Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A B a demandé au tribunal administratif de Grenoble :

1°) d’annuler l’arrêté du maire de la commune de FavergesSeythenex en date du 13 mars 2018 prononçant sa révocation à compter de sa date de notification, soit le 22 mars 2018 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de FavergesSeythenex un rappel de traitement à compter du 22 mars 2018 ;

3°) de condamner la commune à lui verser la somme de 8 500 euros à titre de dommages et intérêts ;

4°) de mettre à la charge de la commune une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 7611 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1803009 du 10 décembre 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 13 février 2020, 26 avril 2021 et 28 juillet 2021, M. B, représenté par M^e Moutoussamy, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 décembre 2019, ensemble la décision de révocation ;

2°) de mettre à la charge de la commune de FavergesSeythenex une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 7611 du code de justice administrative.

Il soutient que :

le jugement est irrégulier dès lors que la minute du jugement n’a pas été signée ;

le tribunal a commis une erreur de droit en affirmant d’une part, que sa manière de servir avait été impactée négativement par l’exercice de l’activité salariée privée, alors qu’aucune pièce du dossier ne permettait matériellement, même indirectement, d’établir un tel lien, d’autre part, que les éléments du dossier ne sont pas de nature à établir qu’il pouvait, de bonne foi, ignorer la législation en vigueur ;

la procédure disciplinaire a ainsi été viciée par la présence d’une personne qui n’avait pas la qualité de représentant de la commune ;

les droits de la défense ont été méconnus ;

la sanction est disproportionnée par rapport aux faits qui lui sont reprochés ;

la récupération des salaires constitue déjà une sanction, de sorte que l’exclusion de la fonction publique constitue une deuxième sanction fondée sur les mêmes faits ;

de telles sanctions n’offrent pas les garanties offertes par les articles 61 et 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire distinct, enregistré le 28 juillet 2021, et un mémoire enregistré le 27 août 2021, M. B demande à la cour de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les dispositions du VI. de l’article 25 septies de la loi n° 83634 du 13 juillet 1983, issu de l’article 7 de la loi n°2016483 du 20 avril 2016.

M. B soutient que :

les reversements prévus par le VI de l’article 25 septies de la loi n° 83634 du 13 juillet 1983 ont le caractère de sanction, dès lors qu’ils ne constituent pas la réparation d’un préjudice subi par la commune ou la répétition d’un indu au profit de l’entreprise ayant conclu le contrat avec le fonctionnaire ou au titre de la théorie du « service fait » ;

ces reversements s’opèrent sur la base d’un comportement fautif et il s’agit d’une sanction déguisée en reversement de rémunérations perçues ;

la question prioritaire de constitutionnalité présente un caractère sérieux dès lors que la loi en permettant le cumul des sanctions, sans mécanisme de proportionnalité, méconnait les principes non bis in idem, de nécessité, et de proportionnalité des peines, garantis par l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ;

le VI de l’article 25 septies de la loi n° 83634 du 13 juillet 1983, qui est également inconstitutionnel en tant qu’il s’abstient de définir le reversement comme une sanction et par suite le reversement, qui ne possède pas les garanties procédurales offertes par la constitution et reconnues par le conseil constitutionnel et le juge administratif, constitue d’une part, une atteinte au principe de légalité des peines contenu dans l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, mais aussi une atteinte disproportionnée au droit constitutionnellement garanti de la propriété privée prévu à l’article 17 de cette même déclaration.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 4 juin 2020 et le 8 octobre 2021 portant sur le recours pour excès de pouvoir et par deux mémoires du 24 août 2021 et du 12 octobre 2021, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, portant sur la question prioritaire de constitutionnalité, la commune de FavergesSeythenex, représentée par M^e Verne :

1°) conclut au rejet de la requête et de la demande de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et également à la confirmation du jugement du tribunal administratif de Grenoble ;

2°) et demande qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement de l’article L. 7611 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens présentés par M. B ne sont pas fondés et que la disposition dont la constitutionnalité est contestée n’est pas applicable au litige pendant devant la cour administrative d’appel de Lyon.

Par ordonnance du 18 juin 2021, la clôture d’instruction a été fixée au 11 octobre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 611 ;

l’ordonnance n° 581067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

la loi n° 83634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ;

la loi n° 8453 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

le décret n° 89677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux ;

le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

le rapport de M. Fédi, présidentassesseur,

les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

et les observations de M^e Moutoussamy représentant M. B et celles de M^e Benyahia représentant la commune de FavergesSeythenex.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B, adjoint technique territorial et affecté au poste de gardien d’une salle omnisports, a demandé d’annuler l’arrêté du maire de la commune de FavergesSeythenex en date du 13 mars 2018 prononçant sa révocation. Le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de M. B par un jugement du 10 décembre 2019 dont il relève appel.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article R. 7417 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ». Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué comporte les signatures du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d’audience. Ainsi, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d’une irrégularité au regard de ces dispositions ne peut qu’être écarté.

