Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La SASU ERSCIA France a demandé au tribunal administratif de Dijon :

1°) d’annuler la décision implicite du préfet de la Nièvre rejetant sa demande indemnitaire préalable du 9 juillet 2018 ;

2°) de condamner in solidum l’Etat et la SEM Nièvre Aménagement à lui verser une somme de 294 761 623,96 euros en réparation de ses préjudices ;

3°) de condamner in solidum l’Etat et la SEM Nièvre Aménagement à lui verser les intérêts au taux légal sur cette somme à compter du 13 juillet 2018, date de réception de sa demande indemnitaire préalable par le préfet de la Nièvre, et de capitaliser les intérêts légaux à compter de la même date ;

4°) subsidiairement, de désigner un expert judiciaire sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative ;

5°) d’ordonner l’exécution provisoire de la décision à intervenir nonobstant appel ou opposition ;

6°) de condamner in solidum l’Etat et la SEM Nièvre Aménagement à lui payer la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administratif, ainsi qu’aux entiers dépens.

Par un jugement n° 1802960 du 11 mai 2020, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 1er juillet 2020 et trois mémoires enregistrés le 25 juillet 2020, le 8 novembre 2021 et le 13 janvier 2022, la SASU ERSCIA France, représentée par M^e Masson et M^e Haumont (SELARL Advo), avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 11 mai 2020 ;

2°) d’ordonner la production de divers documents dans le cadre de ses pouvoirs d’instruction, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de condamner in solidum l’Etat et la SEM Nièvre Aménagement à lui verser, en réparation des préjudices subis, une somme de 294 761 623,96 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 13 juillet 2018 et de la capitalisation de ces intérêts légaux à compter de la même date ;

4°) subsidiairement, de désigner un expert judiciaire sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative ;

5°) de mettre solidairement à la charge de l’Etat et de la SEM Nièvre Aménagement une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administratif.

Elle soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

— le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en tant qu’il s’abstient de répondre à certains de ses arguments et en tant qu’il rejette ses demandes de production de pièces et d’expertise ;

— les premiers juges ont entaché leur jugement d’erreurs de droit et d’erreurs manifestes d’appréciation ;

Sur l’instruction :

— il convient d’enjoindre aux défendeurs de produire l’ensemble des comptes rendus du comité de pilotage, conformément à l’article L. 124-1 du code de l’environnement ;

Sur la responsabilité de l’Etat :

— elle a été contrainte d’abandonner son projet, dont elle ne maîtrisait que le montage industriel et financier, en raison de l’illégalité de l’arrêté portant autorisation ICPE du 19 avril 2012, ainsi que de l’arrêté portant autorisation de défrichement et de celui portant autorisation de dérogation au titre des espèces protégées, chacun participant à un même projet global, et des contraintes de délai, imposées par EDF, faisant obstacle à toute régularisation en temps utiles ;

— le préfet, qui l’a démarchée, qui est à l’initiative du projet, qui l’a piloté et qui a imposé la SEM pour sa réalisation et son pilotage juridique, aurait dû s’assurer de la compatibilité du site avec le projet, ainsi que de la régularité des dossiers de demande d’autorisation et l’alerter des risques que comportait le projet ;

— le préfet lui a, au contraire, constamment donné des garanties de faisabilité du projet ;

— aucune faute, propre à exonérer totalement ou partiellement l’administration de sa responsabilité, ne lui est imputable ;

— elle ne peut davantage être regardée comme ayant accepté les risques d’échec d’une telle opération, eu égard aux garanties de faisabilité constamment données par le préfet ;

— aucune exception d’illégitimité ne peut davantage lui être opposée ;

— elle n’est pas responsable de l’illégalité de l’autorisation ICPE, l’insuffisance de l’étude d’impact ne lui étant pas imputable, le dossier ayant été considéré comme complet par la préfecture, notamment quant à ses capacités financières, et la réalité de ses capacités financières étant démontrée ;

Sur la responsabilité de la SEM Nièvre Aménagement :

