Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Hydro Normandie a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l’Etat à lui verser la somme de 87 959 euros assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait des arrêtés du préfet du Calvados relatifs à des restrictions des usages de l’eau des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022.

Par un jugement n° 2300731 du 2 mai 2024, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er juillet 2024, 3 août 2024 et 25 août 2025, la société Hydro Normandie, représentée par M^e Ogier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 2 mai 2024 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 87 959 euros assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait des arrêtés des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 du préfet du Calvados ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, en ce qu’il est insuffisamment motivé ; les premiers juges n’ont pas précisé les motifs pour lesquels ils ont estimé que les éléments produits n’étaient pas suffisants pour démontrer que les conditions d’écoulement et d’approvisionnement en eau étaient redevenues normales au sens de l’article R. 211-66 du code de l’environnement ; le jugement retient l’absence de faute de l’Etat, sans préciser les motifs pour lesquels les mesures en litige pouvaient être regardées comme nécessaires, adaptées et proportionnées ; il retient l’absence de caractère anormal et spécial de son préjudice, sans préciser les motifs pour lesquels la charge résultant pour elle de l’application des mesures en litige pourrait être regardée comme étant justifiée ;

- à titre principal, la responsabilité de l’Etat est engagée du fait de l’illégalité des arrêtés du préfet du Calvados relatifs à des restrictions des usages de l’eau des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 ; l’interdiction du lavage des véhicules en station professionnelle et la fermeture des stations de lavage méconnaissent les articles R. 211-66 et R. 211-67 du code de l’environnement ; les mesures édictées, notamment par l’arrêté du 12 août 2022, ne sont ni nécessaires, ni adaptées au but recherché, dès lors que, contrairement au lavage à domicile, le lavage des véhicules en station de lavage consomme une très faible quantité d’eau compte tenu des dispositifs de réutilisation et de recyclage de l’eau mis en place, et que ces mesures sont de nature à mettre en péril ce secteur d’activité, alors qu’il participe à la lutte contre la pollution des sols et des nappes phréatiques ; les mesures édictées, notamment par l’arrêté du 12 août 2022, qui consistent en une interdiction absolue sur l’ensemble du territoire du département, également applicable aux opérateurs utilisant l’eau de forage, ne sont pas proportionnées et devaient être arrêtées en fonction du niveau de gravité de la sécheresse constatée à l’échelle des bassins et sous-bassins et en fonction du dispositif de lavage utilisé dans les stations de lavage ; les mesures édictées, notamment par l’arrêté du 12 août 2022, méconnaissent l’arrêté-cadre du 10 juin 2021, qui ne permet l’édiction de mesures de cette nature qu’en cas de situation de crise ou d’alerte renforcée, dès lors que ces niveaux d’alerte n’ont pas été déclenchés sur l’ensemble du territoire du département ; les mesures édictées, notamment par l’arrêté du 12 août 2022, portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie, dès lors qu’elle n’a bénéficié d’aucun accompagnement financier, les aides proposées par l’Etat étant inadaptées à l’activité des stations de lavage de véhicules ; l’arrêté-cadre du 10 juin 2021, en application duquel les arrêtés en cause ont été pris, et ces derniers arrêtés, notamment l’arrêté du 12 août 2022, sont intervenus à l’issue d’une procédure irrégulière, dès lors qu’ils n’ont pas été précédés d’une procédure de consultation ou de participation du public, en méconnaissance de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, mettant en œuvre le principe posé par l’article 7 de la charte de l’environnement, aucune instance composée de représentants des intérêts des stations de lavage de véhicules n’ayant été consultée ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée pour rupture d’égalité devant les charges publiques du fait du préjudice anormal et spécial qu’elle a subi ; elle a été empêchée d’exercer son activité pendant une durée de 118 jours à raison d’une situation météorologique exceptionnelle, sans bénéficier d’une aide financière ; le dommage subi est anormal, dès lors qu’aucune mesure d’interdiction générale et absolue d’exercice de l’activité des stations de lavage de véhicules n’avait été prise auparavant ; il est spécial, dès lors que les autres professionnels affectés par les mesures de restriction des usages de l’eau n’ont pas été totalement empêchés d’exercer leur activité et ont bénéficié d’un dispositif d’aide financière ;

- à titre très subsidiaire, la responsabilité de l’Etat est engagée à raison de la méconnaissance de son obligation d’indemniser tout ou partie de son préjudice au titre de la solidarité nationale, tirée du douzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui lui impose de garantir les risques résultant des calamités nationales ;

- elle renvoie aux écritures de première instance s’agissant du montant et des modalités de calcul de l’indemnité qu’elle sollicite.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 avril 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Hydro Normandie ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rosemberg,

- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,

- les observations de M^e Ogier, représentant la société Hydro Normandie.

