et au taux réduit des allocations familiales,

En conséquence,

— condamné l'[15] à payer au [11] la somme de 69 283 euros en restitution des cotisations indûment versées, faute d’avoir appliqué la réduction générale des cotisations et le taux réduit d’allocations familiales pour la période allant de novembre 2016 à décembre 2018,

— dit que cette somme serait majorée des intérêts à compter du 23 novembre 2020, date de la demande de régularisation formulée par le [11],

— dit n’y avoir lieu d’ordonner la capitalisation des intérêts,

— dit n’y avoir lieu à l’exécution provisoire de la décision,

— condamné l'[15] aux dépens et à payer la somme de 1 000 euros au [11] en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

8- Par déclaration électronique du 12 octobre 2022, l'[15] a relevé appel de ce jugement.

9- Par un arrêt rendu le 10 avril 2025, la section B de la chambre sociale de la cour d’appel de Bordeaux a prononcé la radiation de l’affaire et dit que l’affaire serait remise au rôle sur dépôt des conclusions au fond de l’appelant.

10- Par conclusions transmises par voie électronique au greffe de la cour d’appel de Bordeaux le 11 avril 2025, l'[15] a sollicité la réinscription de l’affaire au rôle.

11- L’affaire a été fixée à l’audience du 17 novembre 2025 pour être plaidée.

PRÉTENTIONS

12- Aux termes de ses dernières conclusions transmises par voie électronique le 20 octobre 2025, et reprises oralement à l’audience l'[15] sollicite de la cour qu’elle :

— infirme le jugement entrepris en toutes ses dispositions,

Statuant à nouveau :

— à titre principal, déclaré irrecevable le recours du [11],

— à titre subsidiaire, débouté le [11] de sa demande de remboursement à hauteur de la somme de 69 283 euros,

— en tout état de cause, débouté le [11] de sa demande au titre de l’article 700 du code de procédure et le condamné à lui payer la somme de 3 000 euros en application de l’article 700 du code de procédure civile.

13- Le [11], dispensé de comparaître, s’en est remis à ses conclusions et pièces transmises par courrier reçu au greffe le 19 mai 2025 aux termes desquelles il demande à la cour de confirmer en toutes ses dispositions le jugement entrepris et de condamner l'[15] aux dépens et à lui payer la somme de 3 000 euros en application de l’article 700 du code de procédure civile.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la recevabilité du recours du [11]

Moyens des parties

14- L'[15] se fonde sur l’article R.142-1-A du code de la sécurité sociale pour soutenir que le recours du [11] est irrecevable pour cause de forclusion. Elle fait observer que la [6] a été saisie le 2 juin 2021, que le [11] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Bordeaux le 4 octobre 2021, soit deux jours après l’expiration du délai de recours contre la décision implicite de refus de la [6] née le 2 août 2021. Elle estime que le courrier du 7 juillet 2021 était parfaitement clair puisqu’il était indiqué que le délai pour saisir le tribunal était de deux mois. Elle ajoute que le [11] n’a pas formé de contestation contre la décision explicite de rejet de sorte que l’irrecevabilité du recours contre la décision implicite de rejet a eu pour conséquence que le tribunal n’était valablement saisi d’aucune contestation.

15- Le [11] soutient qu’ayant reçu le 16 juillet 2021 le courrier de la [6] daté du 7 juillet 2021, il a cru que la [6] avait rendu une décision implicite de rejet le 16 septembre 2021 ce qui lui permettait de saisir le tribunal au plus tard le 16 novembre 2021. Il ajoute que dans le courrier du 7 juillet 2021, il n’était pas fait mention du délai de contestation pour saisir le tribunal, affirmant que les délais de saisine indiqués étaient incorrects et trompeurs. Il estime qu’il n’était donc pas forclos et prétend que la forclusion tirée de l’expiration du délai de recours ne peut pas être opposée au demandeur ayant contesté une décision implicite de rejet au seul motif de l’absence de saisine du tribunal contestant la décision explicite de rejet intervenue en cours d’instance.

