COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE MARSEILLE

N° 12MA00307

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COMMUNE D’AMPUS

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M^me X

Y

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M. Salvage

Rapporteur public

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Audience du 19 janvier 2015

Lecture du 9 février 2015

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68-01-01-01-02

C

AG

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La cour administrative d’appel de Marseille

(1^re chambre)

Vu la requête, enregistrée le 24 janvier 2012, présentée pour la Commune d’Ampus, (83111), représentée par son maire, par M^e Constanza, avocat ;

La commune d’Ampus demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0901233 du 1^er décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulon a annulé la délibération en date du 21 avril 2009, par laquelle le conseil municipal de la commune d’Ampus a prescrit la révision simplifiée de son plan d’occupation des sols pour permettre la réalisation d’une centrale électrique photovoltaïque située au lieu-dit « Bois de Prannes » dans la forêt communale ;

2°) de rejeter la demande présentée l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier (ADEPFA) devant le tribunal ;

3°) de mettre à la charge de l’association ADEPFA une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— la requête de première instance de l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier est irrecevable, dès lors que la présidente de cette association n’a pas été régulièrement habilitée ; seul le conseil d’administration tenait des statuts le pouvoir de décider d’agir en justice ; or, la présidente a été autorisée à agir en justice par une délibération de l’assemblée générale qui ne tirait pas ce pouvoir des statuts ;

— la présence de l’office national des forets (ONF) à la réunion des personnes publiques associées était justifiée et n’a pas, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, vicié la procédure ; cet office n’a pas été associé à la procédure mais a été seulement consulté en application de l’article L. 123-8 du code de l’urbanisme, consultation opportune puisque le secteur concerné par la révision simplifiée est soumis au régime forestier ; l’ONF n’a jamais disposé d’une voix délibérative mais s’est contenté de formuler un avis, en qualité d’organisme consulté ; l’ONF n’est pas intéressé à la conclusion du contrat entre la commune et la société EDF-EN ;

— la délibération en litige ne méconnaît pas les dispositions de l’article L. 145-3-III du code de l’urbanisme ; un parc photovoltaïque ne constitue pas une opération d’urbanisation au sens du premier alinéa de l’article L. 145-III et à la différence de l’implantation d’éoliennes en zone de montagne ; en outre, un tel parc a un caractère éphémère ; en tout état de cause, dans les circonstances de l’espèce, le parc projet constitue un équipement public incompatible avec le voisinage des zones habitées ;

— le tribunal a commis une erreur de doit en ne prenant en compte que la faiblesse des nuisances susceptibles d’être engendrées par le parc photovoltaïque en cause et en ajoutant ainsi un critère supplémentaire à la dérogation prévue par l’article L. 145-3-III du code de l’urbanisme ; l’appréciation des nuisances liées à un parc photovoltaïque doit être faite in concreto ; en l’espèce, la nuisance est visuelle en raison du fort impact paysager de cet équipement public ; le site retenu permet de fournir une couverture forestière relativement dense qui permet de limiter les points de visibilité du parc notamment depuis le village d’Ampus, qui est un village inscrit on faciliterait le contournement de la règle d’urbanisation en continuité si on contraignait une commune comme celle d’Ampus a implanter un équipement public, comme celui en l’espèce, en continuité de l’urbanisation existante ;

— le choix du site d’implantation du parc en cause au lieu-dit du « Bois des Prannes « répond à des nécessités impératives au sens de l’article L. 145-8 du code de l’urbanisme ; ces nécessités tiennent aux caractéristiques topographiques et d’ensoleillement de la commune ; elles tiennent également aux contraintes réglementaires en ce que la zone NCc située au nord de la commune a une vocation agricole et fait l’objet d’une protection paysagère contraignante incompatible avec le projet dont s’agit ; le territoire de la commune comporte également trois Znieff et un site Natura 2000 ; le PADD du SCOT de la communauté d’agglomération dracénoise prohibent l’implantation des parcs photovoltaïques dans les zones agricoles ; le site choisi était ainsi le seul favorable à l’implantation du projet en cause ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2012, présenté pour l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune d’Ampus à lui verser une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— la requête de première instance est recevable ; malgré l’erreur matérielle relative à la dénomination de l’organe délibérant, il est manifeste que tant le conseil d’administration que l’assemblée générale de l’association se sont bien prononcés en faveur de l’action en justice en cause ; le conseil d’administration n’est que l’émanation de l’organe souverain qu’est l’assemblée générale ;

