Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Engie a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté du préfet d’Eure-et-Loir du 22 août 2016 lui ordonnant la remise en état des terrains de l’ancienne usine à gaz située sur le territoire de la commune d’Anet.

Par un jugement n° 1603458 du 13 novembre 2018, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 janvier 2019, 18 octobre 2019, 8 novembre 2019 et 10 décembre 2019, la société Engie, représentée par M^e Chevallier, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 13 novembre 2018 précité du tribunal administratif d’Orléans ;

2°) d’annuler l’arrêté du Préfet d’Eure-et-Loir en date du 22 août 2016 portant remise en état des terrains de l’ancienne usine à gaz Société Engie – commune d’Anet ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’intervention de la SCI Chalet des Aulnes dans la présente instance est, en tout état de cause, sans objet ;

— l’arrêté en litige a été pris sur la base d’une procédure d’instruction illégale du fait du non-respect du principe du contradictoire ;

— l’arrêté attaqué a été pris sur la base d’une procédure d’instruction illégale du fait de l’absence de transmission du rapport de l’inspection des installations classées aux membres du CODERST ;

— l’arrêté du 22 août 2016 est entaché d’erreur de droit en ce qu’il conduit l’Etat à revenir, sans justification valable, sur le bénéfice de la prescription trentenaire acquise par Engie en ce qui concerne l’exploitation de gaz de houille à Anet.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 septembre 2019 et 2 décembre 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— il souscrit aux écritures de première instance du préfet ;

— aucun des moyens soulevés par la requérante n’est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 2 octobre 2019, la SCI Chalet des Aulnes, représentée par M^e Braud, demande à la cour :

1°) d’admettre son intervention ;

2°) de rejeter la requête de la société Engie ;

3°) de condamner tout succombant, et plus particulièrement la société Engie, à lui verser la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les arguments de la requérante ont déjà été écartés par des décisions devenues définitives du juge administratif et du juge judiciaire.

Par un courrier du 19 décembre 2019, la cour a informé les parties qu’elle était susceptible de soulever d’office l’irrecevabilité des conclusions présentées par la SCI Chalet des Aulnes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, dès lors qu’elle n’a pas la qualité de partie pour l’application de ces dispositions : si elle n’avait pas été mise en cause par la cour, elle n’aurait pas eu qualité pour faire tierce opposition, devant être regardée comme ayant été représentée par une personne ayant des intérêts concordants avec les siens, l’Etat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Picquet,

— les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,

— et les observations de M^e Chevalier, représentant la société Engie.

Considérant ce qui suit :

1. Gaz de France (GDF) était propriétaire sur le territoire de la commune d’Anet d’un site, composé des parcelles actuellement cadastrées 1220, 1221, 996, 920 à 924 et pour partie des parcelles 925, 926, 927, 928, 915 et 919. Cette société est venue aux droits de l’ancien exploitant privé de l’usine à gaz qui y exploitait une usine de gaz de houille, dont les installations se situaient en majorité dans la partie nord ouest du site, sur la parcelle cadastrée 1221. Par un arrêté du préfet d’Eure-et-Loir du 1^er août 1961, elle a été autorisée à y installer, « dans l’enceinte de l’usine à gaz », un dépôt d’hydrocarbure relevant de « la 2^e classe des établissements dangereux () sous le n° 210 de la nomenclature ». Il a été implanté dans la partie centrale du site, sur les parcelles cadastrées 1221, 922 et 923. Par un arrêté préfectoral du 11 septembre 1964, complété par des arrêtés du 15 décembre 1964 et du 24 novembre 1975, EDF-GDF a été autorisée à installer, toujours « dans l’enceinte de l’usine à gaz d’Anet », un dépôt de « gaz propane liquéfié » aérien, rangé dans la « 2^e classe des établissements dangereux () » sous les rubriques n° 211-B-b-1 et n° 211 B II de la nomenclature. Il résulte de l’instruction que ces réservoirs ont été installés au sud du site, sur les parcelles cadastrées 920 et 921.

2. Par un acte notarié du 22 mai 1981, GDF a vendu une fraction du site, délimitée en sa partie nord par les parcelles 921, 922 et 923, où se situait, après 1964, notamment le stockage du propane, à une société privée et où ultérieurement ont été construites des maisons d’habitation. Par acte notarié du 25 septembre 1989, la parcelle cadastrée n° 997, scindée en 1200 et 1221, où se situaient une grande partie des installations de gaz de houille, a ensuite quant à elle été vendue par GDF à la SCI Chalet des Aulnes. Cet acte mentionnait que le terrain vendu comportait un « pavillon à usage d’habitation », « divers bâtiments techniques à usage de bureaux » et renfermait des « canalisations de gaz hors service, les fondations de deux gazomètres et une fosse bouchée mais pleine de goudron ». Ces parcelles ont été louées par le nouveau propriétaire pour des activités de vente de produits de décoration de jardin, puis de poteries.

