Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société LAG a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du 16 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de Roquebrune-sur-Argens a déclaré sans suite la procédure d’attribution du lot n° 7 de la concession de plage de la Gaillarde et de condamner la commune à lui verser une indemnité de 346 686 euros en réparation des conséquences dommageables de son éviction irrégulière de cette procédure.

Par un jugement n° 2201584 du 10 février 2025, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 25 mars 2025, la société LAG, représentée par M^e Graziani, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la délibération du 16 décembre 2021 ;

3°) de condamner la commune de Roquebrune-sur-Argens à lui verser une indemnité de 371 686 euros ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué a été rendu en violation du principe du contradictoire dès lors qu’elle n’a pas pu répliquer au mémoire de la commune communiqué le 13 janvier 2025, soit trois jours avant l’audience ;

- ce jugement est insuffisamment motivé ;

- la délibération du 16 décembre 2021 est insuffisamment motivée ;

- la commune ne justifie pas d’un motif d’intérêt général ;

- la délibération est entachée d’un détournement de pouvoir dès lors que la commune a sciemment vicié la procédure d’attribution pour faire en sorte qu’elle ne puisse exploiter le lot de plage n° 7 ;

- elle a droit à la réparation des préjudices nés de son éviction irrégulière de la procédure ;

- elle a subi un préjudice financier constitué par la perte de chance d’exploiter le lot n° 7, qui doit être évaluée à 329 186 euros, et les frais engagés pour soumissionner, soit 17 500 euros ;

- elle a subi un préjudice moral à hauteur de 25 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 mai 2025, la commune de Roquebrune-sur-Argens, représentée par M^e Rota, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société LAG au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête présentée devant lui par la société LAG étant tardive, le tribunal a écarté à tort la fin de non-recevoir opposée à ce titre ;

- la délibération du 16 décembre 2021 est suffisamment motivée ;

- elle n’est pas entachée de détournement de pouvoir dès lors qu’elle est bien fondée sur un motif d’intérêt général ;

- en l’absence d’illégalité fautive de cette délibération, la demande indemnitaire de la société LAG doit être rejetée ;

- cette société ne justifie pas d’une chance sérieuse d’obtenir le contrat ;

- elle ne justifie pas des frais engagés pour soumissionner ;

- elle ne justifie pas de son manque à gagner ;

- le préjudice moral n’est pas établi.

Par une lettre en date du 26 mai 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici le 30 juin 2026 et que l’instruction était susceptible d’être close par ordonnance à compter du 15 juin 2025.

Par une ordonnance du 24 juin 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Célie Simeray, rapporteure,

- les conclusions de M. François Point, rapporteur public,

- et les observations de M^e Graziani, pour la SARL LAG, et de M^e Rota, pour la commune de Roquebrune-sur-Argens.

Considérant ce qui suit :

1. Par un avis d’appel public à la concurrence publié le 18 mars 2021, la commune de Roquebrune-sur-Argens, à laquelle l’État a confié la gestion des plages naturelles du domaine public maritime situées sur son territoire, a lancé une procédure en vue de l’attribution d’une concession de service public portant sur l’exploitation des lots de plage nos 1, 2, 4, 6 et 7 (plages des Pierrats, de San Peïre et de La Gaillarde) pour une durée de douze ans à compter du 1er janvier 2022. La société LAG, exploitante sortante du lot n° 7, anciennement dénommé lot n° 6 et situé sur la plage de La Gaillarde, s’est portée candidate à sa succession. Elle a été informée, par un courrier du 14 octobre 2021, qu’il était envisagé d’abandonner la procédure d’attribution en cause. De fait, par une délibération du 16 décembre 2021, le conseil municipal de Roquebrune-sur-Argens a déclaré sans suite la procédure d’attribution du lot n° 7 et a renoncé à la conclusion du sous-traité d’exploitation de plage afférent, pour un motif d’intérêt général. Par le jugement attaqué, en date du 10 février 2025 et dont la société LAG relève appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de cette délibération, d’autre part, à la condamnation de la commune à l’indemniser des conséquences dommageables de l’abandon de la procédure.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Selon l’article R. 613-3 du code de justice administrative : « Les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l’instruction ». Aux termes de l’article R. 613-4 du même code : « Le président de la formation de jugement peut rouvrir l’instruction par une décision qui n’est pas motivée et ne peut faire l’objet d’aucun recours. (…) / La réouverture de l’instruction peut également résulter d’un jugement ou d’une mesure d’investigation ordonnant un supplément d’instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l’instruction sont communiqués aux parties ».