— la juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges relatifs à l’activité d’une SEM en lien avec la mission de service public qui lui est confiée ;

— son mémoire en intervention forcé contre la SEM est recevable, tout comme la requête, dès lors qu’il a été précédé d’une demande préalable ;

— la SEM, chargée de l’élaboration des dossiers de demande d’autorisation au-delà du seul contrat de concession, a commis une faute, dès lors que les contraintes environnementales qu’elle avait à charge de régler n’ont pas été levées et que les études d’impact se sont avérées insuffisantes ;

Sur les préjudices subis :

— elle a exposé des frais en pure perte pour l’élaboration et le suivi du projet, tenant aux salaires du personnel mis à sa disposition, à des frais de déplacement et à des charges financières diverses, qui peuvent être évalués à 998 845,92 euros pour les frais de personnel et à 1 427 778,04 euros pour les autres frais ;

— elle a subi un manque à gagner, qui présente un caractère certain, tenant à la perte de ressources que devaient lui procurer l’obligation d’achat de l’électricité produite par EDF, la production de pellets et l’activité de la scierie ;

— elle a été privée des subventions publiques prévues pour la réalisation de son projet ;

— ces préjudices financiers s’élèvent à 292 355 000 euros ;

Sur le lien de causalité :

— il existe un lien de causalité entre les préjudices invoqués, d’une part, et l’illégalité de l’arrêté du 19 avril 2012 portant autorisation ICPE et la défaillance du préfet de la Nièvre et de la SEM Nièvre aménagement, d’autre part.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 novembre 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par trois mémoires en défense enregistrés le 27 septembre 2021, le 26 novembre 2021 et le 27 janvier 2022, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la société anonyme d’économie mixte d’aménagement de la Nièvre, représentée par M^e Leherissey, avocate, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société ERSCIA France la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle expose que :

— à titre principal, l’appel formé à son encontre est irrecevable, à défaut de comporter des moyens d’appel, en méconnaissance de l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

— subsidiairement, la juridiction administrative n’est pas compétente pour statuer sur les conclusions formulées à son encontre, les contentieux relatifs aux agissements d’une société d’économie mixte dans le cadre d’un contrat de concession relevant du droit privé ;

— subsidiairement, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 14 janvier 2022, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 31 janvier 2022.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Sophie Corvellec, première conseillère,

— les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public,

— et les observations de M^e Masson, avocat, représentant la SASU ERSCIA France, et de M^e Leherissey, avocate, représentant la société anonyme d’économie mixte d’aménagement de la Nièvre ;

Considérant ce qui suit :

1. La SASU ERSCIA France relève appel du jugement du 11 mai 2020 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de l’Etat et de la société anonyme d’économie mixte d’aménagement de la Nièvre (ci-après « SEM Nièvre Aménagement ») à réparer les préjudices qu’elle aurait subis en conséquence de l’abandon de son projet d’exploitation d’une scierie et d’une unité de cogénération produisant de la chaleur et de l’électricité sur le territoire de la commune de Sardy-lès-Epiry.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Dijon a examiné chacun des fondements de responsabilité invoqués par la SASU ERSCIA France, en les écartant, d’une part, en raison de l’incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions dirigées contre la SEM Nièvre aménagement et, d’autre part, en l’absence de préjudices établis et de lien de causalité entre les préjudices et les fautes de l’Etat invoqués par la requérante. Il a ainsi expressément répondu aux moyens dont il était saisi, sans qu’il n’ait été tenu ni de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ni d’indiquer expressément les motifs pour lesquels il a estimé disposer au dossier des éléments nécessaires pour se prononcer sur le recours et ne pas avoir à solliciter la production d’autres pièces ou la réalisation d’une expertise. Par suite, la SASU ERSCIA France n’est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est insuffisamment motivé.