3. En 2009, la société civile immobilière (SCI) Chalet des Aulnes a souhaité vendre ses terrains ce qui a motivé une réaction des pouvoirs publics alors alertés par le notaire. Par courriers du 22 avril et du 6 mai 2009, le préfet d’Eure-et-Loir a demandé à « la société EDF-GDF » d’effectuer la « déclaration de cessation d’activité prévue par l’article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 » en précisant « la date de cessation d’activités et les mesures prises pour assurer la mise en sécurité du site » ainsi que les mesures de « maîtrise des risques liés au sol éventuellement nécessaires ». Par un courrier du 18 mai 2009, la société GDF Suez a répondu que " ce site a été le siège d’un stockage de propane autorisé par 3 arrêtés préfectoraux des

1^er août 1961, 11 septembre 1964 et 10 octobre 1975 (). Il apparaît que la cessation d’activité n’a pas été régularisée selon la procédure en vigueur à l’époque « . La société ajoutait que la cessation d’activité découlait logiquement de » la vente du terrain à la SCI Chalet des Aulnes le 17 mai 1988 « . Elle a alors entendu confirmer et notifier » la cessation d’activité de l’installation de stockage de propane () au plus tard le 17 mai 1988 et vous remercie de bien vouloir en prendre acte et de lui adresser récépissé « . S’agissant des modalités de mise en sécurité du site, la société soulignait que l’activité en cause ne s’était traduite que par des cuves aériennes déposées à l’époque de la cession » afin de rendre le terrain compatible avec le nouvel usage auquel l’acquéreur le destinait " qui, en application des obligations figurant à l’article R. 519-79 du code de l’environnement ne peut être qu’un usage industriel.

4. Une première étude a été réalisée par le bureau Apave le 25 novembre 2009 à la demande de la SCI Chalet des Aulnes et ne concernait que les seules parcelles lui appartenant. Elle mettait en évidence deux zones de pollution, une au nord de la parcelle 1221 « liée à la présence du cuvelage encore en place ayant accueilli les rebus de l’usine à gaz (goudrons) ainsi que la zone de dépotage au même niveau » et une autre au centre où jusque « dans les années 1970 » existait un réservoir aérien de 1 000 m3 servant de réservoir au gaz fabriqué par l’usine. Après des analyses, ce rapport mentionne l’existence d’une « pollution, non compatible avec l’usage futur envisagé ». Un nouveau rapport de l’Apave, concernant toujours les seules parcelles appartenant à la SCI, déposé le 21 juin 2010, confirmait la pollution.

5. Par courrier du 30 décembre 2009, le préfet d’Eure-et-Loir a écrit à la SCI Le Chalet des Aulnes pour lui indiquer qu’il ne lui apparaissait pas que la responsabilité de la dépollution du site puisse incomber à « EDF-GDF » alors que la cessation d’activité notifiée le 18 mai 2009 était « conforme », mais qu’il lui incombait à elle, en tant que « gardien de la chose » de « veiller à la compatibilité des sols avec l’usage retenu ».

6. A la demande de la SCI Chalet des Aulnes, une expertise judiciaire a été ordonnée par le président du tribunal administratif d’Orléans le 9 février 2012, afin d’examiner les conditions de cessation des activités et la remise en état des terrains appartenant à la SCI et limitrophes. Ce n’est que fin 2013, après notamment une décision du Conseil d’Etat rendue le 12 avril 2013 sous le n°363282, que la mission d’expertise a été confirmée. Or, en 2013, le ministre chargé de l’environnement avait déjà demandé à l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) d’investiguer les parcelles vendues dès 1981 et supportant des maisons d’habitation. Par ordonnance du 29 avril 2014 la mission de l’expert judiciaire a été étendue à l’intervention de l’ADEME.

7. Le rapport judiciaire déposé le 28 avril 2015 (page 131) confirme la pollution « très importante dans les zones 1 et 2, notamment au droit de la cuve à goudrons et sous la dalle du bâtiment existant. Une légère pollution de la rivière et de la nappe, qui avec le sens de l’écoulement de la nappe phréatique, peut entraîner la contamination vers d’autres maisons que celles limitrophes ». Il précise (page 125) que « la pollution constatée en 2009 par l’APAVE est due à la somme des activités de cette ICPE et notamment de l’usine à gaz GDF et de l’installation de propane » et que « à sa connaissance, aucune remise en état des lieux n’a été effectuée concernant la pollution ». Il note « qu’en ce qui concerne la cessation d’activité il y a le choix entre : /Le 17 mai 1988 date proposée par GDF dans son courrier du 18 mai 2009, /Le 25 septembre 1989 date de la vente à la SCI, /Le 18 mai 2009 date de la déclaration de cessation d’activité de GDF. Le problème étant juridique le tribunal décidera de la date ».