— la procédure de révision simplifiée est entachée d’une irrégularité ; l’ONF ne fait pas partie des personnes publiques associées à l’élaboration d’un document d’urbanisme ; cet office n’a pas été seulement consulté mais a réellement pris part aux délibérations de la commission chargée de donner son avis sur le plan d’occupation des sols avant l’approbation par le conseil municipal ; de plus, l’ONF est intéressé financièrement à voir la procédure aboutir ; les produits de la vente de bois augmenteront l’assiette des frais de garderie ;

— le projet méconnaît l’article L. 145-3-II du code de l’urbanisme puisqu’il affecte un paysage et un milieu caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard au sens de ces dispositions et la délibération ne comporte aucune disposition propre à concilier cet aménagement avec l’exigence de préservation de l’espace montagnard ;

— l’article l. 145-3-III du code de l’urbanisme est méconnu, dès lors que le projet dont s’agit est bien une opération d’urbanisation et que cet équipement public ne constitue pas un équipement public incompatible avec le voisinage ;

— l’article L. 145-8 du code de l’urbanisme invoqué est inapplicable ; la commune n’explique pas les raisons pour lesquelles notamment du point de vue de la protection de l’environnement, le projet a été retenu parmi tous les partis d’aménagements envisagés ; aucune comparatif n’a été étudié avec d’autres sites alternatifs notamment intercommunaux ; il existe d’autres sites d’implantation au niveau de la commune ou au niveau intercommunal ; le projet en cause s’inscrit dans le périmètre de protection de la source des Frayères qui alimente 30% de la consommation dracénoise; le préfet a refusé le 7 avril 2012 un permis de défricher et de construire ; les contraintes réglementaires ne peuvent valablement faire obstacle à l’application des dispositions législatives relatives à une zone de montagne ;

Vu le mémoire, enregistré le 18 mars 2013, présenté pour la Commune d’Ampus, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

Elle soutient, en outre que :

— la représentation de l’association en première instance a été assurée par son président alors que seul le conseil d’administration est habilité à représenter l’association en justice ; la présidente ne peut pas d’avantage représentée l’association en appel;

— le débat portant sur le tellure de cadmium commandait par application du principe de précaution, que le projet envisagé soit implanté en dehors des zones urbanisées ;

— l’implantation retenue est la seule favorable à une implantation d’un parc photovoltaïque ; la zone NDv ne constitue pas un espace de grand intérêt environnemental ;

Vu le mémoire, enregistré le 8 juillet 2014, présenté pour l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ;

Elle soutient, en outre, que :

— un parc photovoltaïque constitue bien une urbanisation au sens de l’article l. 145-3-III du code de l’urbanisme ; le dossier de révision simplifié présenté par la commune ne comporte aucune étude justifiant que l’urbanisation envisagée était compatible avec le respect des objectifs visé par cet article ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 septembre 2014, présenté pour la Commune d’Ampus, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;

Elle soutient, en outre, qu’aucune étude annexée au plan local d’urbanisme n’était nécessaire ;

Vu le mémoire, enregistré le 24 octobre 2014, présenté pour l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance en date du 31 octobre 2014 fixant la clôture d’instruction au 24 novembre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 19 janvier 2015 :

— le rapport de M^me X, présidente-assesseure ;

— les conclusions de M. Salvage, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Peri pour l’association ADEPFA ;

1. Considérant que par délibération en date du 21 avril 2009, le conseil municipal de la commune d’Ampus a prescrit la révision simplifiée de son plan d’occupation des sols, pour permettre la réalisation d’une centrale électrique photovoltaïque dans la forêt communale, au lieu-dit « Bois de Prannes » ; que la commune d’Ampus fait appel du jugement du 1^er décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulon a, sur la demande de l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier (ADEPFA), annulé cette délibération ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

