Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de Clisson à lui verser la somme de 115 029,09 euros en réparation des préjudices que lui ont causés les fautes commises par la commune quant à l’aménagement de la parcelle cadastrée section ZH n° 136, assortie des intérêts à compter du 29 avril 2016.

Par un jugement n° 2002124 du 21 novembre 2023, le tribunal administratif de Nantes a condamné la commune de Clisson à verser à M^me A… la somme de 3 500 euros tous intérêts compris à la date de son jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 janvier 2024 et 28 janvier 2025, M^me A…, représentée par M^e Le Brun, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 21 novembre 2023 en tant qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’indemnisation ;

2°) de porter à la somme de 44 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 29 avril 2016, la somme que la commune de Clisson a été condamnée à lui verser en réparation de ses préjudices ;

3°) de mettre à la charge de

la commune de Clisson le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Clisson est illégal, en tant qu’il ne permet pas de possibilité d’extension ou de rénovation de l’habitation existante sur la parcelle cadastrée section ZH n° 136, classée à tort en zone agricole ;

—  le classement de la parcelle cadastrée section ZH n° 136 en zone agricole par le plan local d’urbanisme de la commune de Clisson est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— la commune a méconnu l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme en n’adoptant pas, à la suite du jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 novembre 2014, de nouvelles dispositions du plan local d’urbanisme applicables à la parcelle cadastrée section ZH n° 136 ;

— la commune a commis une faute en délivrant, le 30 septembre 2014 puis le 20 mars 2015, des certificats d’urbanisme négatifs en application de dispositions illégales du plan local d’urbanisme ;

—  ces fautes sont à l’origine de préjudices dont elle doit être indemnisée à hauteur de 36 000 euros au titre de la perte de jouissance de son bien et de 8 000 euros au titre de son préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2024, la commune de Clisson, représentée par M^e Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me A… au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Rosemberg,

— les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,

— les observations de M^e Le Brun, représentant M^me A…, et de M^e Reveau, substituant M^e Vic, représentant la commune de Clisson.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 20 septembre 2012, le conseil municipal de Clisson a approuvé la modification n° 4 du plan local d’urbanisme communal, ayant notamment pour objet de classer la parcelle cadastrée section ZH n° 136, dont M^me A… est propriétaire depuis le 15 septembre 2008 et sur laquelle étaient bâtis une maison d’habitation et un hangar, dans un sous-secteur Atf créé au sein de la zone agricole A. Par un jugement du 4 novembre 2014, devenu définitif, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette délibération en tant qu’elle ne réserve pas le cas de l’habitation implantée sur cette parcelle et a pour effet d’interdire toute possibilité de rénovation ou d’extension de cette habitation. La commune de Clisson a délivré à M^me A…, par un arrêté du 11 décembre 2015, un permis de construire pour la démolition et la reconstruction d’un espace de vie commun sur la parcelle cadastrée section ZH n° 136 puis, par un arrêté du 14 septembre 2018, un permis de construire pour la reconstruction du hangar situé sur cette parcelle. Par une réclamation préalable du 7 novembre 2019, M^me A… a demandé à la commune de l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des fautes commises relatives à l’aménagement de sa parcelle. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un jugement du 21 novembre 2023, le tribunal administratif de Nantes a condamné la commune de Clisson à verser à l’intéressée la somme de 3 500 euros, tous intérêts compris à la date de son jugement, en réparation de son préjudice. M^me A… relève appel de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à l’intégralité de ses conclusions indemnitaires et demande la condamnation de la commune de Clisson à lui verser une somme de 44 000 euros à raison du préjudice résultant pour elle de la privation de jouissance de son bien et du préjudice moral subi.

Sur la responsabilité :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 123-7 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable : « (…) Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif et à l’exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. Est également autorisé, en application du 2° de l’article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement. ».

Aux termes de l’article 3 du règlement du plan local d’urbanisme, librement accessible sur le site internet geoportail-urbanisme.gouv.fr, la zone A « comprend les terrains qui font l’objet d’une protection particulière en raison de la valeur et du potentiel agronomique, biologique et économique des terres agricoles. Elle est destinée à l’activité agricole et viticole et aux constructions liées et nécessaires aux besoins des exploitations agricoles. ». Aux termes de l’article A 2 de ce règlement : « Sont admises, sous conditions et sous réserve des dispositions des articles R. 111-2, R. 111-14-2 du Code de l’Urbanisme, les occupations et utilisations du sol suivantes / (…) / 2.5 Dans le sous-secteur Atf uniquement : / Sous réserve d’une bonne insertion dans leur environnement, l’aménagement de terrains familiaux permettant l’implantation de caravanes et des équipements liés, dans les conditions suivantes : / – Le terrain permettra l’installation de deux à six caravanes et sera équipé d’un ou plusieurs blocs sanitaires, le cas échéant accompagné d’un espace commun, dimensionnés en fonction de l’importance du projet. / (…). ».