3. En second lieu, les erreurs de droit et d’appréciation dont les premiers juges auraient, selon la SASU ERSCIA France, entaché le jugement attaqué, se rattachent au seul bien-fondé de ce jugement et demeurent sans incidence sur sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la SEM Nièvre Aménagement :

4. Il résulte de l’instruction que, par une convention de concession conclue en application de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme le 20 février 2009, la SEM Nièvre Aménagement a été chargée par la communauté de communes du pays du corbigeois de réaliser les études préalables, d’obtenir les autorisations requises, notamment de défrichement et de dérogation au titre des espèces protégées, et de viabiliser un périmètre de 113 hectares, dont une partie était destinée à la création d’un lotissement industriel, dont elle était également en charge, et dont le reste avait vocation à être ultérieurement vendu à la société ERSCIA France en vue de la réalisation de son projet de scierie et d’unité de cogénération.

5. Pour rechercher la responsabilité de la SEM Nièvre Aménagement, la société ERSCIA France lui reproche différentes fautes dans l’exécution de ses missions, tenant à l’insuffisance des études d’impact réalisées et à l’illégalité des autorisations de défrichement et de dérogation au titre des espèces protégées obtenues, qui ont été annulées par deux jugements du tribunal administratif de Dijon du 13 mars 2014 et du 14 avril 2015.

6. Toutefois, d’une part, la concession d’aménagement n’ayant pas comme seul objet de faire réaliser pour le compte de la communauté de communes des ouvrages destinés à lui être remis dès leur achèvement ou leur réception, ce contrat n’a pas le caractère d’un mandat donné par celle-ci à la SEM Nièvre Aménagement pour intervenir en son nom. Par ailleurs, aucun lien, ni aucun engagement juridique n’ayant résulté de la seule instauration d’un comité de pilotage du projet, la SEM Nièvre Aménagement n’a pas davantage reçu un mandat du préfet de la Nièvre, ni ne s’est engagée à réaliser des prestations pour le compte de la société requérante, contrairement à ce que celle-ci prétend. En tout état de cause, un tel engagement aurait un caractère de droit privé. D’autre part, si, en participant ainsi à l’aménagement du territoire, la SEM Nièvre Aménagement peut être regardée comme ayant été chargée d’une mission de service public, les faits qui lui sont reprochés par la société requérante ne se rattachent pas à l’exercice d’une prérogative de puissance publique.

7. Par suite, et ainsi que l’ont relevé à juste titre les premiers juges, il n’appartient pas à la juridiction administrative de connaître des conclusions de la société ERSCIA France dirigées contre la SEM Nièvre Aménagement.

8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la SASU ERSCIA France n’est pas fondée à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Dijon s’est estimé incompétent pour statuer sur ses conclusions dirigées contre la SEM Nièvre Aménagement.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l’Etat :

9. Il résulte de l’instruction que, par arrêtés du 20 juillet 2012, du 4 mai 2012, du 19 avril 2012 et du 31 janvier 2013, le préfet de la Nièvre a délivré à la SEM Nièvre Aménagement et à la société ERSCIA France une autorisation de défrichement, une autorisation portant dérogation à l’interdiction de destruction, altération et dégradation de sites de reproduction ou d’aires de repos d’animaux et de transport d’espèces animales protégées, une autorisation au titre de la loi sur l’eau et une autorisation au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Ces autorisations ont toutes été ultérieurement annulées par le tribunal administratif de Dijon. En délivrant ainsi des autorisations illégales, le préfet de la Nièvre a commis des fautes de nature à engager la responsabilité de l’Etat. En revanche, celui-ci n’ayant pas été tenu de mettre en garde la société requérante à l’égard des risques juridiques inhérents à une telle opération, ni n’ayant pris d’engagement ferme à son égard quant au succès de celle-ci, aucune autre faute ne saurait lui être reprochée, notamment au titre de sa participation aux comités de pilotage ou de l’initiative du projet.

10. Par ailleurs, s’il est vrai qu’au vu des motifs d’annulation retenus par le tribunal administratif de Dijon et par la cour administrative d’appel de Lyon dans leurs décisions du 14 avril 2015 et du 18 octobre 2016, la société ERSCIA France a concouru à la réalisation de l’une des illégalités fautives en soumettant au préfet de la Nièvre une étude d’impact insuffisante, dont elle était seule responsable, et en n’apportant pas la preuve de ses capacités financières, ces négligences ne sont, en tout état de cause, pas de nature à exonérer totalement le préfet de la Nièvre de sa responsabilité, en tant qu’autorité en charge de l’instruction de telles demandes et de la délivrance de telles autorisations.