Sur le bienfondé du jugement attaqué :

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

3. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 231 et 232 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la juridiction saisie d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

4. Aux termes de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 « I. Le fonctionnaire consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent articleVI. Sans préjudice de l’engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement. ».

5. M. B conteste la constitutionnalité des reversements prévus par le VI de l’article 25 septies de la loi n° 83634 du 13 juillet 1983, en tant d’une part, qu’ils ont le caractère d’une sanction qui ne constitue pas la réparation d’un préjudice subi par la commune, la répétition d’un indu au profit de l’entreprise privée l’ayant recruté et qui ne repose pas sur la théorie du « service fait », d’autre part, qu’ils se fondent sur un comportement fautif comparable à une sanction déguisée en reversement de rémunérations perçues. L’appelant fait valoir également que la question prioritaire de constitutionnalité présente un caractère sérieux, dès lors que la loi, en permettant le cumul des sanctions, sans mécanisme de proportionnalité, méconnait les principes non bis in idem, de nécessité, et de proportionnalité des peines garantis par l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Enfin le VI de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, qui est également inconstitutionnel, selon l’agent, en tant qu’il s’abstient de définir le reversement comme une sanction sans les garanties procédurales offertes par la constitution et reconnues par le conseil constitutionnel et le juge administratif, constitue d’une part, une atteinte au principe de légalité des peines contenu dans l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen , d’autre part, une atteinte disproportionnée au droit constitutionnellement garanti de la propriété privée prévu à l’article 17 de cette même déclaration.

6. Toutefois, le présent contentieux disciplinaire, relatif à l’annulation de la décision du 13 mars 2018 prononçant la révocation de M. B, prise en application de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, demeure totalement autonome par rapport à la décision de reversement des sommes perçues, laquelle constitue une mesure comptable prise au titre des activités interdites par voie de retenue sur le traitement de l’agent et relevant des dispositions du VI de l’article 25 septies de la loi n° 83634 du 13 juillet 1983. En outre, M. B n’a pas contesté le bienfondé, ni même l’inconstitutionnalité de l’arrêté portant recouvrement des sommes qui lui a été notifié le 12 décembre 2017 dans le cadre de la procédure de reversement. La disposition contestée, au regard de la Constitution, n’est par conséquent pas applicable au présent litige. Il n’y a, dès lors, pas lieu de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

7. Le moyen, tiré de ce que la procédure disciplinaire a été viciée en tant qu’elle a été conduite par le directeur général des services de la commune, qui n’avait pas qualité juridiquement pour occuper cet emploi et qui n’avait pas qualité de représentant de la commune, manque en fait dès lors que c’est le maire de la commune de FavergesSeythenex qui a mis en œuvre la procédure disciplinaire, en signant le courrier du 6 décembre 2017 portant engagement de cette procédure, le rapport de saisine du conseil de discipline et l’arrêté litigieux.

8. Si M. B soutient que la procédure suivie a méconnu les droits de la défense, dès lors qu’il n’a jamais été mis en mesure de discuter des prétendus faits traduisant une dégradation de sa manière de servir, faute pour l’administration d’avoir exposé des faits précis, toutefois par courrier du 6 décembre 2017, M. B a été informé des griefs retenus à son encontre, de la possibilité d’obtenir communication de son dossier individuel, de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix et de présenter des observations, facultés dont il a fait usage en présentant des observations écrites le 19 février 2018 et orales au cours de la séance du conseil de discipline. Par suite, M. B ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que les dernières notations et appréciations sur sa manière de servir n’auraient pas été intégrées au dossier disciplinaire et que le tribunal n’a pas caractérisé la dégradation de son service.

9. Si M. B soutient tout d’abord que la récupération des salaires engagée par la collectivité territoriale, qui lui a été notifiée le 12 décembre 2017 dans le cadre de la procédure de reversement, est comparable à une sanction déguisée, de sorte que son exclusion de la fonction publique constitue une seconde sanction prise au titre des mêmes faits, toutefois, la récupération des salaires de l’appelant engagée par la commune, qui est une simple mesure comptable, ne peut être qualifiée de sanction et ne méconnait donc pas la règle non bis in idem. De même, les stipulations de l’article 61 de la convention européenne des droits de l’homme, qui ne sont applicables qu’aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions, ne sont pas applicables à la procédure administrative disciplinaire concernant les agents publics. Enfin, M. B ne peut utilement se prévaloir, dans le présent litige relatif à l’examen de la légalité d’une mesure disciplinaire en matière de fonction publique, de ce qu’il n’existe aucune procédure permettant au fonctionnaire de se défendre en vue de moduler le montant des reversements, pour les adapter à la gravité de la faute commise et de ce qu’il a été privé du droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