2. Considérant qu’alors que l’alinéa 4 de l’article 5 des statuts de l’ADEPFA prévoit que le pouvoir de décider d’agir en justice appartient au conseil d’administration qui représente légalement l’association en justice, l’assemblée générale de cette association a, à l’unanimité de ses membres, par une délibération du 16 mai 2009 autorisé la présidente à introduire une action en justice devant le tribunal administratif de Toulon contre la délibération en litige du 21 avril 2009 ; que, par délibération du même jour, le conseil d’administration a autorisé la présidente à représenter l’association en son nom et ses membres lui ont donné à l’unanimité tous pouvoirs pour agir en justice ; que, dans ces conditions la présidente de cette association doit être regardée comme ayant été valablement autorisée à saisir le tribunal administratif au nom de l’association et la représenter en justice ; que, par suite, le moyen tiré par la commune d’Ampus de l’irrecevabilité de la demande de l’ADEFPA devant le tribunal administratif doit être écarté ;

Sur la recevabilité des écritures de l’ADEPFA en appel :

3. Considérant que par délibération du 9 décembre 2012, le conseil d’administration de l’ADEFPA a habilité la présidente à représenter l’association en justice ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la commune, les écritures en défense présentées pour ladite association devant la cour sont recevables ;

Sur le bien-fondé du jugement :

4. Considérant qu’aux termes de l’article L.123-13 du code de l’urbanisme, applicable aux plans d’occupation des sols approuvés avant le 1^er avril 2001 en vertu des dispositions de l’article L 123-19 du code de l’urbanisme : « (…) La révision simplifiée donne lieu à un examen conjoint des personnes publiques associées mentionnées à l’article L. 123-9. (…) » ; qu’aux termes de l’article L.123-9 du même code : « Un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement mentionné à l’article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l’examen du projet de plan local d’urbanisme. Dans le cas d’une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d’urbanisme. Le conseil municipal arrête le projet de plan local d’urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu’à l’établissement public chargé d’un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu’elle n’est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables » ; qu’aux termes de l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l’article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l’établissement public prévu à l’article L. 122-4, ainsi qu’au président de l’autorité compétente en matière d’organisation des transports urbains et, si ce n’est pas la même personne, à celui de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l’habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l’article L. 121-4 » ; qu’il suit de là que l’Office national des forêts n’est pas au nombre des personnes publiques associées à l’élaboration d’un document d’urbanisme mentionnées à l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme ;

5. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie ;

6. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’Office national des forêts (ONF), qui avait été consulté par le maire de la commune sur le projet en cause sur lequel il avait émis un avis favorable le 27 avril 2009, a également participé à la réunion des personnes publiques associées, organisé 1^er juillet 2009, en application des dispositions de l’article L. 123-13 alinéa 6 précité, à laquelle il avait été convoqué ; que l’ONF y était représenté par trois de ses agents qui ont pris part aux débats sur l’examen conjoint du projet de révision simplifiée du plan d’occupation des sols de la commune d’Ampus et ont émis un avis favorable, consigné au procès-verbal de la réunion ; que s’il est vrai ainsi que l’intervention de l’ONF a dès lors excédé le cadre de la simple consultation de tout organisme compétent prévue par l’article L. 123-8 alinéa 3 du code l’urbanisme et alors même qu’il est constant que l’ONF a assisté la commune lors de la signature de la promesse de bail emphytéotique avec EDF, futur exploitant de la centrale photovoltaïque, il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal du 1^er juillet 2009 de la réunion des personnes publiques associées faisant état de leurs remarques que ces dernières étaient toutes favorables au projet ; que, dans ces conditions, la participation active des représentants de l’ONF à la réunion en cause ne peut être regardée, dans les circonstances de l’espèce, ni comme ayant été susceptible d’avoir exercé une influence décisive sur le sens de l’avis des personnes associées et par suite sur le sens de la délibération attaquée, ni comme ayant privé le public d’une garantie ; que, par suite, c’est à tort, que le tribunal a estimé que la procédure de révision simplifiée avait été entachée de ce fait d’une irrégularité de nature à entraîner l’annulation de la délibération en litige ;