Réponse de la cour

16- Selon l’article R.142-1-A, III, du code de la sécurité sociale que 's’il n’en est disposé autrement, le délai de recours préalable et le délai de recours contentieux sont de deux mois à compter de la notification de la décision contestée. Ces délais ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision contestée ou, en cas de décision implicite, dans l’accusé de réception de la demande.'

17- L’article R. 142-10-1, alinéa 2, du même code confirme que la sanction de l’absence d’exercice du recours dans le délai ainsi fixé est la forclusion. En effet, ce texte prévoit que 'La forclusion tirée de l’expiration du délai de recours ne peut être opposée au demandeur ayant contesté une décision implicite de rejet au seul motif de l’absence de saisine du tribunal contestant la décision explicite de rejet intervenue en cours d’instance.'

18- L’article R.142-6 du même code précise que ' Lorsque la décision du conseil, du conseil d’administration ou de l’instance régionale ou de la commission n’a pas été portée à la connaissance du requérant dans le délai de deux mois, l’intéressé peut considérer sa demande comme rejetée.

Le délai de deux mois prévu à l’alinéa précédent court à compter de la réception de la réclamation par l’organisme de sécurité sociale. Toutefois, si des documents sont produits par le réclamant après le dépôt de la réclamation, le délai ne court qu’à dater de la réception de ces documents.'

19- Il est acquis qu’en application des textes précités, la juridiction chargée du contentieux de la sécurité sociale ne peut être saisie d’une réclamation contre une décision d’un organisme de sécurité sociale qu’après que celle-ci a été soumise à la commission de recours amiable de cet organisme et que le recours contentieux doit intervenir dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de la commission (2e Civ., 19 octobre 2023, pourvoi n°22-10.151) Il est également établi que, sauf s’il en est disposé autrement, le délai de recours préalable et le délai de recours contentieux sont de deux mois à compter de la notification de la décision contestée et que ces délais ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision contestée ou, en cas de décision implicite, dans l’accusé de réception de la demande (2e Civ., 25 avril 2024, pourvoi n° 22-15.393).

20- En l’espèce, le courrier du 7 juillet 2021 (reçu le 16 juillet 2021 par le [11]) par lequel la [6] accuse réception du recours formé par le [11], comporte les mentions suivantes:

'En application des articles R.142-6 et R.142-1-A du code de la sécurité sociale, vous avez la faculté dans un délai de 2 mois à compter :

— soit de la saisine de la commission de recours amiable,

— soit de la réception de la décision de la commission de recours amiable,

de saisir le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L.211-16 du code de l’organisation judiciaire par lettre recommandée ou lettre simple déposée au greffe de cette juridiction.'

Il est également, dans la marge gauche du courrier, 'IMPORTANT : en l’absence de réponse dans un délai de deux mois à compter de la saisine de la commission de recours amiable, vous pouvez considérer votre demande comme étant rejetée et contester ce rejet en saisissant le tribunal judiciaire compétent (pôle social) dont l’adresse est indiquée ci-dessous: Tribunal judiciaire-Pôle social [Adresse 2].'

21- Les termes de ce courrier sont cependant extrêmement confus et de nature à induire en erreur son destinataire puisqu’il est indiqué d’une part que le délai de 2 mois court à compter de la saisine de la [6], ce qui est une erreur, d’autre part que le délai de 2 mois court à compter de la réception de la décision de la [6], ce qui est exact mais sans incidence sur l’objet du présent litige, et de dernière part, que le [11] peut saisir le tribunal à l’issue d’un délai de deux mois à compter de la saisine de la [6] en l’absence de réponse de celle-ci, ce qui est exact mais incomplet puisqu’il n’est pas précisé le délai pour saisir la juridiction. Il ne saurait donc être considéré que ce courrier vaut notification régulière des délais et voies de recours au [11] de sorte que le délai de recours lui étant inopposable, son recours formé, certes au-delà du délai de 2 mois suivant la décision implicite de rejet de la [6], doit être déclaré recevable. Le jugement entrepris est en conséquence confirmé de ce chef.

