Vu la procédure suivante :

Par une requête, un bordereau de pièces complémentaires et un mémoire enregistrés respectivement les 16 mai 2018, 9 juillet 2018 et 27 mai 2019, la SARL Ter Arcins, représentée par M^e A, demande à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du 15 mars 2018 par lequel le maire de Bègles a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la création d’un ensemble commercial « Le Mascaret » d’une surface de vente de 8 405 m² sur un terrain situé rue Denis Papin sur le territoire de la commune de Bègles ;

2°) d’enjoindre à la commune de Bègles de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire, à compter de la signification de l’arrêt à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la commune de Bègles une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la commune ne démontre pas que le signataire de l’arrêté en litige disposait d’une délégation régulière du maire pour ce faire ;

— le refus de permis de construire en litige n’apparaît pas suffisamment motivé en se bornant à rappeler l’avis défavorable de la CNAC du 1^er février 2018, sans s’en approprier les motifs dans le corps même du texte de l’arrêté et sans joindre cet avis ;

— le motif retenu par la CNAC au titre du critère du développement durable est erroné ;

— la CNAC a entaché son avis d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant du critère concernant l’aménagement du territoire ;

— le motif relatif aux effets du projet sur l’animation de la vie locale, est erroné et apparaît de surcroît privé de base légale.

Par un bordereau de pièces enregistré le 12 juillet 2018, la Commission nationale d’aménagement commercial a produit les pièces constitutives du recours administratif préalable obligatoire sur lequel elle s’est prononcée.

Par des mémoires enregistrés les 12 avril et 28 juin 2019, la commune de Bègles, représentée par M^e B, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société

Ter Arcins de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Ter Arcins ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de commerce ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me F,

— les conclusions de M^me Cécile Cabanne, rapporteur public,

— et les observations de M^e A, représentant la SARL Ter Arcins et les observations de M^e C, représentant la commune de Bègles.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 avril 2017, la SARL Ter Arcins a déposé une demande de permis de construire afin de procéder, après destruction d’une friche industrielle et réhabilitation d’un bâtiment commercial, à la création de l’ensemble commercial « Le Mascaret » de 12 942 m² de surface de plancher et 8 405 m² de surface de vente comprenant 17 magasins, dont trois moyennes surfaces à prédominance alimentaire, neuf grandes et moyennes surfaces hors alimentaire ainsi que cinq boutiques de moins de 300 m² de surface de vente chacune, ensemble situé rue Denis Papin à Bègles, dans la zone commerciale « Domaine de la Plantation ». La commission départementale d’aménagement commercial de la Gironde a émis, le 20 septembre 2017, un avis défavorable à cette demande. Par un recours enregistré le 18 octobre 2017, la société Ter Arcins a demandé à la Commission nationale d’aménagement commercial d’annuler cet avis défavorable. Le 1^er février 2018, la Commission nationale d’aménagement commercial a rejeté ce recours et émis un avis défavorable sur ce projet. Par un arrêté du 15 mars 2018, le maire de Bègles a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société Ter Arcins demande à la cour d’annuler ce refus de permis de construire.

Sur la légalité du permis de construire en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale :

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté en litige :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. D E, signataire de la décision attaquée, a reçu délégation, par un arrêté du maire de Bègles du 27 novembre 2014 transmis en préfecture le lendemain, en sa qualité de huitième adjoint au maire, à l’effet de se prononcer, au titre de sa délégation en matière d’urbanisme, notamment sur les demandes de permis de construire, y compris lorsque celles-ci portent sur un établissement recevant du public. Cet arrêté mentionne en outre qu’il a été publié le 28 novembre 2014, cette mention faisant foi jusqu’à preuve contraire. Par suite, le moyen tiré de ce que le refus de permis de construire attaqué serait illégal faute pour la commune de justifier d’une délégation de son signataire doit être écarté.

3. En second lieu, aux termes de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet est soumis à autorisation d’exploitation commerciale au sens de l’article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d’autorisation dès lors que la demande de permis a fait l’objet d’un avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d’aménagement commercial. (). » L’article

L. 424-3 du code de l’urbanisme dispose que : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. ».

4. Il résulte de ces dispositions que la délivrance d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale est subordonnée à l’avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial ou, si elle a été saisie, de la Commission nationale d’aménagement commercial. Dès lors que cette dernière avait émis un avis défavorable au projet de la société Ter Arcins, le maire de Bègles était en revanche tenu de refuser de lui délivrer le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale que la société Ter Arcins demandait et il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Bègles aurait omis de relever un autre motif de refus. Au surplus, l’arrêté de refus de permis de construire attaqué contient les éléments de droit et de fait sur lesquels il se fonde et vise l’avis défavorable émis par la Commission nationale d’aménagement commercial du 1^er février 2018. Si la société Ter Arcins soutient que cet avis n’était pas joint à la décision attaquée, elle ne conteste pas avoir été destinataire de l’avis par lequel la commission nationale a rejeté son recours présenté contre l’avis défavorable émis par la commission départementale d’aménagement commercial de la Gironde sur ce projet. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l’arrêté en litige doit être écarté.