7. Considérant, toutefois, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 145-8 du code de l’urbanisme : « Les installations et ouvrages nécessaires aux établissements scientifiques, à la défense nationale, aux recherches et à l’exploitation de ressources minérales d’intérêt national, à la protection contre les risques naturels et aux services publics autres que les remontées mécaniques ne sont pas soumis aux dispositions de la présente section si leur localisation dans ces espaces correspond à une nécessité technique impérative. » ; que si la production d’électricité photovoltaïque peut être regardée comme entrant dans le service public de production d’électricité, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une nécessité technique impérative imposerait d’installer les équipements nécessaires à cette production en zone de montagne ; que, par suite, la commune d’Ampus n’est pas fondée à soutenir que la délibération en litige ne relèverait pas des dispositions des articles composant la section du code de l’urbanisme visée par l’article précité, portant « principes d’aménagement et de protection en zone de montagne », et notamment de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme ;

8. Considérant, en deuxième lieu, que l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délibération en litige, dispose : « III.- Sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants.// (…)//Les dispositions du premier alinéa ne s’appliquent pas dans les cas suivants :// a) Lorsque … le plan local d’urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu’une urbanisation qui n’est pas située en continuité de l’urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II ainsi qu’avec la protection contre les risques naturels ; l’étude est soumise, avant l’arrêt du projet … de plan, à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites dont l’avis est joint au dossier de l’enquête publique ; le plan local d’urbanisme … délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude ; (…) » ;

9. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le projet de centrale photovoltaïque en cause prévoit la pose au sol sur environ 30 hectares de structures porteuses composées de poutres de bois et d’aluminium, fixées au sol par des fondations en béton, supportant chacune 150 panneaux photovoltaïques, la construction de 8 locaux de conversion d’énergie d’environ 18 m² chacun, d’un poste de livraison de 25 m² et d’un local d’exploitation d’environ 100 m²; qu’un tel projet constitue une opération d’urbanisation au sens de l’article L. 145-3 III du code de l’urbanisme ; qu’il est constant qu’eu égard à l’emplacement de la zone NDv faisant l’objet de la délibération attaquée, ladite zone ne se situe pas en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants ; que la commune fait valoir qu’eu égard à l’importance et à la destination du parc photovoltaïque qu’elle a vocation à accueillir, la zone NDp en litige doit être regardée comme pouvant bénéficier de la dérogation prévue par ces dispositions pour les équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ; qu’il n’est toutefois pas établi et ne ressort pas des pièces du dossier que cette implantation en zone urbanisée engendrerait, des nuisances visuelles pour le voisinage des zones habitées d’une importance telle qu’elle serait incompatible avec ces zones, nonobstant la circonstance que cette implantation de la centrale, selon la commune, porterait atteinte, par son importance et sa destination à l’intérêt du site inscrit que constitue le village d’Ampus ; que, par suite, le projet en litige méconnaît les dispositions de l’article L. 145-3-III du code de l’urbanisme ;

10. Considérant, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, qu’en l’état du dossier, l’autre moyen soulevé en appel par l’association intimée ne paraît pas susceptible de fonder l’annulation confirmée par le présent arrêt ;

11. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la commune d’Ampus n’est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a, à la demande de l’ADEFPA, annulé la délibération du 10 novembre 2009 portant révision simplifiée du plan d’occupation des sols de la commune ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » ;

13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l’ADEFPA, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, verse quelque somme que ce soit à au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens ;

14. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de condamner la commune d’Ampus à verser à l’ADEFPA une somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions ;

D É C I D E :

Article 1^er : La requête de la commune d’Ampus est rejetée.

Article 2 : La commune d’Ampus versera à l’ADEFPA une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Ampus et à l’association de la défense de l’environnement et du patrimoine forestier.

Délibéré après l’audience du 19 janvier 2015, où siégeaient :

— M. d’Hervé, président de chambre,

— M^me X, présidente assesseure,

— M^me Féménia, première-conseillère.

Lu en audience publique, le 9 février 2015.

La Y Le président,

M. X J.-L. d’HERVÉ

La greffière,

S. EYCHENNE

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,