11. Toutefois, une faute commise par l’administration n’engage sa responsabilité que pour autant qu’il en est résulté un préjudice direct et certain.

12. Si, pour contester l’existence d’un lien de causalité entre les fautes précédemment retenues et les préjudices invoqués, le préfet de la Nièvre soutient que la société ERSCIA France aurait abandonné son projet de son propre chef, il ne résulte pas de l’instruction que ce projet aurait pu légalement être poursuivi, en obtenant de nouvelles autorisations légales, compte tenu, plus particulièrement, des motifs retenus par les juridictions administratives pour annuler l’autorisation de dérogation à l’interdiction de destruction, altération et dégradation de sites de reproduction ou d’aires de repos d’animaux et de transport d’espèces animales protégées, précédemment délivrée à la SEM Nièvre Aménagement, et au périmètre sur lequel portait cette autorisation, qui incluait la parcelle destinée à la société ERSCIA France. Par suite, la circonstance que la société ERSCIA France n’ait pas sollicité la délivrance d’une nouvelle autorisation au titre de la législation ICPE, qui s’explique en outre par le risque de perdre le bénéfice de l’obligation d’achat de l’électricité produite qui pesait jusqu’alors sur la société EDF en raison d’une évolution de la législation, ne saurait permettre d’exclure tout lien de causalité entre les fautes précédemment retenues et les préjudices invoqués par la société ERSCIA France.

13. Cependant, si la société ERSCIA France se prévaut, en premier lieu, des frais qu’elle aurait exposés en pure perte pour « l’élaboration et le suivi » de ce projet, elle ne saurait toutefois se prévaloir des frais engagés antérieurement à l’intervention des autorisations illégales, lesquels auraient, en tout état de cause, été exposés et ne sauraient, dès lors, être regardés comme la conséquence de celles-ci. S’il résulte de l’instruction que certains des frais qu’elle invoque ont été exposés postérieurement à la délivrance de ces autorisations, la société ERSCIA France, en se bornant à en mentionner la nature, n’en justifie pas précisément l’objet, ni ne démontre dès lors qu’ils seraient directement liés à la mise en œuvre de l’autorisation qui lui a été illégalement délivrée, dont aucun commencement d’exécution n’est établi.

14. En second lieu, il résulte de ce qui a été indiqué au point 12, et ainsi que le soutient la requérante elle-même, son projet ne pouvait être légalement poursuivi, du fait notamment de l’annulation de l’autorisation de dérogation à l’interdiction de destruction, altération et dégradation de sites de reproduction ou d’aires de repos d’animaux et de transport d’espèces animales protégées. Par suite, elle ne peut prétendre à être indemnisée d’un manque à gagner tiré d’une opération qui aurait été illégale. Il en est de même du préjudice tiré du défaut de perception de subventions qu’elle escomptait pour mener à bien ce projet.

15. Ainsi, la SASU ERSCIA France ne démontre pas avoir subi des préjudices directement liés aux fautes imputables au préfet de la Nièvre.

16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense ou d’ordonner la production de pièces supplémentaires ou la réalisation d’une expertise, que la SASU ERSCIA France n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat et de la SEM Nièvre Aménagement, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la SASU ERSCIA France. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière le versement d’une somme de 2 000 euros à la SEM Nièvre Aménagement, en application de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SASU ERSCIA France est rejetée.

Article 2 : La SASU ERSCIA France versera à la société anonyme d’économie mixte d’aménagement de la Nièvre une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à SASU ERSCIA France, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la société anonyme d’économie mixte d’aménagement de la Nièvre.

Délibéré après l’audience du 25 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M. Gilles Fédi, président-assesseur,

M^me Sophie Corvellec, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2022.

La rapporteure,

Sophie CorvellecLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Sandra Bertrand

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,