ARRÊT n°

Grosse + copie

délivrées le

à

3e chambre sociale

ARRÊT DU 06 Novembre 2025

Numéro d’inscription au répertoire général : F N° RG 20/04263 – N° Portalis DBVK-V-B7E-OWUU

Décision déférée à la Cour : Jugement du 02 SEPTEMBRE 2020 POLE SOCIAL DU TJ DE [Localité 18] – N° RG 19/00317

APPELANTE :

[13] [Localité 16]

Prise en la personne de son représentant, Monsieur [T], résidant en cette qualité

[Adresse 11]

[Adresse 6]

[Localité 3]

Représentant : M^e Delphine JOUBES de la SCP VIAL-PECH DE LACLAUSE-ESCALE- KNOEPFFLER-HUOT-PIRET-JOUBES, subsituée sur l’audience par M^e Nicolas DIAZ, avocats au barreau de PYRENEES-ORIENTALES

INTIMEE :

[23]

Agissant poursuites et diligences de son représentant légal en exercice, domicilié en cette qualité au siège social, sis

[Adresse 12]

[Adresse 2]

[Localité 1]

Représenté sur l’audience par M^e Julien ASTRUC de la SCP DORIA AVOCATS, avocat au barreau de MONTPELLIER

COMPOSITION DE LA COUR :

L’affaire a été débattue le 04 SEPTEMBRE 2025, en audience publique, devant la Cour composée de :

Monsieur. Thomas LE MONNYER, Président de chambre

Madame Anne MONNINI-MICHEL, Conseillère

Monsieur Patrick HIDALGO, Conseiller

qui en ont délibéré.

Greffier, lors des débats : Madame Marie-Lydia VIGINIER

ARRÊT :

— contradictoire ;

— prononcé par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile ;

— signé par Monsieur Thomas LE MONNYER, Président de chambre, et par Madame Marie-Lydia VIGINIER, Greffier.

*

* *

FAITS, PROCÉDURE ET PRÉTENTIONS DES PARTIES :

La [7] [Localité 16] a fait l’objet d’un contrôle des services de l'[20] ([21]) de Languedoc [Localité 19] portant sur la période du 1er 2015 au 31 décembre 2017.

Les constats effectués ont donné lieu à des propositions de redressements et rappels de cotisations notifiées par lettre d’observations du 24 juillet 2018 pour un montant global de 23 652 euros.

Par courrier daté du 22 août 2018, la [7] [Localité 16] a communiqué en réponse ses observations relativement aux points n°2 (prise en charge par l’employeur des contraventions), 3 (primes diverses : indemnités de M. [P]), 4 (régulation annuelle : principe et exclusions), 6 (frais de recensement) et 7 (erreur matérielle de report ou de totalisation), auxquelles l’inspecteur du recouvrement a répondu, le 24 septembre 2018, par un maintien du redressement opéré.

Le 20 novembre 2018, l’ [21] a notifié à la commune la mise en demeure pour un montant total de 25 833 euros, dont 2 181 euros de majorations de retard.

En date du 12 décembre 2018, la [7] [Localité 16] a saisi la commission de recours amiable de l’Urssaf d’une contestation des sommes réclamées, laquelle a, par décision du 26 mars 2019, rejeté son recours.

Par lettre recommandée avec avis de réception datée du 20 mai 2019, la [8] a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de Perpignan d’un recours contre cette décision, lequel, par jugement en date du 2 septembre 2020 a statué comme suit :

Déclare recevable le recours de la [9] [Localité 14] [4] mais non fondé,

Déboute la [8] de l’ensemble de ses demandes,

Confirme le redressement en tous ses points,

Condamne la [8] à payer à l'[22] la somme de 25 833 euros augmentée des majorations et intérêts légaux à compter de la mise en demeure du 20 novembre 2018 et jusqu’à parfait paiement,

Condamne la [8] à payer à l’ [22] la somme de 1 200 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile et aux dépens de l’instance.

Par déclaration en date du 9 octobre 2020, la [8] a interjeté appel de ce jugement notifié le 10 septembre.

' Aux termes de ses conclusions soutenues oralement à l’audience, la [7] [Adresse 15] [4] demande à la cour d’infirmer le jugement entrepris et, statuant à nouveau de réformer la mise en demeure du 20 novembre 2018 et la décision de la commission de recours amiable du 26 mars 2019, dire et juger que l'[24] ne justifie pas les sommes dues par elle et condamner l’Urssaf au paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article 700 du Code de Procédure Civile et aux dépens de l’instance.

