Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association de recherche pour une pédagogie de l’environnement (ARPE 47), dénommée ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, d’une part, d’annuler la délibération du 15 décembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Masquières a retiré les délibérations des 22 septembre 2020 et 27 octobre 2020 autorisant la cession des parcelles du vallon de la Vergnotte au prix de 25 000 euros, et d’autre part, d’enjoindre à la commune de Masquières de régulariser la vente de ces parcelles devant notaire, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 2100678 du 1er février 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour administrative d’appel :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 avril 2023 et le 21 novembre 2024, l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot, représentée par M^e Larrouy-Castera, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 1er février 2023 ;

2°) d’annuler la délibération du conseil municipal de Masquières du 15 décembre 2020 ;

3°) d’enjoindre à la commune de Masquières de régulariser la vente des parcelles du vallon de la Vergnotte devant notaire, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Masquières le versement d’une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, les parcelles objet de la cession envisagée n’appartiennent pas au domaine public communal dès lors qu’elles n’ont fait l’objet que d’aménagements mineurs ne caractérisant pas une affectation directe des lieux à l’usage du public et que les conventions signées avec la commune tendent seulement à la préservation du site au regard d’enjeux de biodiversité ; l’ouverture à l’usage du public ne doit pas être confondue avec l’affectation à l’usage du public ; la commune n’a jamais eu l’intention d’affecter les parcelles à l’usage du public ; la gestion qu’elle a assurée des parcelles n’a jamais été remise en cause par la commune ;

— les parcelles n’ont jamais été affectées à un service public, la réalisation d’aménagements mineurs ne permettant pas de les considérer comme des aménagements spéciaux en permettant l’exploitation ;

— la délibération du 15 décembre 2020 ne pouvait retirer les délibérations des 22 septembre 2020 et 27 octobre 2020 sans méconnaître ses droits acquis dès lors que la vente des parcelles était parfaite au sens de l’article 1583 du code civil ; il y avait un accord sur la chose et le prix ; la circonstance que le prix serait inférieur à la valeur vénale des parcelles n’entache pas la délibération d’illégalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 août 2024 et le 23 janvier 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Masquières, représentée par M^e Simon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— aucun des moyens de la requête n’est fondé ;

— le prix de cession des parcelles est inférieur à leur valeur.

Par une ordonnance du 22 novembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 23 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Karine Butéri,

— les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,

— et les observations de M^e Palus-Carrer, représentant l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot, et de M^e Simon, représentant la commune de Masquières.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux délibérations des 22 septembre 2020 et 27 octobre 2020, le conseil municipal de la commune de Masquières a décidé, d’une part, de renouveler la convention pluriannuelle de gestion environnementale signée le 3 décembre 2010 avec l’association de recherche pour une pédagogie de l’environnement (ARPE 47) pour la gestion du vallon de la Vergnotte, et d’autre part, de céder à cette association, pour un prix de 25 000 euros, un ensemble de parcelles d’une contenance totale d’environ 8 hectares (8ha 18a 56 ca) situées dans ce vallon. Par une délibération du 15 décembre 2020, le conseil municipal de Masquières a décidé de retirer les délibérations du 22 septembre 2020 et du 27 octobre 2020 concernant ce projet de cession. Par un jugement du 1er février 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la demande d’annulation de la délibération du 15 décembre 2020. L’ARPE 47 dénommée ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot relève appel de ce jugement.

Sur la légalité de la délibération du 15 décembre 2020 :

2. Aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ». En vertu du principe énoncé à l’article L. 3111-1 du même code, les biens qui relèvent du domaine public des personnes publiques sont inaliénables et imprescriptibles. Leur cession ne peut intervenir, s’agissant de biens affectés à un service public, qu’après qu’ils ont fait l’objet d’une désaffectation et d’une décision expresse de déclassement.

3. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont la cession a été autorisée par le conseil municipal de Masquières constituent un vallon humide boisé à haute valeur environnementale compris dans le site Natura 2000 « Coteaux du Boudouyssou et Plateau de Lascrozes » et abritant plusieurs Zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) en raison notamment de leurs richesses en floristique et crustacés. Par une convention dite de gestion environnementale conclue en 2010 et renouvelée en 2020, la commune de Masquières a confié à l’ARPE 47, agissant en tant que centre permanent d’initiatives pour l’environnement (CPIE), la gestion de cet espace naturel. Il résulte de l’examen de cette convention qu’elle porte essentiellement sur la préservation écologique du site et fixe l’objectif à long terme de « maintenir la mosaïque d’habitats dans son état le plus favorable en vue de conserver les habitats et les espèces que présente ce site ». Certes, en vue d’atteindre cet objectif, ladite convention définit quatre axes de travail principaux parmi lesquels celui « d’organiser la fréquentation pour assurer la conservation des habitats et des espèces » (objectif 3) et de « sensibiliser le public de façon ciblée » (objectif 4). De même, le cahier des charges du plan de gestion de 2012 compte, au nombre des objectifs généraux à atteindre, non seulement la conception d’activités et de pratiques destinées à la préservation des zones humides mais également la valorisation de l’ensemble du site. Enfin, le plan de gestion de 2017 comporte notamment un « volet valorisation » en vue d’ « assurer une adéquation entre conservation et valorisation » par la création de cheminements adaptés et la réalisation d’aménagements pédagogiques et un « volet animation/communication » dont les objectifs sont, d’une part, de « favoriser l’intégration locale du site » par des mesures de diffusion sur l’intérêt qu’il présente, la participation aux évènements de la vie locale ainsi que l’information et la communication sur les orientations données, et d’autre part, de « sensibiliser à la préservation des espaces naturels » en proposant des actions telle que l’organisation de randonnées pour le grand public et la mise en place de chantiers et d’ateliers pédagogiques pour le public scolaire ou plus spécifique. Toutefois, il ressort de l’ensemble de ces documents que les orientations fixées ont seulement pour but d’organiser la fréquentation du site accessible au public, conformément à l’objectif premier de préservation de l’espace naturel. Elles ne révèlent pas l’intention de la commune d’affecter les parcelles du vallon de la Vergnotte à l’usage direct du public. Si des aménagements, sous la forme de quelques sentiers pédestres et panneaux de signalisation à vocation pédagogique y ont été installés, leur nature et leur importance ne permettent pas davantage de les regarder comme traduisant une telle intention de la commune. Ces parcelles n’ont pas, par ailleurs, été affectées à un service public. Dans ces conditions, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, les parcelles dont la cession a été autorisée ne constituaient pas une dépendance du domaine public de la commune de Masquières mais une dépendance de son domaine privé.

4. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, de statuer sur la demande présentée par l’ARPE 47 devant le tribunal administratif de Bordeaux.

5. Aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ». Aux termes de l’article 1582 du code civil : « La vente est une convention par laquelle l’un s’oblige à livrer une chose, et l’autre à la payer. / Elle peut être faite par acte authentique ou sous seing privé. ». Aux termes de l’article 1583 du même code : « Elle est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. ». Il résulte de ces dispositions combinées que la délibération par laquelle une commune autorise sans condition l’acquisition d’un bien au prix fixé par le vendeur est un acte créateur de droits, les parties ayant ainsi marqué leur accord sur l’objet de la vente et sur le prix auquel elle devait s’effectuer. Elle ne peut dès lors être abrogée ou retirée que dans les conditions prévues à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration.

6. Il ressort des termes mêmes de la délibération du 27 octobre 2020 qui complète celle du 22 septembre 2020 que le conseil municipal de Masquières s’est prononcé favorablement sur la cession à l’ARPE 47 des parcelles du vallon de la Vergnotte, précisément identifiées, d’une superficie de 8 ha 18a 56 ca, pour un prix de 25 000 euros, sans subordonner cet accord à aucune condition. Les parties ayant ainsi marqué leur accord sur l’objet de la vente et sur le prix auquel elle devait s’effectuer, ces délibérations ont eu pour effet, en application des dispositions de l’article 1583 du code civil, de parfaire la vente et de transférer à l’association la propriété de ces parcelles. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le conseil municipal de Masquières ne pouvait légalement, par la délibération du 15 décembre 2020, retirer les délibérations des 22 septembre 2020 et 27 octobre 2020, qui ont créé des droits au profit de l’ARPE 47, que dans un délai de quatre mois et à condition qu’elles soient illégales.

7. Il est soutenu, à cet égard et titre subsidiaire, par la commune de Masquières, que la cession des parcelles du vallon de la Vergnotte ne pourrait intervenir en raison du prix envisagé de 25 000 euros qui est bien inférieur à celui de 55 774 euros qu’elle a payé en 2013 pour acquérir les mêmes parcelles à la Safer Garonne-Périgord.

8. La cession par une commune d’un bien immobilier appartenant à son domaine privé pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

9. S’il est constant qu’il existe une différence entre le prix d’acquisition des parcelles du vallon de la Vergnotte et le prix de leur cession, il ne ressort pas des pièces du dossier que le prix de cession de ces parcelles, dont la valeur vénale n’a pas été estimée par les services du domaine, serait inférieur à leur valeur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé ne peut qu’être écarté.

10. Il résulte de ce qui précède qu’en l’absence d’illégalité des délibérations des 22 septembre 2020 et 27 octobre 2020, le conseil municipal de Masquières ne pouvait légalement procéder à leur retrait par la délibération contestée du 15 décembre 2020. Par suite, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette dernière délibération. Il y a donc lieu d’annuler ce jugement et cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

11. L’exécution du présent arrêt, qui annule la délibération du 15 décembre 2020 retirant les délibérations des 22 septembre 2020 et 27 octobre 2020 autorisant la cession des parcelles du vallon de la Vergnotte, n’implique pas qu’il soit enjoint à la commune de Masquières de régulariser cette cession.

Sur les frais liés au litige :

12. Les conclusions de la commune de Masquières tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Masquières la somme de 1 500 euros à verser à l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune Masquières du 15 décembre 2020 et le jugement n° 2100678 du tribunal administratif de Bordeaux du 1er février 2023 sont annulés.

Article 2 : La commune de Masquières versera à l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’ARPE 47 CPIE Pays de Serres vallée du Lot et à la commune de Masquières.

Délibéré après l’audience du 26 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Karine Buréri, présidente,

M. Stéphane Guéguein, président assesseur,

M^me Caroline Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 juillet 2025.

Le président assesseur,

Stéphane Guéguein

La présidente-rapporteure,

Karine Butéri

La greffière,

Andréa Detranchant

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.