10. M. B soutient que le tribunal administratif de Grenoble a commis une erreur de droit en affirmant d’une part, que sa manière de servir avait été impactée négativement par l’exercice de l’activité salariée privée alors qu’aucune pièce du dossier ne permettait matériellement, même indirectement, d’établir un tel lien d’autre part, qu’il ne pouvait, de bonne foi, ignorer la législation en vigueur. Toutefois, le compte rendu d’entretien avec les supérieurs hiérarchiques de l’agent du 10 juin 2015 mettait en évidence un problème de savoir être, le fait que l’intéressé nettoyait sa voiture pendant le temps de travail et des difficultés avec certains usagers. Le rapport du 29 août 2016 faisait également état du nonrespect des consignes et d’un manque de discernement et de modération de l’agent. L’entretien du 9 novembre 2016 qui faisait suite à une altercation avec des usagers le 30 septembre 2016, précisait que le comportement de l’appelant révélait une insuffisante implication dans les tâches qui lui étaient confiées et engendraient des difficultés relationnelles avec les usagers de la salle omnisports. Dès lors, c’est sans erreur de droit que les premiers juges ont pu considérer que les activités annexes de l’intéressé ne sont pas demeurées sans conséquence sur sa manière de servir. De même en se bornant à soutenir d’une part, que la clause d’exclusivité de son contrat de travail de droit privé ne pouvait le conduire à en solliciter l’interprétation auprès de son employeur public au regard du statut général de la fonction publique, d’autre part, qu’à l’instar des autres stagiaires, il n’a pas reçu lors de la formation suivie en novembre 2013, pendant sa période de stage, l’information relative au principe d’exclusivité applicable à la fonction publique, M. B n’établit pas que le jugement serait entaché d’erreur droit.

11. Aux termes de l’article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». Aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : () quatrième groupe : () la révocation () ». Aux termes de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 « I.Le fonctionnaire consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. ».

13. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

14. D’une part, il est reproché à M. B de s’être livré au cumul d’une activité privée et d’un emploi public sans autorisation, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983. Il est constant que M. B a été recruté du 2 octobre 2010 au 31 janvier 2017, en qualité d’agent de sécurité, par contrats à durée indéterminée par les sociétés Neo Sécurité, Fiducial et Panthéra sécurité. Aux termes de ces contrats, M. B était à la disposition de son employeur privé indifféremment de jour, de nuit, le dimanche et les jours fériés pour une durée hebdomadaire de 24 heures. L’agent, qui a été nommé stagiaire par arrêté du 1er mars 2013, puis titularité le 15 février 2014 au grade d’adjoint technique territorial à temps complet le 1er mars 2014, a suivi du 12 au 20 novembre 2013 une formation d’intégration dans la fonction publique territoriale, au cours de laquelle lui ont été rappelés les droits et les obligations du fonctionnaire. Toutefois, l’appelant n’a pas souhaité informer son administration, pendant une durée de presque quatre ans, de l’existence de son cumul d’activités pour pouvoir bénéficier d’une éventuelle autorisation de cumul et pour s’assurer que l’exercice de cette activité privée était compatible avec sa position statutaire, alors même que cette activité privée ne figure pas dans la liste des exceptions prévues par les dispositions de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983. En outre M. B ne pouvait ignorer que la quotité hebdomadaire de ses activités cumulées excédait la durée maximale de travail effectif autorisée de 48 heures hebdomadaire, alors même que son contrat de travail de droit privé indiquait qu’il s’engageait à n’exercer aucune autre activité professionnelle sans avoir préalablement informé son employeur privé. Par suite, M. B n’est pas fondé à soutenir qu’il n’avait pas de volonté délibérée de dissimuler son activité privée à temps partiel. D’autre part, ainsi qu’il a été dit au point 10, M. B n’établit pas que son activité privée illicite aurait été sans effet sur sa manière de servir. Enfin, les circonstances que l’unanimité du conseil de discipline se soit prononcée en faveur d’une suspension d’une durée de deux ans, que la mesure litigieuse a pour effet de priver brutalement l’agent de toute ressource et constitue un déclassement social, qu’aucune répercussion négative sur l’image de la commune n’a été retenue, et qu’il a été victime de plusieurs agressions physiques et verbales en 2016 et 2017 dans le cadre de ses fonctions, conduisant à la mise en œuvre de la protection fonctionnelle, en raison de son handicap, à 80%, sont sans influence sur la légalité de la décision en litige. Dans ces conditions, eu égard à l’importance, à la durée et à la rémunération que cette double activité lui procurait, l’autorité disciplinaire n’a pas pris, en l’espèce, une sanction disproportionnée en décidant de révoquer M. B.

15. Il résulte de tout ce qui précède, que M. B n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, les conclusions indemnitaires présentées par l’appelant ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 7611 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de FavergesSeythenex, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. B. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B le paiement des frais exposés par la commune de FavergesSeythenex au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B.

Article 2 : La requête de M. B est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la commune de FavergesSeythenex présentées au titre des dispositions de l’article L.7611 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de FavergesSeythenex.

Délibéré après l’audience du 11 janvier 2022, à laquelle siégeaient :

M. JeanYves Tallec, président de chambre,

M. Gilles Fédi, présidentassesseur,

M^me Bénédicte Lordonné, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2022.

220LY00627