' Selon ses conclusions soutenues oralement à l’audience, l'[22] demande à la cour, rejetant toutes fins, moyens et conclusions contraires, de confirmer le jugement entrepris, de débouter la [7] [Adresse 17], de confirmer le redressement, de condamner la [7] [Adresse 15] [4] au paiement de la somme de la somme de 25 833 euros augmentée des majorations et intérêts légaux à compter de la mise en demeure du 20 novembre 2018 et jusqu’à parfait paiement, outre 2 500 euros sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile et aux entiers dépens.

Conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile, il est renvoyé aux conclusions susvisées des parties, oralement soutenues à l’audience, pour l’exposé de leurs moyens.

MOTIVATION :

Aux termes de ses conclusions soutenues oralement à l’audience, la [7] [Localité 16] ne conteste pas les points de redressement n°1 et 5, mais critique le jugement entrepris en ce qu’il l’a condamnée à payer les sommes suivantes :

—  186 euros au titre du chef de redressement numéro 2 (prise en charge par l’employeur des contraventions)

—  9 176 euros au titre du chef numéro 3 (primes diverses indemnités de monsieur [M] [P]) ;

—  2 458 euros au titre du chef de redressement numéro 4 (régularisation annuelle) ;

—  1 807 euros au titre du chef de redressement numéro 6 (frais de recensement) ;

—  9 607 euros au titre du redressement numéro 7 (erreur matérielle de report ou de totalisation).

— sur le point n° 2 de la lettre d’observations :

La [7] [Adresse 17] conteste son obligation au titre de la prise en charge par elle de contraventions en faisant valoir, d’une part, que les dispositions de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ne sont pas nécessairement transposables en droit de la fonction publique, que la prise en charge de ces amendes par une commune ne constitue pas un avantage au sens de ce texte et, d’autre part, que le calcul de l’ [21] ne permet pas de comprendre le montant réclamé de 186 euros. Elle fait valoir en outre que les infractions litigieuses ayant été commises avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 novembre 2016, elle n’était pas tenue de dénoncer les personnes physique concernées et que c’est donc à bon droit qu’elle s’est acquittée du paiement de ces contraventions.

L’ [21] objecte que la Cour de cassation juge de manière constante que le paiement par l’employeur des amendes réprimant une contravention au code de la route commise par un salarié constitue un avantage soumis aux cotisations (2ème chambre civile 14 février 2019 n° 1728047), que la commune, qui ne conteste pas avoir pris en charge 160 euros nets de contraventions routières commises par ses agents, n’apporte aucun élément permettant d’affirmer que ces contraventions émaneraient de personnes non assujetties au régime général.

À bon droit, l’Urssaf rappelle que les mentions du procès-verbal des agents de contrôle, dont la lettre d’observation est un élément constitutif, font foi jusqu’à preuve contraire, de sorte que la commune n’est pas fondée à soutenir qu’elle ne rapporterait pas la preuve des contraventions prises en charge par elle. L’allégation de l’appelante selon laquelle elle ne serait pas parvenue à identifier les auteurs des infractions est inopérante. La commune ne contestant pas que certains de ses agents et élus sont assujettis au régime général, elle n’est pas fondée à opposer à l’Urssaf que celle-ci se prévaut de dispositions applicables aux seuls employeurs privés. Faute pour l’appelante de rapporter la preuve que les auteurs des contraventions n’étaient pas assujettis au régime général, c’est par de justes motifs que les premiers juges ont validé le redressement de ce chef pour un montant de 186 euros.

— sur le point n° 3 :

La [7] [Localité 16] conteste que les indemnités de représentation, allouées au maire de la commune, M. [P], à hauteur de 500 euros mensuels (6 000 euros annuels) au titre des années 2015, 2016 et 2017, en application d’une délibération du conseil municipal en date du 22 avril 2014, prise conformément aux dispositions de l’article L. 2123-19 du codes des collectivités territoriales, étaient assujetties à cotisations à défaut pour elle d’en justifier l’emploi. Elle fait valoir que les textes visés par l’Urssaf concernent les travailleurs salariés ou agents de l’Etat ou des collectivités territoriales mais pas le maire d’une commune. Pour justifier cette allocation et les frais de représentation auxquels serait exposé le maire de la commune, l’appelante fait valoir qu’elle organise un festival de musique et un village de noël et qu’il est indispensable de promouvoir ces manifestations en Espagne. Elle plaide encore que selon un arrêt du 23 décembre 2015, le Conseil d’Etat a retenu qu’il convenait de se reporter, pour de tels frais de représentation, à l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales qui énonce que « l’organe délibérant peut instaurer soit le versement d’une somme forfaitaire non subordonnée à la production de justificatifs de frais exposés, soit instituer une dotation permettant la prise en charge directe des frais par la collectivité elle-même ou le remboursement, le cas échéant, sous forme forfaitaire des dépenses de représentation exposées et dûment justifiées. […] ». Elle ajoute que les indemnités dues au titre des frais de représentation, lesquelles ne sont pas imposables selon réponse ministérielle du 10 décembre 1990 et 5 juillet 1999, ne font pas partie des indemnités de fonction des élus assujetties aux cotisations de sécurité sociale et relève que sur le site Internet de l’Urssaf, sous l’onglet « élus locaux ' indemnité prise en compte pour l’assujettissement », il est précisé que « ne sont pas pris en compte, les remboursements de frais engagés à raison de l’exercice d’un mandat tel que les frais de représentation qui peuvent être versés en application d’un vote de l’assemblée délibérante ».

