Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Spirit Provence, la société civile immobilière (SCI) Marseille Avenue Breysse et la SCI Marseille Charmerettes 2 ont demandé au tribunal administratif de Marseille, dans le dernier état de leurs écritures, à titre principal, de condamner la commune de Marseille à leur verser la somme de 1 761 856,99 euros en principal en réparation des préjudices qu’elles estiment avoir subis en raison de l’abandon de la cession d’un terrain situé chemin de la Colline de Saint-Joseph à Marseille et, à titre subsidiaire, d’annuler la délibération du 17 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de Marseille a approuvé l’abandon de la procédure de cession de ce terrain et son maintien dans le domaine public.

Par un jugement n° 2201540 du 16 janvier 2025, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 mars, 23 octobre et 30 novembre 2025, la SAS Spirit Provence, la SCI Marseille Avenue Breysse et la SCI Marseille Charmerettes 2, représentées par M^e Ibanez, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 16 janvier 2025 ;

2°) à titre principal, de condamner la commune de Marseille à leur verser la somme de 1 761 856,99 euros, ainsi que les intérêts au taux légal et la capitalisation de ces intérêts ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 17 décembre 2021 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

 – le jugement est irrégulier dès lors que la minute n’est pas signée conformément aux dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

 – la commune a engagé sa responsabilité pour faute à raison d’une promesse non tenue dès lors qu’il ressort de l’ensemble des courriers, comptes rendus de réunions et actes intervenus entre 2018 et 2020 que la commune de Marseille les a incitées à assurer la desserte de leur projet par la bande de terrain en litige et leur a donné des assurances constantes, fermes et précises de leur céder cette bande de terrain ;

 – il existe un lien de causalité direct entre cette faute et les préjudices subis ;

 – ces préjudices sont détaillés dans leurs écritures de première instance ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

 – la délibération du 17 décembre 2021 est illégale à défaut d’information loyale et suffisante des conseillers municipaux, en violation des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

 – cette délibération est entachée d’erreurs de fait en ce qu’elle indique que le terrain en cause « était » nécessaire pour assurer la desserte du projet, que la cession dont le principe avait été approuvé par la délibération du 27 janvier 2020 était subordonnée à la réalisation d’études complémentaires, que la politique d’aménagement de la commune pouvait justifier la méconnaissance des engagements pris à leur égard et, enfin, que la cession du terrain aurait porté atteinte à des espaces verts remarquables et à des équipements publics structurants ;

 – elle procède d’un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense enregistrés les 22 août et 8 novembre 2025, la commune de Marseille, représentée par M^e Laridan, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérantes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés ;

 – les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 17 décembre 2021 sont irrecevables à défaut de caractère décisoire de cet acte.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code général des collectivités territoriales ;

 – le code général de la propriété des personnes publiques ;

 – le code de justice administrative.

Le président de la cour a désigné M^me Aurélia Vincent, présidente assesseure, pour présider la formation de jugement, en application des dispositions de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Flavien Cros, rapporteur ;

 – les conclusions de M. Olivier Guillaumont, rapporteur public ;

 – les observations de M^e Ranson, avocat des sociétés appelantes ;

 – et les observations de M^e Laridan, avocat de la commune de Marseille.

Une note en délibéré présentée pour la SAS Spirit Provence et autres a été enregistrée le 6 juin 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La société Spirit Provence, qui fait partie du groupe de promotion immobilière Spirit Immobilier, a conçu un projet intitulé « Les Charmerettes » portant sur la construction de deux bâtiments regroupant environ 80 logements collectifs sur une partie non bâtie de la parcelle cadastrée préfixe 847 section I n° 66, d’une superficie d’environ 3,3 hectares et située 5 chemin de la Colline Saint-Joseph dans le quartier du Cabot dans le 9ème arrondissement de Marseille. Après avoir envisagé différentes solutions pour desservir le terrain d’assiette du projet par la voirie et les réseaux depuis la voie publique, la société Spirit Provence a prévu de créer, jusqu’au chemin de la Colline Saint-Joseph, une voie de desserte dont l’emprise est située sur une bande de terrain qui appartient à la commune de Marseille et dont il est constant qu’elle relève du domaine public communal. Après avoir autorisé la société Spirit Provence, par un échange de courriers des 23 octobre et 23 décembre 2019, à inclure cette bande de terrain dans son projet et à solliciter les autorisations d’urbanisme correspondantes, le maire de Marseille lui a accordé, par un arrêté du 27 janvier 2020, un permis de construire pour l’édification d’un premier immeuble de 42 logements, ce permis ayant ensuite été transféré le 17 août 2020 à la société Marseille Avenue Breysse qui a obtenu un permis modificatif tacite le 10 mai 2021. En outre, par une délibération du 27 janvier 2020, le conseil municipal de Marseille a approuvé le principe de la cession de cette bande de terrain à la société Spirit Marseille, sous réserve de désaffection et déclassement du domaine public, sur une surface d’environ 1 160 m².