En ce qui concerne l’appréciation de la Commission nationale d’aménagement commercial :

5. Aux termes de l’article L. 752-1 du code du commerce : " Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / 1° La création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant ; () / 4° La création d’un ensemble commercial tel que défini à l’article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; / 5° L’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet () « . Selon l’article L. 752-6 du même code : » I. – L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;/ b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. () / 3° En matière de protection des consommateurs : /a) L’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locale () ". Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles se prononcent sur un projet d’exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l’article L. 752-1 du code de commerce, d’apprécier la conformité de ce projet aux objectifs définis à l’article L. 752-6 du même code et au vu des critères d’évaluation mentionnés dans ce même article. L’autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs.

6. En premier lieu, la CNAC a estimé que le projet, porté par un promoteur, consiste à réaliser des locaux vides de tout aménagement intérieur et qu’ainsi le projet ne comporte aucune garantie en termes d’économies d’énergie, dont la charge est reportée sur les futurs preneurs et qu’en outre, il se limite au respect a minima de la réglementation thermique RT 2012, sans effort supplémentaire.

7. Il ressort toutefois des pièces du dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale que le projet prévoit une amélioration de la qualité environnementale du site et que des prescriptions, annexées aux baux, encadreront les interventions futures des preneurs à bail, notamment sur le choix de matériels, leur performance énergétique ou leur consommation en eau, afin d’encadrer l’ensemble des exigences à mettre en oeuvre permettant d’atteindre les performances environnementales ambitionnées lors de tout aménagement intérieur. Par ailleurs, le ministre du commerce souligne dans son avis que le projet prévoit le recours aux énergies renouvelables par la pose de 3 360 m² de panneaux photovoltaïques en toiture, la réduction importante de l’imperméabilisation du site sur plus de 5 000 mètres carrés, l’amélioration de l’existant en termes d’insertion dans l’environnement proche, notamment par des cheminements doux connectés aux sites voisins et à la voirie et la végétalisation, laquelle sera développée, y compris en toiture. Le ministre de la cohésion du territoire ajoute que le projet répondra à des normes allant au-delà de la règlementation thermique en vigueur et le service instructeur devant la commission conclut que le projet répond favorablement aux nouvelles dispositions en matière de développement durable tout en préconisant l’installation d’un système répondant plus efficacement à la règlementation en vigueur favorisant la perméabilité ou l’évaporation des eaux pluviales. Par suite, en retenant ce motif, la Commission nationale d’aménagement commercial a fait une inexacte application des dispositions précitées du code de commerce.

8. En deuxième lieu, la Commission nationale d’aménagement commercial indique, que, malgré une desserte satisfaisante par les transports en commun, le projet sera « tout automobile », le pétitionnaire estimant que 95 % de la clientèle viendra en voiture, que la fluidité des circulations automobiles, tant au niveau des accès que sur le site lui-même, « n’est pas certaine », pas plus que la sécurisation de l’accès sud, via les parcs de stationnement des magasins voisins et qu’au surplus, les flux des véhicules de livraisons, qui fréquenteront le site aux heures d’ouverture des commerces, ne seront pas séparés de ceux des clients.

9. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude de trafic EMTIS, qui n’est pas sérieusement contestée, que si l’augmentation du trafic induite représentera 22 % d’évolution sur la rue Denis Papin, les flux supplémentaires dans le carrefour giratoire sont peu élevés, soit une augmentation du trafic dans les carrefours giratoires de 9%, et que, compte tenu des volumes prévisibles, l’impact du projet restera très limité en valeur absolue. L’étude conclut que le projet commercial n’aura qu’un impact très limité sur la circulation. D’ailleurs, il ressort des avis des ministres en charge de l’urbanisme et du commerce que si le projet est « tout automobile », les infrastructures existantes sont en capacité d’absorber le flux routier induit par le projet, que ce flux supplémentaire a un impact limité sur la circulation et que le projet résorbe des friches qui, du temps de leur exploitation, généraient du trafic. Aucun élément du dossier ne permet de remettre en cause cette appréciation, les services instructeurs devant les commissions, dont notamment la direction départementale des territoires et de la mer devant la commission départementale, n’ayant émis aucune observation quant aux flux de circulation généré par le projet. Si, par ailleurs, aucune séparation n’est prévue entre les flux des véhicules de livraisons et ceux des clients de l’ensemble commercial, il n’est pas contesté que les livraisons seront limitées à dix mouvements par jour, effectuées par messageries en dehors des heures de pointe, et généralement en dehors des heures d’ouverture des commerces au public. A supposer même que le plan de circulation prévu sur l’aire de stationnement soit susceptible de générer des risques de conflits entre les véhicules des clients et ceux des fournisseurs, ce qui au demeurant ne ressort d’aucune pièce du dossier, ce seul élément n’apparaît pas suffisant pour estimer que le projet en cause serait de nature à compromettre la réalisation de l’objectif relatif à l’aménagement du territoire au regard de ses effets sur les flux de transports. Par ailleurs, le site est desservi par les transport en commun et le projet intègre et favorise les déplacements doux dans et autour du site, en lien avec les cheminements doux existants et les activités proches. Ainsi, la Commission nationale d’aménagement commercial ne pouvait retenir ce deuxième motif pour émettre un avis défavorable sur ce projet.