Tout en se prévalant des termes de la circulaire du 14 mai 1993, laquelle précise que « l’attention est appelée sur le fait que les allocations forfaitaires pour frais de représentation ne peuvent être exonéré que si elles sont utilisées par leurs bénéficiaires conformément à leur objet et qu’une indemnité de frais de représentation qui serait attribuée en l’absence de toute justification des dépenses, qu’elle ait destiné à couvrir, serait considérée comme un complément d’indemnité de fonction et devrait être compris à ce titre dans l’assiette de retenue à la source […] », la commune considère que la seule obligation qu’elle a, est de communiquer toutes pièces justificatives des dépenses fondant le bénéfice de l’indemnité de représentation, obligation qu’elle estime satisfaire en l’occurrence. Elle soutient que le seul contrôle que l’ [21] serait en droit d’exercer vis-à-vis d’un maire se limiterait à un simple contrôle de légalité soit un contrôle ayant pour but de constater seulement l’existence ou pas de justificatifs de dépenses liées à ses frais de représentation, et non pas de procéder à un contrôle d’opportunité. Elle reproche enfin à l’Urssaf d’appliquer à un élu des dispositions qui ne relèvent ni du régime du salarié ni du régime des agents publics et de se borner dans ses conclusions à mentionner l’intérêt de l’entreprise et les obligations qui des employeurs et les salariés.

L’Urssaf objecte qu’en application de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, tout avantage en espèces ou en nature versée en contrepartie ou à l’occasion du travail doit être soumis à cotisations, à l’exclusion des sommes représentatives de frais professionnels, dans les conditions et limites fixées par arrêté ministériel, les frais d’entreprise étant des dépenses engagées par le salarié correspondant à la prise en charge de frais relevant de l’activité de l’entreprise et non de frais liés à l’exercice normal de la profession du salarié, la circulaire du 7 janvier 2003 n° DSS/SDFESS/5B 2003/07 ayant précisé que ces frais doivent remplir trois critères cumulatifs que sont : un caractère exceptionnel, l’intérêt de l’entreprise, et des frais exposés en dehors de l’exercice normal de l’activité du travailleur salarié ou assimilé, cette circulaire détaillant de surcroît les précisions que doivent comporter les frais de repas, déplacement et de voyage pour constituer des justificatifs utiles. Elle soutient qu’à défaut et faute pour la commune de produire de tels justificatifs, les sommes versées au titre des indemnités de représentation doivent être réintégrées dans l’assiette des cotisations au même titre que les indemnités de fonction.

Sur ce,

L’article L. 382-31 du code de la sécurité sociale énonce le principe selon lequel les élus des collectivités territoriales mentionnées à l’article 72 de la Constitution dans lesquelles s’applique le régime général de sécurité sociale, ainsi que les délégués de ces collectivités territoriales membres d’un établissement public de coopération intercommunale, sont affiliés au régime général de sécurité sociale pour l’ensemble des risques. Leurs indemnités de fonction sont assujetties aux cotisations de sécurité sociale lorsque leur montant total est supérieur à une fraction, fixée par décret, de la valeur du plafond défini à l’article L. 241-3.

Dès lors qu’il n’est pas discuté par la Commune [Localité 16] que les indemnités de fonction du maire étaient assujetties aux cotisations sociales et que M. [P] ne bénéficiait pas de l’une des exceptions prévues au deuxième alinéa de ce texte, c’est à bon droit que l’ [21] soutient que toute somme complémentaire aux indemnités de fonction qui serait versée au maire sans justification, est assujettie aux cotisations de sécurité sociale.

L’article L. 2123-19 du code général des collectivités territoriales dispose que le conseil municipal peut voter, sur les ressources ordinaires, des indemnités au maire pour frais de représentation.