Sur la demande de remboursement des cotisations

Moyens des parties

22- L'[15], se fondant sur les dispositions de l’article L.241-13 du code de la sécurité sociale, des articles L.5721-2, L.5721-3, L.5721-1, L.5711-1 du code général des collectives territoriales, rappelle que seuls les établissements publics industriels ([9]) et commerciaux peuvent demander à bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires à l’exclusion des établissements publics administratifs ([8]), que les syndicats mixtes sont considérés comme des [9] lorsque leur objet est industriel et commercial, l’établissement fonctionne sans appel aux deniers publics et la gestion de l’organisme s’effectue selon les règles de droit privé. Elle affirme que le [11] n’est pas un EPIC mais un EPA qui relève de la catégorie syndicat intercommunal à vocation multiple, ce qui l’identifie au droit administratif. Elle ajoute que le code APE du SIAEPA est le suivant: 8412Z « Administration publique générale » et qu’elle n’est n’est pas compétente pour modifier la qualification juridique de ce syndicat.

23- Elle soutient que pour bénéficier de la réduction générale des cotisations, le [11] doit démontrer qu’il remplit les conditions requises pour être considéré comme un EPIC mais aussi faire les démarches administratives en ce sens auprès de l’autorité administrative compétente, à savoir l’INSEE, pour faire modifier son code APE et sa catégorie juridique. Elle estime que le [11] ne remplit pas les conditions requises pour être considéré comme un EPIC puisque son activité de distribution d’eau potable constitue un service public naturellement confié aux collectivités territoriales et ne poursuit aucun but lucratif de sorte que le syndicat ne peut pas être regardé en ce qui concerne son objet comme une entreprise privée. Elle ajoute que s’agissant du deuxième critère relatif au mode de financement, il n’est pas établi que le syndicat fonctionne sans faire appel à des deniers publics. Enfin, s’agissant du troisième critère relatif au mode de fonctionnement, elle prétend qu’il n’est pas justifié que le syndicat est soumis aux règles de la concurrence et qu’il fonctionne de façon comparable à une entreprise privée, faisant observer que selon l’article 38 de ses statuts, ses personnels sont des agents de droit public.

24- Si la cour retenait que le [11] est un EPIC, l'[15] fait valoir que le [11] ne remplit pas les conditions d’éligibilité à la réduction générale des cotisations et au taux réduit des allocations familiales. Elle indique que cette réduction n’est pas automatique, et que si la qualification d’EPIC est une condition nécessaire à remplir, elle n’est pas pour autant la seule. Elle rappelle que le bénéfice de la réduction générale de cotisations sociales est subordonné à une double condition: – la réduction s’applique aux gains et rémunérations versés par les employeurs qui sont tenus de s’assurer contre le risque chômage – la réduction s’applique aux salariés relevant du 3° de l’article L.5424-1 du code du travail. Elle indique que si les statuts du [11] disposent que ses personnels sont des agents de droit public, il lui appartient encore de justifier d’avoir adhéré au régime d’assurance chômage, pour ses salariés, de manière irrévocable pour pouvoir bénéficier de la réduction générale de cotisations sociales. Elle estime que c’est à tort que le [11] considère que seule la faculté d’adhérer par une option irrévocable lui conférerait la qualité d’employeur éligible à la réduction générale des cotisations et non l’exercice effectif ce cette faculté. Elle précise que cette condition posée par la Cour de cassation n’est pas illicite, soulignant que si la condition d’adhésion irrévocable n’est pas remplie c’est uniquement en raison de la carence du [11].