3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’il décide de soumettre au contradictoire une production de l’une des parties après la clôture de l’instruction, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel doit être regardé comme ayant rouvert l’instruction.

4. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, postérieurement à la clôture de l’instruction, fixée au 10 mars 2023 par une ordonnance du même jour, la commune de Roquebrune-sur-Argens a produit un nouveau mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2025, que le tribunal a communiqué à la société LAG le 13 janvier 2025 à 16 heures 43, l’audience devant se tenir le 16 janvier suivant. La communication de ce mémoire à la société requérante a eu pour effet de rouvrir l’instruction. Si la société LAG soutient qu’elle n’a pas disposé d’un délai suffisant pour présenter ses observations, en l’absence de renvoi de l’audience, il ressort des pièces du dossier de première instance qu’elle a produit un mémoire dès le 13 janvier à 18 heures 13, répliquant de manière circonstanciée aux nouveaux éléments contenus dans le dernier mémoire de la commune, en particulier son argumentation fondée sur un courrier du 19 juillet 2021, versé pour la première fois aux débats, permettant de démontrer selon elle l’irrégularité de la procédure de délégation de service public, et donc l’intérêt général attaché à ce qu’il y soit mis fin. Au demeurant, il est constant que la société LAG avait eu connaissance, antérieurement à l’introduction de sa requête, du courrier en cause. En outre, et comme l’indiquent sans contredit les mentions du jugement attaqué relatives à l’audience, son conseil a indiqué ne pas souhaiter le renvoi de l’affaire, signifiant ainsi nécessairement qu’il estimait avoir été mis à même de répliquer de façon complète aux dernières écritures de la partie adverse. Dans ces conditions, et alors même que son jugement s’appuie sur le courrier du 19 juillet 2021 mentionné ci-dessus, le tribunal n’a pas méconnu le caractère contradictoire de la procédure contentieuse.

5. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

6. En indiquant, au point 8 de son jugement, que si le courrier du 19 juillet 2021, eu égard à son contenu, « avait seulement pour objet d’informer l’attributaire du contrat et non, comme le soutient la requérante, de modifier les conditions de gestion et d’exploitation du lot n° 7 », et que cette seule circonstance était néanmoins susceptible de faire regarder le contrat comme affecté d’un vice entachant sa validité, ce qui justifiait l’abandon de la procédure d’attribution pour motif d’intérêt général, le tribunal a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que la commune ne justifiait pas d’un motif d’intérêt général. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante motivation du jugement doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation de la délibération du conseil municipal de Roquebrune-sur-Argens du 16 décembre 2021 :

7. Aucun principe ni aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation au conseil municipal de motiver la délibération du 16 décembre 2021 déclarant sans suite, pour motif d’intérêt général, la procédure de concession de service public relative au lot de plage n° 7. Le moyen tiré de l’insuffisante motivation de cette délibération est donc inopérant. En tout état de cause, cette délibération, qui fait état d’un courrier adressé à l’un des candidats le 19 juillet 2021 et indique que ce courrier est de nature à vicier la procédure de délégation de service public du fait de l’atteinte portée au principe d’égalité de traitement des candidats, justifiant ainsi de renoncer à conclure le contrat, est motivée en termes précis et complets.

8. Aux termes de l’article R. 2124-13 du code général des collectivités territoriales : « L’État peut accorder sur le domaine public maritime des concessions ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien de plages. / Le concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l’espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire. Ces activités doivent avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l’usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu’avec la vocation des espaces terrestres avoisinants. (…) ». L’article R. 2124-31 du même code dispose : « Lorsque le concessionnaire est une collectivité territoriale (…) et qu’il décide de faire usage de la possibilité prévue à l’article R. 2124-14, il soumet les conventions d’exploitation à la procédure décrite aux articles L. 1411-1 à L. 1411-10 et L. 1411-13 à L. 1411-18 du code général des collectivités territoriales. Lorsque le concessionnaire dresse la liste des candidats admis à présenter une offre, il examine, outre leurs garanties professionnelles et financières, leur aptitude à assurer l’accueil du public pendant la période d’exploitation ainsi que la préservation du domaine ». L’article L. 1411-7 du même code dispose : « Deux mois au moins après la saisine de la commission prévue à l’article L. 1411-5, l’assemblée délibérante se prononce sur le choix du délégataire et la convention de délégation de service public. / (…) ».