8. Par un jugement, devenu définitif, rendu le 18 juillet 2016 sous le n° 1600875, sur des demandes indemnitaires de la SCI Chalet des Aulnes, le tribunal administratif d’Orléans lui a opposé sa propre imprudence au vu de la teneur de son acte d’achat et écarté les demandes indemnitaires fondées sur un manque de diligence de l’Etat dans la remise en état du site lors de la cessation d’activité. Le tribunal a toutefois admis, pour la période postérieure à 2010, une indemnisation partielle de la SCI du fait d’une carence fautive de l’Etat pour n’avoir pas tenté alors de mettre en oeuvre ses pouvoirs pour obtenir une intervention de la société à l’origine de la pollution.

9. La société Engie a demandé au tribunal administratif d’Orléans l’annulation d’un « arrêté préfectoral complémentaire » du 22 août 2016 « portant remise en état des terrains de l’ancienne usine à gaz- Société Engie- commune d’Anet (S3IC n° 10096) » lui ordonnant la remise en état des « terrains de l’ancienne usine à gaz située route d’Ezy sur la commune d’Anet ». L’acte attaqué rappelle l’existence d’installations de fabrication de gaz puis l’adjonction de stockage de propane « s’intégrant aux installations de fabrication de gaz » et souligne « la coexistence et l’interopérabilité de toutes ces installations concourant à la continuité de fourniture de gaz aux usagers ». Il doit être regardé comme visant à la remise en état de tous les terrains constituant l’ancien site de l’usine c’est-à-dire qu’il porte sur l’ensemble des parcelles énumérées au point 1. Par un jugement du 13 novembre 2018, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté la requête de la société Engie. La société Engie fait appel de ce jugement.

Sur le mémoire de la SCI Chalet des Aulnes :

10. La SCI Chalet des Aulnes a été appelée en cause par la cour, qui lui a communiqué la requête pour observations. Par conséquent, son mémoire ne peut être regardé comme une intervention mais doit être regardé comme un mémoire en observations.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables: () 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ; () « . Aux termes de l’article R. 512-25 du code de l’environnement alors en vigueur : » Au vu du dossier de l’enquête et des avis prévus par les articles précédents, qui lui sont adressés par le préfet, l’inspection des installations classées établit un rapport sur la demande d’autorisation et sur les résultats de l’enquête. Ce rapport est présenté au conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques saisi par le préfet. L’inspection des installations classées soumet également à ce conseil ses propositions concernant soit le refus de la demande, soit les prescriptions envisagées. Le demandeur a la faculté de se faire entendre par le conseil ou de désigner, à cet effet, un mandataire. Il est informé par le préfet au moins huit jours à l’avance de la date et du lieu de la réunion du conseil et reçoit simultanément un exemplaire des propositions de l’inspection des installations classées. « . Aux termes de l’article R. 181-40 du code de l’environnement : » Le projet d’arrêté statuant sur la demande d’autorisation environnementale est communiqué par le préfet au pétitionnaire, qui dispose de quinze jours pour présenter ses observations éventuelles par écrit. ".

12. Il résulte de l’instruction que seul le projet d’arrêté préfectoral complémentaire portant remise en état a été transmis à la société Engie, qui n’a été destinataire ni des propositions de l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), ni du rapport de cette dernière, pourtant visé dans l’arrêté attaqué. Toutefois, d’une part, il résulte de l’instruction qu’au vu de son contenu, le projet d’arrêté préfectoral complémentaire pouvait être regardé comme constituant également les propositions de l’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement, les mentions étant identiques. D’autre part, il ne résulte pas de l’instruction que le rapport de l’inspection ICPE visé dans l’arrêté attaqué aurait été un rapport de contrôle au sens de l’article R. 181-40 du code de l’environnement. Ainsi, en l’absence de demande en ce sens de la part de la société Engie, il n’avait pas à lui être communiqué. Dès lors, le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire préalable n’aurait pas été respectée doit être écarté.

13. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que l’inspection ICPE a émis un rapport le 9 juin 2016 et que ce rapport a été présenté aux membres du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), lors de sa séance du 24 mai 2016, comme l’imposent les dispositions précitées de l’article R. 512-25 du code de l’environnement. La circonstance que ce rapport n’ait pas été visé dans l’arrêté attaqué est sans influence sur sa légalité. Si un second rapport de l’inspection ICPE a été émis le 17 août 2016 et est visé dans l’arrêté attaqué, il ne résulte pas de l’instruction, au vu notamment de son contenu par rapport à celui du 9 juin 2016, qu’il aurait à nouveau dû être présenté au CODERST pour que ce dernier émette un nouvel avis. Dès lors, le moyen tiré de l’absence de transmission du rapport de l’inspection des installations classées aux membres du CODERST ne peut qu’être écarté.

14. En troisième et dernier lieu, en application des dispositions de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de 'l’environnement, reprises aux articles L. 511-1 et suivants du code de l’environnement, l’obligation de remise en état du site, prescrite par l’article 34 du décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de cette loi, repris à l’article R. 512-74 du code de l’environnement puis, pour les installations soumises à autorisation, aux articles R. 512-39-1 et suivants du même code, pèse sur le dernier exploitant de l’installation ou sur son ayant-droit. Cette obligation est applicable aux installations de la nature de celles soumises à autorisation en application du titre 1^er du livre V du code de l’environnement alors même qu’elles auraient cessé d’être exploitées avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1976, dès lors que ces installations demeurent .susceptibles de présenter les dangers ou inconvénients énumérés à l’article L. 511-1 de ce code Dans cette hypothèse, l’obligation de remise en état du site pèse sur l’ancien exploitant ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant-droit. Lorsque l’exploitant ou son ayant-droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l’exonère de ses obligations que si le cessionnaire s’est substitué à lui en qualité d’exploitant. Il incombe ainsi à l’exploitant d’une installation classée, à son ayant-droit ou à celui qui s’est substitué à lui, de mettre en oeuvre les mesures permettant la remise en état du site qui a été le siège de l’exploitation dans l’intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l’environnement. L’autorité administrative peut contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-ci, y faire procéder d’office et à leurs frais.

15. L’obligation visée au point précédent se prescrit par trente ans à compter de la date à laquelle la cessation d’activité a été portée à la connaissance de l’administration, sauf dans le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site auraient été dissimulés. Toutefois, lorsque l’installation a cessé de fonctionner avant l’entrée en vigueur du décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, qui a créé l’obligation d’informer le préfet de cette cessation, et hors le cas où les dangers ou inconvénients présentés par le site ont été dissimulés, le délai de prescription trentenaire court à compter de la date de la cessation effective de l’activité.

16. Il résulte de l’instruction que GDF est le même exploitant pour la distribution du gaz de houille, production qui a cessé en 1964, et pour la production du gaz propané, qui a eu lieu ensuite, jusqu’en 1980 ou 1988, dans le cadre d’un projet de modernisation. Cette activité de distribution de gaz a eu lieu sur le même site, dans l’enceinte de l’usine. En outre, les deux modes de distribution de gaz se sont chevauchés, dès lors que GDF a été autorisé dès 1961, par un arrêté préfectoral, à augmenter, selon sa demande par un courrier de 1960, la capacité de production totale de l’usine de gaz à produire du propane « cracké » qui était mélangé au gaz de houille. Dès lors, au vu de ces circonstances particulières et alors même que certains bâtiments ont été détruits en 1966 et que la distribution de gaz de houille et la distribution de gaz propané font l’objet chacune d’une rubrique différente dans la nomenclature des ICPE, le délai de la prescription trentenaire précité court, non pas à la date de la cessation effective de la distribution de gaz de houille mais à la date à laquelle l’administration a eu connaissance de la cessation effective de la distribution de gaz sur ce site, cette-dernière activité étant prise dans son ensemble, soit en 2009. Dès lors, la société Engie n’est pas fondée à opposer la prescription trentenaire et à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Engie n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d’une somme au titre de ces dispositions. Si la SCI Chalet des Aulnes n’avait pas été mise en cause par la cour, elle n’aurait pas eu qualité pour faire tierce opposition dès lors qu’elle devait être regardée comme ayant été représentée par une personne ayant des intérêts concordants avec les siens, l’Etat. Par conséquent elle ne peut être regardée comme une partie dans cette instance et ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées comme étant irrecevables.

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête de la société Engie est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la SCI Chalet des Aulnes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Engie, à la SCI Chalet des Aulnes et au ministre de la transition écologique et solidaire.

Délibéré après l’audience du 7 février 2020, à laquelle siégeaient :

— M. Célérier, président de chambre,

— M^me Buffet, président assesseur,

— M^me B, premier conseiller.

Lu en audience publique le 28 février 2020.

Le rapporteur,

P. Picquet

Le président,

T. CELERIER

Le greffier,

C. POPSE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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