Une note en délibéré présentée par la société Hydro Normandie a été enregistrée le 19 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

Par des arrêtés des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022, le préfet du Calvados a prononcé des mesures de restriction des usages de l’eau dans le département du Calvados, où la société Hydro Normandie exploite trois stations de lavage de véhicules. La société Hydro Normandie relève appel du jugement du 2 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 87 959 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de ces arrêtés.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments soulevés, ont répondu de façon suffisante aux moyens invoqués devant eux par la société Hydro Normandie relatif à la faute de l’Etat qui serait à l’origine des préjudices allégués ainsi qu’au caractère anormal et spécial de ces préjudices. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit, par suite, être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l’Etat :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement : « I. – Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. (…) Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l’environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. (…) ».

D’une part, si la société Hydro Normandie soutient que les arrêtés des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 portant restriction temporaire des usages de l’eau auraient dû être précédés de l’organisation d’une procédure de participation du public en application de ces dispositions, elle n’établit pas que ces arrêtés restreignant provisoirement les usages de l’eau dans le département du Calvados afin de faire face à une situation de sécheresse auraient eu des effets directs et significatifs sur l’environnement. D’autre part, il résulte de l’instruction que l’arrêté-cadre du 10 juin 2021 du préfet du Calvados relatif à la définition de seuils de vigilance, d’alerte, d’alerte renforcée et de crise et de mesures de limitation ou de suspension provisoires de certains usages de l’eau en cas de sécheresse dans le département du Calvados a fait l’objet d’une procédure de consultation du public du 15 mars 2021 au 16 avril 2021. Par suite, ces arrêtés n’ont pas été pris en méconnaissance de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement : « I. – Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau (…) / II.- La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. (…) / ». Aux termes de l’article L. 211-3 du même code, dans sa rédaction applicable : « I. – En complément des règles générales mentionnées à l’article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d’Etat afin d’assurer la protection des principes mentionnés à l’article L. 211-1. / II. – Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut : / 1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 211-66 du même code : « Les mesures générales ou particulières prévues par le 1° du II de l’article L. 211-3 pour faire face à une menace ou aux conséquences (…) de sécheresse (…) ou à un risque de pénurie sont prescrites par arrêté du préfet du département dit arrêté de restriction temporaire des usages de l’eau. (…). / Ces mesures, proportionnées au but recherché, ne peuvent être prescrites que pour une période limitée, éventuellement renouvelable. Dès lors que les conditions d’écoulement ou d’approvisionnement en eau redeviennent normales, il est mis fin, s’il y a lieu graduellement, aux mesures prescrites. Celles-ci ne font pas obstacle aux facultés d’indemnisation ouvertes par les droits en vigueur. Concernant les situations de sécheresse, les mesures sont graduées selon les quatre niveaux de gravité suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise. Ces niveaux sont liés à des conditions de déclenchement caractérisées par des points de surveillance et des indicateurs relatifs à l’état de la ressource en eau. / Les mesures de restriction peuvent aller jusqu’à l’arrêt total des prélèvements, et sont définies par usage ou sous-catégories d’usage ou type d’activités, selon des considérations sanitaires, économiques et environnementales, dont les conditions sont fixées dans les arrêtés-cadres prévus à l’article R. 211-67. / (…) ». Aux termes de l’article R. 211-67 du même code : « I.- Les mesures de restriction mentionnées à l’article R. 211-66 s’appliquent à l’échelle de zones d’alerte. Une zone d’alerte est définie comme une unité hydrologique ou hydrogéologique cohérente au sein d’un département, désignée par le préfet au regard de la ressource en eau. / (…) / II. – Afin de préparer les mesures à prendre et d’organiser la gestion de crise en période de sécheresse, le préfet prend un arrêté, dit arrêté-cadre, désignant la ou les zones d’alerte, indiquant les conditions de déclenchement des différents niveaux de gravité et mentionnant les mesures de restriction à mettre en œuvre par usage, sous-catégorie d’usage ou type d’activités en fonction du niveau de gravité ainsi que les usages de l’eau de première nécessité à préserver en priorité et les modalités de prise des décisions de restriction. / (…) ».