2. Toutefois, par deux arrêtés des 30 novembre 2020 et 22 octobre 2021, le maire de Marseille a refusé de délivrer un permis de construire respectivement à la SAS Imo Prov et à la SCI Marseille Charmerettes 2 pour la réalisation d’un autre bâtiment de logements collectifs sur le même terrain, au motif notamment que la commune ne souhaitait plus céder l’emprise en cause et que la délibération approuvant le principe de la cession ne serait pas mise en œuvre, privant ainsi le projet de desserte. Puis, par une lettre du 20 octobre 2021, la commune a informé la société Spirit Provence qu’elle ne souhaitait plus procéder à la cession de cette emprise. Enfin, par une délibération du 17 décembre 2021, le conseil municipal a approuvé l’abandon de cette procédure de cession.

3. Par une lettre du 7 mars 2022 reçue en mairie le lendemain, les sociétés Spirit Provence, Marseille Avenue Breysse et Marseille Charmerettes 2 ont présenté au maire de Marseille une demande indemnitaire préalable fondée sur la responsabilité pour faute de la commune en raison du non-respect de sa promesse de céder la bande de terrain en cause. Le silence gardé par le maire a fait naître une demande implicite de rejet. Ces trois sociétés relèvent appel du jugement du 16 janvier 2025 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant, à titre principal, à leur verser la somme de 1 761 856,99 euros en principal en réparation des préjudices qu’elles estiment avoir subis du fait de l’abandon de la cession de ce tènement foncier et, à titre subsidiaire, à l’annulation de la délibération du 17 décembre 2021 approuvant cet abandon.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs (…), la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ». Selon l’article R. 741-8 de ce code : « Si le président de la formation est rapporteur, la minute est signée, en outre, par l’assesseur le plus ancien dans l’ordre du tableau (…) ».

5. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée conformément aux dispositions précitées. La circonstance que l’ampliation du jugement qui a été notifiée aux sociétés requérantes ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

6. Si la responsabilité de l’administration est susceptible d’être retenue en cas de promesse non tenue, il appartient au demandeur de démontrer l’existence d’un engagement ferme et précis qui n’aurait pas été respecté à son égard. Un accord de principe ne vaut pas engagement ferme.

7. En premier lieu, il résulte de l’instruction que le courrier du 19 juillet 2018, qui a été adressé par la société Spirit Provence à la métropole d’Aix-Marseille-Provence et non à la commune de Marseille, fait état des interrogations de la société sur les modalités de desserte de son projet en mentionnant plusieurs options parmi lesquelles ne figure pas l’utilisation de la bande de terrain en litige relevant du domaine public communal. Ce courrier ne peut donc contribuer à caractériser une quelconque assurance donnée par la commune quant à une telle solution de desserte. De même, le courrier du 29 octobre 2018 de l’architecte du projet de la société Spirit Provence se borne à transmettre à la commune une étude de faisabilité dans laquelle la desserte du projet n’est pas assurée par la bande de terrain en cause située côté ouest du terrain d’assiette, mais par une voie à créer côté nord depuis l’avenue Alexis Breysse. Dès lors, ce courrier et cette étude ne révèlent aucune prise de position de la commune. Par ailleurs, si le compte rendu de la réunion du 21 novembre 2018 de la commission technique d’urbanisme de la commune mentionne les avis du maire de secteur et de l’architecte urbaniste conseil indiquant que la desserte doit être revue et qu’une solution doit être trouvée par la contre-voie du boulevard urbain sud (BUS), ce compte rendu émane d’une instance consultative qui ne lie pas la commune, ne traduit aucun engagement ni même incitation de la part de cette dernière et se borne à conclure qu’une réunion doit être organisée à ce sujet. Enfin, le relevé de décisions de la réunion sur site du 14 octobre 2019 n’est pas signé, a été établi par les services de la métropole et ne mentionne pas l’identité ni la qualité des personnes présentes. Il indique que c’est la direction des infrastructures de la métropole (DIFRA) et non la commune de Marseille qui a « validé le principe de l’utilisation d’un des délaissés du BUS », c’est-à-dire de la bande de terrain en litige, pour créer une voie d’accès au projet et permettre le dépôt d’une demande de permis de construire. Si l’agent représentant la commune lors de cette réunion, dont il n’est pas contesté qu’il exerçait les fonctions de responsable de la « division expertises et connaissance du service études, expertises et connaissance au sein de la direction de la stratégie foncière et du patrimoine de la direction générale adjointe de l’urbanisme, du foncier et du patrimoine » de la commune, a lui aussi envisagé une telle solution de desserte, puisqu’il a précisé au promoteur qu’elle impliquait une procédure préalable de détachement, désaffectation, déclassement et acquisition à titre onéreux de la surface nécessaire à la création de la voie d’accès, ce document se borne à indiquer, au titre des suites à donner à cette réunion par la commune, que celle-ci procèderait à la vérification des limites parcellaires et des autorisations accordées pour l’utilisation de la parcelle en cause par la copropriété voisine (résidence La Bruyère). Par conséquent, si ce relevé de décisions démontre que la commune a accepté de participer à la réflexion sur une telle modalité de desserte, il n’établit ni engagement ni incitation ni même initiative de la part de la commune sur ce point.