10. En dernier lieu, l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial est motivé également par l’absence de certitude quant aux futures enseignes, voire futures activités, intéressées par le projet, lequel ne peut, selon elle, garantir ni la complémentarité de l’offre avec celle existante ni l’introduction de concepts novateurs. La commission en déduit que le projet « pourrait » avoir un effet négatif sur l’animation de la vie locale.

11. Toutefois, il ressort des pièces du dossier de demande que le projet propose une offre nouvelle qui porte une forte composante non alimentaire représentant 75 % de la surface de vente totale notamment en équipement de la maison, culture-loisirs et services ainsi qu’une part de 25 % de magasins alimentaires qui enrichiront la zone commerciale avec des magasins biologiques, producteurs locaux et maxi-discompte. Ce projet revêt également un caractère multifonctionnel avec restaurants, salle de sport et espace de bureaux. D’ailleurs, le ministre du commerce souligne dans son avis que le projet assurera une certaine diversification de l’offre dans la zone d’activité, et que l’introduction de nouveaux commerces et restaurants, la mixité des activités, avec des bureaux et une salle de sport, devraient soutenir la dynamique économique de la zone, lieu de vie et d’emplois. La direction départementale des territoires et de la mer indique quant à elle que le projet confortera les caractéristiques de la zone commerciale avec une offre commerciale qui se veut nouvelle et complémentaire à celle proposée sur le pôle commercial et permettra la suppression d’une friche avec la réalisation d’un projet de qualité en matière de développement durable. Le service instructeur devant la Commission nationale d’aménagement commercial estime en outre que le projet ne préjudicie pas aux commerces de centre-ville de la ville de Bègles. Ainsi, en l’absence de toute pièce remettant en cause ces éléments, la seule circonstance que les enseignes des cellules commerciales du projet n’étaient pas définitives lors de la demande d’autorisation d’exploitation commerciale ne suffit pas à caractériser une atteinte à l’animation de la vie locale, alors en outre que le dossier précise l’affectation des surfaces de vente par secteur d’activité, seule mention exigée par les textes applicables, notamment l’article R. 752-6 du code du commerce.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Ter Arcins est fondée à soutenir que le refus opposé par le maire de la commune de Bègles à sa demande de permis de construire valant autorisation commerciale est illégal du fait de l’illégalité de l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial. Par suite, l’arrêté du maire de Bègles du 15 mars 2018 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Le présent arrêt implique nécessairement que la Commission nationale d’aménagement commercial examine de nouveau la demande présentée par la société Ter Arcins et que le maire de la commune de Bègles procède à une nouvelle instruction de sa demande dès réception de cet avis.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SARL Ter Arcins, qui n’est pas la partie perdante, verse à la commune de Bègles une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par la SARL Ter Arcins en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, dirigées contre l’Etat, qui n’est pas partie au litige, ne peuvent qu’être rejetées. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Bègles la somme de 1 500 euros en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1^er : L’arrêté du maire de Bègles du 15 mars 2018 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Bègles, dès réception d’un nouvel avis de la Commission nationale d’aménagement commercial, de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire présentée par la société Ter Arcins.

Article 3 : La commune de Bègles versera à la société Ter Arcins à la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Ter Arcins, à la commune de Bègles et au ministre de l’économie et des finances (Commission nationale d’aménagement commercial).

Délibéré après l’audience du 16 janvier 2020 à laquelle siégeaient :

M^me Marianne Hardy, président,

M. Didier Salvi, président-assesseur,

M^me F, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 février 2020.

Le rapporteur,

F Le président,

Marianne Hardy

Le greffier,

Sophie Lecarpentier

La République mande et ordonne au ministre de l’économie et des finances, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.