Par un arrêté-cadre du 10 juin 2021, le préfet du Calvados a, en application des dispositions précitées du code de l’environnement, identifié les bassins hydrologiques et hydrogéologiques du département constituant les zones d’alerte au niveau desquelles les mesures de restriction des usages de l’eau peuvent s’appliquer dans les situations de sécheresse, défini les conditions de déclenchement des différents niveaux de gravité des situations de sécheresse, fixé les mesures de restriction à mettre en œuvre en fonction du niveau de gravité et par catégorie d’usage et arrêté les modalités de prise des décisions de restriction. L’article 7 de cet arrêté prévoit notamment, s’agissant du lavage des véhicules, la mise en place, en cas de déclenchement du seuil de vigilance sécheresse, de mesures de sensibilisation et d’information du public, dans le cas du franchissement du seuil d’alerte, l’interdiction du lavage des véhicules en-dehors des stations professionnelles ayant fait l’objet d’une déclaration à la police de l’eau et équipées d’un système de recyclage de l’eau, à l’exception des lavages rendus obligatoires par des conditions d’hygiène et de sécurité ou technique et, en cas de franchissement du seuil d’alerte renforcée et de franchissement du seuil de crise, l’interdiction du lavage des véhicules, à l’exception des lavages rendus obligatoires par des conditions d’hygiène et de sécurité ou techniques. L’article 6 de cet arrêté précise, en outre, que les arrêtés de restriction temporaire des usages de l’eau mentionnent notamment « les mesures retenues pour le département (liste indicative dans l’article 7) » et « les éventuelles mesures complémentaires imposées pour l’épisode concerné » et son article 8 que « Au vu de situations locales, toutes mesures complémentaires pourront être prises sur proposition du groupe restreint de l’observatoire sécheresse. ».

Par un arrêté du 20 mai 2022, le préfet du Calvados a déclenché le seuil de vigilance sécheresse sur l’ensemble du territoire du département et prescrit des mesures de surveillance et de sensibilisation des usages de l’eau. Compte tenu de l’évolution de la situation hydrologique du département, le préfet du Calvados a, par des arrêtés des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022, placé certaines zones du département en alerte, alerte renforcée et crise et édicté, pour ces zones, des mesures de restriction des usages de l’eau concernant, notamment, le lavage des véhicules.

D’une part, les arrêtés du préfet du Calvados des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 prononcent, pour la durée d’application de chacun de ces arrêtés et compte tenu de l’évolution de la situation hydrologique du département, des mesures de restriction des usages de l’eau applicables au lavage de véhicules déterminées en fonction des zones d’alerte et des différents niveaux de gravité définis pour chaque zone. La société Hydro Normandie, dont l’argumentation tend seulement à contester l’interdiction totale prévue par l’arrêté du préfet du Calvados daté, non pas du 12 août 2022 comme elle le soutient, mais du 26 août 2022, n’établit pas que les arrêtés des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 méconnaîtraient les dispositions des articles R. 211-66 et R. 211-67 du code de l’environnement et l’arrêté-cadre du 10 juin 2021.

D’autre part, l’arrêté du 26 août 2022 du préfet du Calvados place la zone du bassin versant de la Vire en crise, la zone du bassin versant de la Seulles en alerte renforcée, la zone du bassin versant de l’Orne, nappe du Bajocien/Bathonien et nappe du Trias, en alerte, et le reste du département du Calvados en vigilance et prononce l’interdiction du lavage des véhicules et la fermeture des stations de lavage dans l’ensemble du département à compter du 27 août 2022 et au plus tard jusqu’au 30 novembre 2022. Il résulte de l’instruction que l’évolution de la situation hydrologique du département, constatée dans les conditions prévues par l’arrêté-cadre du 10 juin 2021, caractérisait, à la date de l’arrêté contesté du 26 août 2022, et malgré les mesures prises depuis le 20 mai 2022, une situation de sécheresse justifiant l’intervention de nouvelles mesures de restriction des usages de l’eau dans le département. Les projections présentées au comité départemental de suivi de la ressource en eau, anciennement dénommé observatoire sécheresse, réuni en application de l’arrêté-cadre du 10 juin 2021, à la fin du mois d’août 2022, faisaient ainsi apparaître un risque de pénurie totale d’eau potable dans la zone du bassin versant de la Vire dans un délai de deux mois et demi. Si la société Hydro Normandie soutient qu’une partie de l’eau utilisée par les stations de lavage de véhicules est traitée puis déversée dans le milieu naturel, voire recyclée dans les stations équipées à cette fin, et que la consommation d’eau varie selon la nature du dispositif de lavage utilisé, il est constant que le lavage des véhicules est consommateur d’eau. Dans ces conditions, et dès lors qu’il n’entre pas dans les usages prioritaires de l’eau définis au II de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, le préfet du Calvados, qui s’est prononcé sur proposition du comité départemental de suivi de la ressource en eau, conformément aux dispositions de l’article 8 de l’arrêté-cadre du 10 juin 2021, a pu légalement interdire provisoirement cet usage de l’eau afin de faire face à la situation de sécheresse dans le département. Le risque de pénurie d’eau potable dans une partie du département justifiait, en outre, que la mesure d’interdiction du lavage de véhicules et de fermeture des stations de lavage soit étendue à l’ensemble du département, y compris dans les zones moins atteintes par la situation de sécheresse classées en vigilance, en vue d’assurer la protection de la ressource en eau dans le département. Dans ces conditions, les restrictions apportées au lavage des véhicules décidées par le préfet du Calvados étaient adaptées et nécessaires et ne peuvent être regardées comme disproportionnées eu égard aux objectifs poursuivis dans un contexte de sécheresse présentant un caractère exceptionnel.