Il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être lié par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

Par ailleurs, si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Il résulte de l’instruction que la parcelle cadastrée section ZH n° 136 dont M^me A… est propriétaire est intégrée dans un secteur du territoire de la commune de Clisson à large dominante naturelle et agricole. Il résulte également de l’instruction et n’est pas contesté qu’en classant cette parcelle en zone A, les auteurs du plan local d’urbanisme ont entendu préserver le potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la commune. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle en zone A serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

En deuxième lieu, par son jugement n° 1301061 du 4 novembre 2014, devenu définitif, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 20 septembre 2012 « en tant qu’elle ne réserve pas le cas de l’habitation implantée sur la parcelle ZH 136 et a pour effet d’interdire toute possibilité de rénovation ou d’extension de ladite habitation. ». Pour statuer en ce sens, le tribunal s’est prononcé aux motifs « qu’il ressort des pièces du dossier que les auteurs de la modification ont relevé, dans le rapport de présentation que « le caractère construit de cette parcelle excluait toute possibilité de retour à une destination agricole du terrain » ; qu’ils se sont, toutefois, abstenus de prendre en considération l’existence de la maison d’habitation qui y est implantée et qui y avait été régulièrement édifiée en vertu d’un permis de construire délivré le 28 décembre 1971 ; qu’ainsi, la délibération a nécessairement pour effet de prohiber, eu égard aux dispositions du règlement applicables à la zone A, toute possibilité de rénovation ou d’extension de cette habitation, sans que cette inconstructibilité de principe, dissociable des autres dispositions applicables à ce sous-secteur Atf, soit justifiée par des motifs d’intérêt général ou urbanistique ; qu’ainsi, en tant qu’elle ne réserve pas le cas de la construction existante, la délibération attaquée est entachée, sur ce point, d’erreur manifeste d’appréciation ; ». Il résulte ainsi des termes de ce jugement devenu définitif et revêtu de l’autorité absolue de chose jugée qu’en interdisant par la délibération du 20 septembre 2012 toute possibilité de rénovation ou d’extension de l’habitation implantée sur la parcelle cadastrée secteur ZH n° 136 classée dans le sous-secteur Atf de la zone A du plan local d’urbanisme, la commune de Clisson a commis une illégalité.

En troisième lieu, contrairement à ce qui est soutenu, en délivrant le certificat d’urbanisme négatif du 30 septembre 2014, qui concerne l’implantation d’un mobil-home sur la parcelle cadastrée section ZH n° 136 et non la rénovation et l’extension du bâtiment existant, et le certificat d’urbanisme négatif du 20 mars 2015, le maire ne s’est pas fondé sur les dispositions de la délibération du 20 septembre 2012 annulées par le jugement du tribunal administratif de Nantes cité au point 7.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme : « En cas d’annulation partielle par voie juridictionnelle d’un plan local d’urbanisme, l’autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l’annulation. (…). ».

Le premier alinéa de l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme fait obligation à l’autorité compétente d’élaborer, dans le respect de l’autorité de la chose jugée par la décision juridictionnelle ayant partiellement annulé un plan local d’urbanisme, de nouvelles dispositions se substituant à celles qui ont été annulées par le juge, alors même que l’annulation contentieuse aurait eu pour effet de remettre en vigueur, en application des dispositions de l’article L. 600-12 du même code ou de son article L. 174-6, des dispositions d’un plan local d’urbanisme ou, pour une durée maximale de vingt-quatre mois, des dispositions d’un plan d’occupation des sols qui ne méconnaîtraient pas l’autorité de la chose jugée par ce même jugement d’annulation.

Par un arrêt n° 23NT01937 du 4 juin 2024, la cour administrative d’appel de Nantes, saisie par M^me A… d’une demande tendant à obtenir l’exécution du jugement du 4 novembre 2014 du tribunal administratif de Nantes, a constaté que, depuis ce jugement, la commune de Clisson n’a adopté aucune modification des dispositions de son plan local d’urbanisme opposables à la parcelle ZH n° 136 et lui a enjoint d’adopter, dans le délai de dix mois à compter de la notification de son arrêt, une délibération relative à son plan local d’urbanisme réservant le cas de l’habitation implantée sur cette parcelle en n’interdisant pas toute possibilité de rénovation ou d’extension de cette habitation. Il ne résulte pas de l’instruction que la commune de Clisson aurait, depuis lors, adopté une telle délibération. Par suite, en ne satisfaisant pas aux obligations de l’article L. 153-7 du code de l’urbanisme, la commune de Clisson a commis une illégalité.

Il résulte de ce qui précède que l’illégalité de la délibération du 20 septembre 2012 approuvant la modification n° 4 du plan local d’urbanisme de la commune, en tant qu’elle ne réserve pas le cas de l’habitation existante sur la parcelle de M^me A… et le défaut d’exécution par la commune du jugement du 4 novembre 2014 du tribunal administratif de Nantes constituent des fautes de la commune de Clisson de nature à engager sa responsabilité à l’égard de M^me A…, qui peut dès lors prétendre à la réparation des conséquences dommageables qui en sont résultées pour elle, sous réserve de justifier d’un préjudice direct et certain.

Sur les préjudices :

Il résulte de l’instruction que les manquements fautifs de la commune de Clisson précédemment relevés ont fait obstacle à ce que M^me A… soit autorisée à effectuer des travaux en vue de la rénovation et de l’extension de la construction existante, entre le 20 septembre 2012 et le 2 octobre 2015, période au cours de laquelle elle a déposé une demande de permis de construire. La requérante, dont il résulte de l’instruction qu’elle a résidé, jusqu’à la réalisation des travaux d’aménagement de la maison d’habitation implantée sur la parcelle cadastrée section ZH n° 136, dans une caravane installée sur cette parcelle, fait état de ses conditions de vie précaire pendant cette période. Elle justifie ainsi de la réalité des préjudices dont elle demande réparation, tirés à la fois de la perte de jouissance de son bien et de son préjudice moral. Il sera fait une juste appréciation des chefs de préjudices qu’elle invoque en condamnant la commune de Clisson à lui verser la somme de 3 500 euros, tous intérêts compris.

Il résulte de ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes n’a pas fait droit à l’intégralité de sa demande indemnitaire.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Clisson, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M^me A… de la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M^me A… la somme demandée sur le fondement des mêmes dispositions par la commune de Clisson.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Clisson présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et à la commune de Clisson.

Délibéré après l’audience du 16 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Buffet, présidente de chambre,

— M^me Montes-Derouet, présidente-assesseure,

— M^me Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2025.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.