Le Conseil d’ Etat a jugé le 23 décembre 2015, dans un litige concernant la mise en débets de comptables publics, « que les comptables n’avaient pas établi qu’ils étaient en mesure, à la date du paiement, de déterminer la nature et l’objet des dépenses en cause ; qu’en effet, comme l’a relevé la Cour, de telles dépenses pouvaient également correspondre, eu égard aux pièces justificatives produites, à des frais de représentation du maire de la commune ou à des frais d’autres élus municipaux, dans le cadre de mandats spéciaux, lesquels auraient alors dû être imputés, respectivement, soit au compte 6536 « frais de représentation du maire », soit au compte 6532 « frais de missions des maires, adjoints et conseillers », et être justifiés par la délibération du conseil municipal fixant leur régime d’attribution, conformément aux rubriques 315 et 3211 de la nomenclature des pièces justificatives de la dépense publique locale prévue par l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ».

L’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales énonce que :

Avant de procéder au paiement d’une dépense ne faisant pas l’objet d’un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code.

Cette annexe précise sous la rubrique n°2111. « Frais de représentation (16) » ceci :

1. Délibération précisant le montant plafond et la nature des frais pris en charge ou le montant forfaitaire alloué à l’agent.

2. Lorsque l’indemnité n’est pas versée sous une forme forfaitaire :

— factures ;

— état de consommation des crédits.

(16) L’organe délibérant peut :

— soit instaurer le versement d’une somme forfaitaire non subordonnée à la production de justificatifs des frais exposés ;

— soit instituer une dotation permettant la prise en charge directe des frais par la collectivité elle-même ou le remboursement, le cas échéant sous forme forfaitaire, des dépenses de représentation exposées et dûment justifiées. Dans ces hypothèses, un état de consommation de crédit permet de suivre l’emploi de la dotation votée par l’organe délibérant.

Toutefois, ces règles qui déterminent les conditions requises pour autoriser les comptables publics au paiement des dépenses publiques ne saurait exonérer le bénéficiaire à justifier du bien-fondé de son emploi.

Le versement d’une indemnité forfaitaire, et non d’une dotation, n’est qu’une modalité de paiement simplifiée, mais elle est sans incidence sur sa cause, à savoir les frais de représentation que l’élu doit justifier à défaut de quoi, l’indemnité versée par la commune s’nalyse en un complément d’indemnité de fonctions et, à ce titre, est assujettie à cotisations.

Conformément aux termes de la circulaire du 14 mai 1993, les allocations forfaitaires pour frais de représentation ne peuvent être exonérées que si elles sont utilisées par leurs bénéficiaires conformément à leur objet ; à défaut, l’indemnité de représentation qui serait attribuée en l’absence de toute justification des dépenses, qu’elle est destinée à couvrir, doit être considérée comme un complément d’indemnité de fonction et, à ce titre assujettie aux cotisations sociales.

Or, en l’espèce, il ressort de la lettre d’observations que lors du contrôle et à titre de justificatifs des sommes perçues, la commune a présenté des factures de restauration, d’aliments, de parking, d’optique’ dont le montant total s’élève à 7 843 euros pour l’année 2017 et que l’examen des justificatifs fournis a mis en évidence :

' en premier lieu, que le suivi des frais de représentation est réalisé sous une forme extra comptable, sans aucun enregistrement et formalisme. Il a d’ailleurs été constaté que plusieurs factures d’habillement n’étaient pas en possession de M. [P] à la date du contrôle qui en a demandé des duplicatas auprès du fournisseur.

' En second lieu, que plusieurs factures de restauration ont été acquittées le week-end, en soirée et en Espagne sans aucun justificatif établissant que ces frais de repas ou d’hébergement étaient exposés par M. [P] dans le cadre d’une situation de déplacement professionnel ou de représentation professionnelle, que les vêtements achetés (boutique [10]) par M. [P] ne sont pas justifiées par une utilisation strictement professionnelle, et que la facture d’optique fait suite à une ordonnance médicale en date du 19 novembre 2015.

C’est à bon droit que l’ [21] a écarté les justificatifs communiqués, non circonstanciés et justifiés par un déplacement professionnel et/ou de représentation lié à ses fonctions de maire, que ne saurait justifier le simple fait que la commune organise ou qu’est organisé sur son territoire un festival de musique et un marché de Noël, les frais d’optique (!) facturés sur ordonnance médicale, dont il n’est pas établi qu’ils ont été supportés dans le cadre de l’exercice des responsabilités de maire de la commune et qu’ils étaient conformes à l’objet de l’indemnité de représentation, ainsi que les factures d’achats de vêtements.

Le jugement sera confirmé sur ce point.