25- En réponse, le [11] soutient que la qualité d’EPIC ne dépend pas de l’immatriculation au RCS ou de la catégorie juridique attribuée par l’INSEE, mais de l’activité exercée par l’établissement. Il explique qu’il gère une activité de production, traitement, transport, distribution de l’eau potable, du contrôle et de l’assainissement collectif et non collectif.

Il ajoute qu’il utilise des procédés de gestion analogues à ceux du secteur privé dans leurs rapports avec les usagers et les tiers. Il affirme que son financement repose sur la vente d’eau aux usagers, son financement émanant majoritairement des usagers. Il prétend que l’éligibilité au bénéfice de la réduction générale des cotisations d’un établissement public n’est pas liée au type d’option choisie pour l’assurance chômage mais à la qualité de l’employeur qui doit être une structure apte à choisir entre l’auto-assurance et l’option irrévocable à l’assurance chômage, à savoir un EPIC. Il précise que c’est la faculté d’adhérer par une option irrévocable à l’assurance chômage qui confère la qualité d’employeur éligible à la réduction générale des cotisations et non l’exercice effectif de cette faculté. Il estime qu’exiger la réalité de l’exercice d’une telle affiliation reviendrait à priver les cotisants de la possibilité d’exercer une action en répétition de l’indu. Il fait observer que si l’option irrévocable est choisir, elle s’appliquera à l’ensemble du personnel y compris les fonctionnaires sauf pour les cotisations à la [5].

Réponse de la cour

26- Selon l’article L. 241-13, II du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date d’exigibilité des cotisations litigieuses, la réduction générale des cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires et la réduction de la cotisation d’allocations familiales sont appliquées aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l’employeur est soumis à l’obligation édictée par l’article L. 5422-13 du code du travail et aux salariés mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du même code qui concerne les employeurs bénéficiant d’une option d’adhésion volontaire au régime d’assurance chômage qui s’opère de manière irrévocable.

27- Il existe donc une corrélation entre l’assujettissement au régime d’assurance chômage et le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurités sociales sur les bas salaires.

28- Selon la combinaison des articles L. 5424-1, 3° et L. 5424-2 du code du travail, ont la faculté d’adhérer au régime d’assurance chômage, de manière irrévocable, les employeurs inscrits au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’État et ceux ayant la qualité juridique soit d’établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit de société d’économie mixte dans lesquelles les collectivités ont une participation majoritaire.

29- Il en résulte que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s’applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales ou des sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités ont une participation majoritaire que si ces derniers ont adhéré au régime d’assurance chômage, pour leurs salariés, par une option irrévocable.

30- Il appartient au juge de vérifier, au besoin d’office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires étaient réunies durant la période considérée. (C. Cass. 2e Ch. Civ 26 septembre 2024 n° 22-19.437 et 10 avril 2025 n° 22-18.044)

31- En l’espèce, le [11] est un syndicat intercommunal dont l’objet la production, le traitement, le transport et la distribution d’eau potable, le contrôle dans le cadre des pouvoirs dévolus aux communes dans ce domaine, l’assainissement non collectif pour le contrôle, l’entretien et la réhabilitation dans le cadre des pouvoirs dévolus aux communes et l’assainissement collectif.