8. En deuxième lieu, en réponse à un courrier du 23 octobre 2019 par lequel la société Spirit Provence l’avait sollicitée sur la conclusion d’une convention d’occupation puis d’une cession de la bande de terrain en cause, la commune de Marseille, par un courrier du 23 décembre suivant, lui a répondu que cette demande était « à l’étude » et l’a autorisée, dans l’attente, à inclure cette emprise dans son projet dans le cadre de sa demande de permis de construire. Toutefois, ce courrier ne présentait aucune garantie susceptible d’être interprétée comme une assurance de réalisation de la cession.

9. En troisième lieu, le permis de construire accordé le 27 janvier 2020 par le maire de Marseille à la société Spirit Provence, qui se borne à sanctionner le respect de la réglementation d’urbanisme et qui a été délivré sous réserve des droits des tiers, n’a pas davantage constitué une telle assurance.

10. En quatrième lieu, la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Marseille a approuvé le principe de la cession à la société Spirit Provence de la bande de terrain en litige pour une superficie d’environ 1 160 m² afin d’assurer la desserte de son projet est un simple accord de principe ne valant pas engagement de cession, même dans le contexte rappelé aux points précédents. Une telle cession était encore subordonnée à la désaffectation ultérieure du bien ainsi qu’à l’intervention d’une délibération distincte de déclassement pour laquelle le conseil municipal conservait sa liberté d’appréciation. Au surplus, cette délibération du 27 janvier 2020, intervenue, au demeurant, alors que la division parcellaire n’avait pas encore été actée, n’a pas fixé de prix déterminé et nécessitait encore l’intervention de l’avis du service des domaines.

11. En dernier lieu, la commune de Marseille n’était pas à l’initiative du projet, lequel était porté par les sociétés requérantes, et il ne résulte pas de l’instruction qu’elle aurait incité ces dernières à le développer.

12. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la commune de Marseille ne peut pas, s’agissant d’un bien dont il est constant qu’il relève de son domaine public, être regardée comme ayant pris, à l’égard des sociétés Spirit Provence et autres, un engagement suffisamment ferme et précis pour caractériser une promesse de cession de la dépendance domaniale en cause. Sa responsabilité pour faute n’est donc pas engagée.

13. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande indemnitaire.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 17 décembre 2021 :

14. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». Selon l’article L. 2121-12 de ce code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (…) ». L’article L. 2121-13 du même code dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

15. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

16. Il ressort des pièces du dossier qu’à la convocation adressée aux conseillers municipaux le 10 décembre 2021, soit dans le délai légal de cinq jours francs avant la séance du 17 décembre suivant, étaient joints un rapport exposant les motifs de la délibération en litige ainsi qu’un plan des lieux faisant apparaître la bande de terrain en cause. Cet exposé des motifs rappelait la délibération du 27 janvier 2020 approuvant le principe de la cession, dont, à supposer même qu’elle n’ait pas également été annexée à la convocation, il était loisible aux élus d’en demander la communication. Cet exposé précisait la finalité d’une telle cession (assurer la desserte du projet de construction de la société Spirit Provence), le régime applicable à cette bande de terrain (dépendance du domaine public affectée aux espaces verts) et, enfin, les raisons justifiant l’abandon de la procédure de cession (contradiction avec la politique d’aménagement et d’accompagnement de projets agricoles actuellement portée par la municipalité, en raison de l’artificialisation des sols et de l’atteinte portée à des espaces verts remarquables et des équipements publics structurants nécessaires à la collectivité). Dans ces conditions, l’information transmise aux conseillers municipaux apparaît adaptée et suffisante au regard de l’objet de la décision soumise à leur approbation et peut être regardée comme tenant lieu de note de synthèse. L’emploi de l’imparfait de l’indicatif au lieu du présent dans la phrase « cette emprise était nécessaire à la desserte d’une propriété », qui correspond à la description du contexte dans lequel était intervenue la délibération du 27 janvier 2020, ne caractérise pas une information erronée ou déloyale. De même, la circonstance que le rapport n’a pas précisé le classement de cette emprise et du terrain d’assiette du projet au regard de la réglementation d’urbanisme, qu’il a indiqué que la délibération du 27 janvier 2020 avait été prise « dans l’attente d’études foncières complémentaires », qu’il a fait référence à des « études effectuées » ayant fait apparaître une contradiction entre cette cession et la nouvelle politique municipale, ou encore qu’il n’a pas mentionné les permis de construire délivrés, les échanges intervenus avec la société Spirit Provence, les conséquences de l’abandon de la procédure de cession sur la faisabilité du projet ou encore les risques liés à cet abandon, n’entache pas l’information transmise aux élus d’insuffisance ou de déloyauté. Dans ces conditions, le moyen relatif à l’insuffisante information des conseillers municipaux doit être écarté.