— sur le point n° 4 :

La [7] [Localité 16] se borne à contester les modalités de calcul appliquées par l’ [21] et à affirmer qu’aucune explication n’est fournie sur le calcul de cette somme.

L’intimée objecte que l’agent de contrôle a constaté que la commune n’avait pas procédé à une régularisation de bases plafonnées en violation des dispositions de l’article R.242-2 du code de la sécurité sociale.

À l’examen de la lettre d’observation force est de constater que le détail du calcul opéré par l’Urssaf est explicité pour chaque année concernée.

C’est par de justes motifs que la cour approuve que les premiers juges ont validé le redressement de ce chef.

— sur le point n°6 :

La [7] [Localité 16], qui précise ne jamais avoir contesté que les agents recenseur étaient bien assujettis aux cotisations de sécurité sociale, critique le redressement opéré par l’ [21] de ce chef en exposant avoir alloué, suivant une délibération du 25 novembre 2015, à ces agents, qui avaient le statut d’agent de la fonction publique, un remboursement forfaitaire de 93,88 euros au titre des frais de déplacement. Elle rappelle que les agents recenseurs se déplaçant uniquement, dans la commune dans laquelle ils sont affectés (hormis le cas échéant, pour leur formation), l’assemblée délibérante pouvait décider d’appliquer l’indemnité forfaitaire prévue par le décret n° 2001-654 du 19 juillet 2001 relatif aux déplacements des agents des collectivités locales, lequel renvoie en son article 1er au décret n° 2006- 781 du 3 juillet 2006. La commune ajoute que l’Urssaf est défaillante dans la preuve de ce que les montants versés à ces agents ne sont pas des frais professionnels.

L’ [21] objecte que les conditions d’exonération sont fixées par l’arrêté du 20 décembre 2002, modifié par l’arrêté du 25 juillet 2005, lequel prévoit en son article 2 que l’indemnisation des frais professionnels s’effectue soit sur la base du remboursement des dépenses réellement engagées par le travailleur salarié ou assimilé, soit sur la base d’allocations forfaitaires dont l’employeur est autorisé à déduire leurs montants dans les limites fixées par l’arrêté du 20 décembre 2002. L’intimée précise que le bénéfice de la présomption d’utilisation conforme à son objet de l’indemnité forfaitaire kilométrique, dont le montant n’excède pas les limites fixées par les barèmes kilométriques prévus par l’article 4 de l’arrêté interministériel du 20 décembre 2002, est subordonné à la preuve par l’employeur que le salarié attributaire de cette indemnité se trouve contraint d’utiliser son véhicule personnel à des fins professionnelles. Elle ajoute que la déduction des allocations est acceptée lorsque les indemnisations sont inférieures ou égales au montant fixé par l’arrêté, à condition que les circonstances de fait soient établies, c’est-à-dire que le cotisant est en mesure de justifier du moyen de transport utilisé par le salarié, du nombre de kilomètres effectués à titre professionnel avec le détail journalier des lieux, objet précis et kilométrage de déplacement, et de la puissance du véhicule par le biais de la carte grise.

Faute pour la commune d’établir les circonstances de fait dans lesquelles les agents recenseurs auraient exposé des frais de déplacement, c’est par de justes motifs que la cour approuve que les premiers juges ont validé le redressement de ce chef.

— sur le point n° 7 :

La [7] [Localité 14] [Adresse 5] fait valoir à ce titre que l’Urssaf fait référence à l’actualisation des bases et produit un certain nombre de chiffres qui ne permet pas de comprendre comment calculer le montant final et que pour ce seul motif, ce chef de redressement ne sera pas retenu.

L’ [21] objecte que l’agent de contrôle a constaté pour l’année 2016 un différentiel entre les déclarations réalisées auprès d’elle par la commune et les versements opérés en comptabilité. Elle souligne que la lettre d’observation reprend pour chaque catégorie de cotisations, le montant réintégré dans l’assiette de cotisations au titre de l’année 2016 et le taux de cotisation appliqué.

Faute pour la commune de justifier le différentiel constaté par l’agent de contrôle, le redressement sera confirmé sur ce point.

Succombant à l’instance d’appel, la commune en supportera les dépens et indemnisera l’ [21] au titre des frais irrépétibles.

PAR CES MOTIFS

La Cour,

Confirme le jugement en toutes ses dispositions,

Y ajoutant,

Condamne la [7] [Adresse 17] à verser à l’ [24] la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile au titre des frais irrépétibles exposés en cause d’appel.

La condamne aux dépens d’appel.

Prononcé publiquement par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile.

LE GREFFIER LE PRÉSIDENT