Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Caen, d’une part, d’annuler la décision du 16 février 2022 par laquelle le président de la communauté urbaine « Caen la mer » a rejeté sa demande d’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne en ce qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone naturelle N et, d’autre part, d’enjoindre au président de la communauté urbaine « Caen la mer » d’inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire, dans un délai de trois mois, l’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne en ce qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone naturelle N.

Par un jugement n° 2200872 du 7 décembre 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 février 2024 et 11 décembre 2024, M. A… B…, représenté par M^e Cunin, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen ;

2°) d’annuler la décision du 16 février 2022 par laquelle le président de la communauté urbaine « Caen la mer » a rejeté sa demande d’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne en tant qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone naturelle N ;

3°) d’enjoindre au président de la communauté urbaine « Caen la mer » d’inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire, l’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne en tant qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone naturelle N, dans un délai de trois mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté urbaine « Caen la mer » la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le classement en zone naturelle N, par le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne, des parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260, est incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables du même document ;

- le plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne, en ce qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone naturelle N, est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 septembre 2024 et 9 janvier 2025, la communauté urbaine « Caen la mer », représentée par M^e Bouthors-Neveu, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B… le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le requérant ne justifie pas d’un intérêt à agir ;

- aucun des moyens invoqués par le requérant n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Montes-Derouet,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de M^e Cunin, pour M. B….

Considérant ce qui suit :

1. Par un jugement du 7 décembre 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de M. A… B… tendant, d’une part, à l’annulation de la décision du 16 février 2022 par laquelle le président de la communauté urbaine « Caen la mer » a rejeté sa demande d’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne en tant qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone naturelle N et, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint au président de la communauté urbaine « Caen la mer » d’inscrire à l’ordre du jour du conseil communautaire, dans un délai de trois mois, l’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-André-sur-Orne en tant qu’il classe les parcelles cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260 en zone N. M. B… relève appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus d’abroger un acte réglementaire illégal réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à l’abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l’ordre juridique. Il s’ensuit que, dans l’hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l’illégalité de l’acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l’excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l’abroger. A l’inverse, si, à la date à laquelle il statue, l’acte réglementaire est devenu illégal en raison d’un changement de circonstances, il appartient au juge d’annuler ce refus d’abroger pour contraindre l’autorité compétente de procéder à son abrogation.

3. Il résulte du point précédent que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation du refus d’abroger un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l’acte réglementaire dont l’abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique. ». Aux termes de l’article L. 151-4 du même code : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) ». Aux termes de l’article L. 151-5 du même code : « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (…). ». Aux termes du I de l’article L. 151-8 de ce code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».

5. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

6. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme prévoit, au sein de son titre liminaire, que le document d’urbanisme repose, notamment, sur les orientations visant à « relancer la croissance de la commune par (…) la production de logements », à « maintenir un cadre de vie de qualité », et à « assurer la protection environnementale et écologique de son territoire ». Le projet d’aménagement et de développement durables relève ainsi, au titre de ses objectifs, qu’« afin d’assurer un développement durable du territoire au-delà de la seule gestion économe et raisonnée des espaces urbanisés, certains périmètres remarquables par la qualité de leur environnement et leurs paysages doivent faire l’objet d’une attention particulière dans le Plan Local d’Urbanisme. Sur un territoire à la superficie limitée mais aux multiples enjeux, la Vallée de l’Orne, ses boisements comme les espaces agricoles et les prairies naturelles constituent autant d’espaces sensibles à préserver au regard de leur sensibilité, qualité paysagère et du réservoir de biodiversité qu’ils constituent ». A cet égard, le projet d’aménagement et de développement durables mentionne les nécessités, d’une part, de « protéger le site naturel de la vallée de l’Orne », d’autre part, de « sauvegarder les espaces naturels sensibles et leur biodiversité », enfin, de « préserver les continuités écologiques », notamment les « espaces naturels ou semi-naturels » constitutifs d’une « trame verte ».