32- S’il n’est pas contesté que la réduction des cotisations patronales n’est pas applicable aux rémunérations du personnel des établissements publics administratifs qui ont seulement la faculté d’adhérer volontairement, à titre révocable, au régime d’assurance chômage mais ne sont pas tenus de s’assurer contre le risque de privation d’emploi (2e Civ., 21 mars 2024, pourvoi n°22-12.984 ; 2e Civ., 6 juin 2024, pourvoi n°22-19.453) de sorte que la nature juridique de l’établissement public employeur ([8] ou [9]) a une incidence déterminante sur la solution du litige dont est saisie une juridiction de l’ordre judiciaire chargée du contentieux de la sécurité sociale relatif à l’octroi ou non à cet employeur du bénéfice de la réduction des cotisations patronales prévue par le paragraphe I de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, il n’en reste pas moins que, contrairement à ce que soutient le [11], pour définir les conditions ouvrant droit à la réduction des cotisations à la charge de l’employeur prévue par le paragraphe I de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, le législateur a pris en compte le régime juridique de l’employeur, les modalités selon lesquelles l’employeur est assuré contre le risque de privation d’emploi de ses salariés ainsi que le régime de sécurité sociale auquel ces salariés sont affiliés. Cette réduction peut ainsi bénéficier aux employeurs qui se sont, par une option irrévocable, volontairement soumis à l’obligation édictée par l’article L. 5422-13 du code du travail (Conseil constitutionnel, décision n°2013-300 QPC du 5 avril 2013). Dans sa décision n°2018-732, QPC du 21 septembre 2018, le Conseil constitutionnel a explicité la volonté du législateur quant au caractère irrévocable de l’option d’adhésion au régime d’assurance chômage : « En adoptant les dispositions contestées, le législateur a, d’une part, entendu éviter que certains employeurs, intervenant dans le secteur concurrentiel, puissent révoquer leur adhésion au régime

de l’assurance chômage afin d’optimiser le coût de la prise en charge de l’allocation due à leurs anciens agents ou salariés, le cas échéant au détriment de l’équilibre financier de ce régime. D’autre part, il a entendu limiter l’avantage compétitif procuré à ces employeurs par le caractère facultatif de leur adhésion, par rapport à leurs concurrents pour lesquels cette adhésion est obligatoire. »

33- Ainsi, quand bien même le [11] serait un EPIC, il ne justifie toutefois pas que durant la période concernée par le litige il a fait le choix d’une adhésion irrévocable. Il ne peut donc prétendre dans tous les cas au bénéfice de la réduction générale des cotisations patronales. Il ne peut, dès lors, invoquer l’existence d’une erreur de sa part sur sa nature juridique, ou d’une éventuelle faute de l’URSSAF, l’adhésion à l’assurance chômage, qu’elle soit révocable ou pas, par une collectivité territoriale ressortant de son libre choix, ni enfin d’un prétendu indu.

34- Dans ces conditions, le jugement entrepris est infirmé dans toutes ses dispositions, le [11] étant débouté de ses demandes de remboursement au titre de la réduction générale des cotisations sociales prévue à l’article L. 243-13 du code de la sécurité sociale pour la période de novembre 2016 à décembre 2018.

Sur les frais du procès

35- Partie perdante, le [11] est condamné aux dépens d’appel mais également de première instance, le jugement critiqué étant infirmé de ce chef.

36- Par voie de conséquence, il y a lieu d’infirmer le jugement en ses dispositions concernant les frais irrépétibles, de débouter le [11] de sa demande au titre de l’article 700 du code de procédure et de le condamner à payer à l'[15] une somme qu’il est équitable de fixer à 2 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS

La cour,

Confirme le jugement rendu le 13 septembre 2022 par le pôle social du tribunal judiciaire de Bordeaux en ce qu’il a déclaré le recours formé par le [14] recevable,

Infirme le jugement rendu le 13 septembre 2022 par le pôle social du tribunal judiciaire de Bordeaux pour le surplus de ses dispositions,

Statuant à nouveau sur les chefs infirmés,

Déboute le [14] de sa demande de remboursement des cotisations pour la période de novembre 2016 à décembre 2018,

Condamne le [14] aux dépens de première instance,

Y ajoutant,

Condamne le [13] [Localité 10] aux dépens d’appel,

Condamne le [14] à payer à l'[15] la somme de 2 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile,

Déboute le [13] [Localité 10] de sa demande au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

Signé par Madame Marie-Hélène Diximier, présidente,et par Madame Sylvaine Déchamps, greffière à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

S. Déchamps MH. Diximier