9. Une personne publique qui a engagé une procédure de passation d’un contrat de concession ne saurait être tenue de conclure le contrat. Elle peut décider, sous le contrôle du juge, de renoncer à le conclure pour un motif d’intérêt général.

10. Il ressort des pièces du dossier que quatre offres ont été remises pour le lot de plage n° 7 dans le cadre de la procédure de consultation en litige. Après que la commission de délégation de service public a procédé à l’analyse ainsi qu’au classement des offres lors d’une réunion du 16 juillet 2021, le maire de Roquebrune-sur-Argens a adressé à l’un des candidats, le 19 juillet 2021, un courrier l’informant que son offre était retenue et l’avisant des prescriptions à respecter concernant la surface dédiée à l’activité de restauration ainsi que la période d’exploitation annuelle envisagée de six mois au regard des conditions météorologiques du site. La commune a consulté le service de contrôle de légalité de la préfecture du Var, qui l’a alertée sur le risque contentieux encouru du fait de l’envoi d’un tel courrier. De fait, ce dernier, qui informait un candidat de l’attribution du contrat alors que le conseil municipal n’avait pas délibéré sur le choix du concessionnaire et qui, en outre, l’invitait à modifier son offre alors que la phase de négociation était close, constitue, ainsi que l’a indiqué le service du contrôle de légalité, une rupture d’égalité de traitement entre les candidats de nature à vicier la procédure de délégation de service public, et donc d’affecter ensuite la validité du contrat. La circonstance que la commune ait indiqué à tort, dans la délibération attaquée, que ce courrier concernait une « mise au point de l’offre de candidat », et qu’elle n’ait pas communiqué le courrier de réponse du candidat concerné, daté du 23 juillet 2021, est sans incidence sur l’irrégularité commise et l’insécurité juridique pesant dès lors sur la procédure en cours et le contrat devant en résulter. L’existence d’un tel risque juridique, propre à fragiliser la future délégation de service public, constitue, comme l’a jugé à bon droit le tribunal, un motif d’intérêt général permettant de renoncer à poursuivre la procédure.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier, par ailleurs, que la commune aurait volontairement créé le risque d’insécurité juridique relevé au point précédent afin de se procurer un motif de déclaration sans suite de la procédure et de ne pas attribuer le contrat à la société requérante, laquelle, au demeurant, n’avait été classée qu’en deuxième rang par la commission de délégation de service public. La circonstance que la commune n’ait déclaré la procédure sans suite que le 16 décembre 2021, soit près de cinq mois après le courrier litigieux, ne saurait suffire à caractériser le détournement de procédure ou de pouvoir allégué, alors qu’il ressort des pièces du dossier que les échanges avec le service du contrôle de légalité de la préfecture du Var se sont poursuivis jusqu’au 6 octobre 2021 et qu’aucune réunion du conseil municipal n’était programmée entre le 14 octobre et le 16 décembre 2021.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

12. La délibération du 16 décembre 2021 déclarant sans suite la procédure d’attribution du lot de plage n° 7 pour la concession de plage de la Gaillarde n’étant affectée d’aucune illégalité, l’éviction de la société LAG n’est pas irrégulière et la société ne peut prétendre à la réparation des préjudices qui en auraient résulté.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Roquebrune-sur-Argens, que la société LAG n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société LAG demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Roquebrune-sur-Argens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société LAG est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Roquebrune-sur-Argens tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée LAG et à la commune de Roquebrune-sur-Argens.

Délibéré après l’audience du 2 mars 2026, où siégeaient :

- M. David Zupan, président,

- M. Renaud Thielé, président assesseur,

- M^me Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mars 2026.