En troisième lieu, dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l’ordre public n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence.

Si la société Hydro Normandie soutient que l’arrêté du préfet du Calvados du 26 août 2022 impose la fermeture totale des stations de lavage de véhicules, sans que les exploitants ne bénéficient d’aucun dispositif d’aide financière permettant de limiter l’impact de cette fermeture sur leur situation économique, cet arrêté, pris pour faire face à une situation de sécheresse exceptionnelle, est applicable sur une durée limitée, courant du 27 août 2022 au 24 septembre 2022. Par ailleurs, les arrêtés du préfet du Calvados des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 prononcent, pour la durée d’application de chacun de ces arrêtés et compte tenu de l’évolution de la situation hydrologique du département, des mesures de restriction des usages de l’eau applicables au lavage de véhicules, déterminées en fonction des zones d’alerte et des différents niveaux de gravité définis pour chaque zone, sans interdire totalement le lavage des véhicules et l’activité des stations de lavage de véhicules. Dans ces conditions, et compte tenu de l’objectif poursuivi, les arrêtés en cause ne portent pas d’atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie ni à la liberté d’entreprendre.

Il résulte de ce qui précède que la société Hydro Normandie n’est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de l’Etat.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l’Etat :

Les mesures légalement prises, dans l’intérêt général, par les autorités de police peuvent ouvrir droit à réparation sur le fondement du principe de l’égalité devant les charges publiques au profit des personnes qui, du fait de leur application, subissent un préjudice grave et spécial qui ne saurait être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé.

Il résulte de l’instruction que la société Hydro Normandie exploite trois stations de lavage dans le département du Calvados, qui ont été directement concernées par les arrêtés du préfet du Calvados des 12 juillet, 22 juillet, 12 août, 26 août, 22 septembre, 7 octobre, 12 octobre et 21 octobre 2022 portant limitation ou interdiction des usages de l’eau. Si la requérante fait état d’un préjudice financier lié à la restriction de son activité pendant cette période, en l’absence de dispositif d’aide financière adapté, il ne résulte pas de l’instruction que la charge en ayant résulté pour elle, alors au demeurant qu’elle a pu bénéficier de la mise en œuvre d’un dispositif de chômage partiel, excèderait celle résultant des risques inhérents à l’exploitation commerciale de stations de lavage, en période estivale, de surcroît dans un contexte de dérèglement climatique rendant probable la survenue d’épisodes de sécheresse et, dès lors, l’édiction, sur le fondement de l’article L. 211-3 du code de l’environnement, par l’autorité préfectorale de mesures destinées à faire face à une menace ou aux conséquences d’un épisode de sécheresse ou à un risque de pénurie d’eau potable. Les mesures de restriction des usages de l’eau ont, en outre, concerné l’ensemble des entreprises exploitant des stations de lavage de véhicules dans le département ainsi que l’ensemble des activités concernées par les usages de l’eau visés par les arrêtés litigieux du préfet du Calvados.

La société Hydro Normandie qui n’établit pas, dès lors, le caractère grave et spécial du préjudice allégué, n’est pas fondée, par suite, à rechercher la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Hydro Normandie n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la société Hydro Normandie de la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Hydro Normandie est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Hydro Normandie et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Délibéré après l’audience du 19 mai 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Buffet, présidente de chambre,

- M^me Montes-Derouet, présidente-assesseure,

- M^me Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2026.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.