17. En deuxième lieu et d’abord, ainsi qu’il a été dit au point précédent, l’emploi de l’imparfait « était » dans la phrase « cette emprise était nécessaire à la desserte d’une propriété » ne révèle pas une erreur de fait.

18. Ensuite, la délibération attaquée pouvait, sans commettre une telle erreur, indiquer que la délibération du 27 janvier 2020 avait approuvé le principe de la cession « dans l’attente d’études foncières complémentaires », dès lors que le courrier de la commune du 23 décembre 2019 avait relevé que la demande de cession était « à l’étude » concernant à la fois des régularisations foncières avec la copropriété « La Bruyère » et une analyse des limites physiques du futur Boulevard Urbain Sud.

19. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la bande de terrain en litige fait partie d’un vaste terrain communal qui était affecté, à la date de la délibération attaquée, dans sa partie sud, à un terrain de football de proximité et, dans sa partie nord, à un parc public dénommé « jardin de la Mathilde ». Dans ces conditions, la délibération attaquée n’est pas entachée d’erreur de fait pour avoir relevé que cette bande de terrain était affectée à des équipements publics et des espaces verts auxquels sa cession était susceptible de porter atteinte en réduisant leur périmètre, alors même que cette bande de terrain présente une superficie d’environ 1 160 m² ce qui, au demeurant et contrairement aux allégations des requérantes, ne saurait être regardé comme des « dimensions très réduites ». La circonstance que les élus ont estimé que ces espaces verts étaient « remarquables » et ces équipements publics « structurants », qui relève d’une appréciation, ne saurait, par elle-même, caractériser une erreur de fait.

20. Enfin, la commune, qui n’était pas tenue de désaffecter, déclasser et céder une dépendance de son domaine public, pouvait, sans erreur de fait, fonder le refus d’une telle cession sur la politique d’aménagement portée par la nouvelle municipalité élue en mars 2020 consistant notamment à ne pas augmenter l’artificialisation des sols et à protéger les équipements et espaces verts publics, alors même qu’indépendamment de cette dépendance domaniale, la réglementation d’urbanisme applicable au terrain d’assiette du projet lui-même continuait à permettre celui-ci.

21. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de fait doit être écarté en toutes ses branches.

22. En dernier lieu, dès lors que l’abandon du projet de cession du tènement en cause est fondé, ainsi qu’il a été dit, sur un motif tiré de préoccupations d’intérêt communal tenant à protéger l’intégrité et l’affectation du domaine public, le détournement de pouvoir allégué par les sociétés requérantes n’est pas établi. La circonstance que ce tènement a été utilisé, postérieurement à la délibération attaquée, pour accueillir provisoirement des engins et matériaux de chantier d’extension du tramway, est sans incidence à cet égard.

23. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Marseille, que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté leurs conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 17 décembre 2021.

Sur les frais d’instance :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Marseille, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les sociétés Spirit Provence et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérantes une somme globale de 2 000 euros à verser à la commune au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Spirit Provence et autres est rejetée.

Article 2 : La SAS Spirit Provence, la SCI Marseille Avenue Breysse et la SCI Marseille Charmerettes 2 verseront à la commune de Marseille une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Spirit Provence, représentante unique désignée conformément aux dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Marseille.

Délibéré après l’audience du 29 mai 2026, à laquelle siégeaient :

— M^me Aurélia Vincent, présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

 – M^me Florence Noire, première conseillère,

 – M. Flavien Cros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2026.

2

N° 25MA00683

bb