7. Pour répondre à ces objectifs, les auteurs du document d’urbanisme ont privilégié l’urbanisation future de la commune à proximité du centre-bourg, et précisent que les zones naturelles N caractérisent la vallée de l’Orne inondable, la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ainsi que la majorité des zones humides. Ils indiquent, plus précisément, que la zone naturelle N identifiée aux abords de la Vallée de l’Orne a été élargie jusqu’à la route départementale 233 comprenant les espaces autour du hameau d’Etavaux et de la carrière. La circonstance qu’un plan figurant au sein du projet d’aménagement et de développement durables, qui ne constitue pas un plan de zonage de la commune mais a seulement vocation – ainsi que cela ressort du titre même de ce document – à identifier les « objectifs » du projet d’aménagement, fait apparaître, au sein des espaces urbanisés de la commune, les parcelles litigieuses, cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260, n’est pas de nature à caractériser une incohérence entre le projet d’aménagement et de développement durables et le règlement graphique du plan local d’urbanisme, en ce qu’il classe ces parcelles en zone naturelle N. Par ailleurs, si le projet d’aménagement et de développement durables évoque le besoin de logements et le maintien de l’activité agricole, il ne ressort pas des pièces du dossier que les zones à urbaniser ou agricoles, délimitées dans le plan local d’urbanisme, ne permettraient pas de répondre à ces objectifs. Enfin, contrairement à ce que soutient le requérant, ses parcelles ne constituent pas un espace non bâti au sein d’une enveloppe urbaine existante au sens du projet d’aménagement et de développement durable de la commune. Par suite, le moyen tiré de l’incohérence, au sein du plan local d’urbanisme, entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables doit être écarté.

8. En second lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article R. 151-24 de ce code : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. ».

9. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l’article R. 151-24 précité, un secteur qu’ils entendent soustraire pour l’avenir à l’urbanisation, sous réserve que l’appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d’erreur manifeste.

10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, cadastrées à la section B sous les numéros 417, 418 et 260, se situent au nord des espaces urbanisés, classés en zone constructible U et constitutifs du hameau d’Etavaux. Plusieurs parcelles, classées en zone agricole, et dont l’une supporte un corps de ferme, séparent les terrains appartenant à M. B… de ce hameau. Les parcelles litigieuses, éloignées du centre-bourg de la commune, s’ouvrent au nord et à l’ouest sur de vastes espaces naturels, vierges de construction, au sein desquels se déploie un espace boisé et classé. Par ailleurs, les parcelles en cause se trouvent à proximité de l’Orne et de la voie verte, en limite de la ZNIEFF de type 2 de la Vallée de l’Orne et à proximité immédiate du réservoir de biodiversité de la Vallée de l’Orne, qualifiés dans le projet d’aménagement et de développement durables et le rapport de présentation du plan local d’urbanisme comme des espaces naturels à préserver, et identifiées au document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale de Caen Métropole comme un réservoir de biodiversité. Ainsi qu’il a été dit au point 7, il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles litigieuses constitueraient un espace non bâti inséré dans une enveloppe urbaine existante. Les circonstances que la communauté urbaine « Caen la mer » aurait légalement pu retenir un autre classement, que certaines parcelles présentant les mêmes caractéristiques auraient été classées en zone urbaine ou agricole par le plan local d’urbanisme contesté, ou que les terrains litigieux seraient desservis par les réseaux, accessibles par la voirie existante, à les supposer établies, sont sans incidence sur la légalité du classement contesté. Par suite, et eu égard aux partis d’urbanisme retenus par les auteurs du plan local d’urbanisme énoncés au point 6, M. B… n’est pas fondé à soutenir que le classement des parcelles litigieuses serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ou fondé sur des faits matériellement inexacts.

11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté urbaine « Caen la mer », que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.

Sur les conclusions aux fins d’injonction sous astreinte :

12. Eu égard à ce qui précède, les conclusions présentées par M. B… afin qu’il soit enjoint au président de la communauté urbaine « Caen la mer » d’inscrire à l’ordre du jour du prochain conseil communautaire l’abrogation du plan local d’urbanisme afin de modifier le classement de ses parcelles, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté urbaine « Caen la mer », qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. B… de la somme qu’il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B… le versement à la communauté urbaine « Caen la mer » d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera à la communauté urbaine « Caen la mer » la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la communauté urbaine « Caen la mer ».

Délibéré après l’audience du 3 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Montes-Derouet, présidente,

- M. Dias, premier conseiller,

- M^me Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2026.

La présidente-rapporteure,

I. MONTES-DEROUETL’assesseur le plus ancien,

dans le grade le plus élevé,

R. DIAS

La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne au préfet du Calvados, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.