Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Tahiti Beachcomber a demandé au tribunal administratif de la Polynésie Française d’annuler l’arrêté n° 345 CM du 24 mars 2017 rendant exécutoire le plan général d’aménagement (PGA) révisé de la commune de Punaauia.

Par un jugement n° 1700233 du 27 mars 2018, le tribunal administratif de la Polynésie Française a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 27 juin 2018 et un mémoire enregistré le 17 janvier 2020, la société Tahiti Beachcomber représentée par la SELARL M et H demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de la Polynésie Française du 27 mars 2018 ;

2°) à titre principal d’annuler le plan général d’aménagement révisé de la commune de Punaauia et l’arrêté n° 345 CM du 24 mars 2017 qui l’a rendu exécutoire ainsi que l’ensemble des actes pris pour la révision de ce plan ;

3°) à titre subsidiaire, d’annuler les dispositions du plan révisé relatives aux zones NAt, NDa, les servitudes culturelles grevant les parcelles B 16 et A 251 sur la Pointe Tata’a ainsi que les dispositions subordonnant les autorisations de travaux à un avis du service de la culture et du patrimoine ;

4°) de mettre à la charge de la Polynésie Française la somme de 6 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société soutient que :

— le tribunal a omis de statuer sur un moyen qui n’était pas inopérant ;

— il n’y a pas eu de consultation publique sur le règlement de la zone NAt en violation de la loi du Pays 2014-03 dont la procédure n’a pas été respectée ;

— le règlement de la zone NAt, qui modifiait substantiellement le projet initial, n’a pas été soumis à enquête publique en méconnaissance de l’article D.113-2 § 3 du code de l’aménagement ;

— le plan rendu exécutoire modifie la définition de la zone NAt fixée par la loi du Pays 2014-03 du 23 janvier 2014, en ce qu’il prévoit que l’aménagement doit se faire à « court, moyen ou long terme » là où la loi exige qu’il doive se faire « dans les meilleurs délais » et il ajoute des conditions non prévues ;

— les prescriptions du plan général d’aménagement applicables à ses parcelles, en ce qu’elles subordonnent les constructions nouvelles à l’avis du service de la culture et du patrimoine, sont dépourvues de base légale ;

— les parcelles B16 et A 251 sont classées à la fois en zone NAt (aménagements à vocation touristique) et NDa (site à sauvegarder), ce qui est incompatible.

Par un mémoire enregistré le 20 janvier 2019, la Polynésie Française représentée par M^e E A, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Tahiti Beachcomber.

Elle soutient que :

— le règlement du plan général d’aménagement (chapitre 18 -zone NAt) ne déroge en rien à la loi du Pays du 23 janvier 2014 relative à la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach ;

— l’adoption du PGA et celle du plan d’aménagement de zone font l’objet de procédures distinctes ;

— l’économie générale du plan d’aménagement n’a pas été substantiellement modifiée après l’enquête publique ;

— la loi du Pays du 23 janvier 2014 n’a pas classé les parcelles litigieuses en zone NAt ; leur classement en zone NDa n’est pas incomptable avec la loi ;

— la consultation du service de la culture et du patrimoine trouve son fondement dans les articles A 114-165 et A 114-22 du code de l’aménagement.

Par un mémoire enregistré le 8 janvier 2020, la commune de Punaauia représentée par M^e B conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 150 000 XPF soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 ;

— la loi du Pays n° 2014-03 du 23 janvier 2014 ;

— le code de l’aménagement de la Polynésie française ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. C,

— les conclusions de M^me Péna, rapporteur public,

— et les observations de M^e F, pour la société Tahiti Beachcomber.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 25 octobre 2013, le gouvernement de la Polynésie Française a ordonné la révision du plan général d’aménagement de la commune de Punaauia, rendu applicable le

18 mai 2005. Alors que la procédure de révision de ce plan était en cours, l’assemblée territoriale a adopté la loi du Pays n° 2014-3 du 23 janvier 2014 portant création de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach. Cette loi créée notamment sur le territoire de la commune de Punaauia une zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique dont l’objet est de permettre à la Polynésie française d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains en vue de la création, dans les meilleurs délais, d’un ensemble à vocation touristique qui pourra notamment comprendre des hôtels, des espaces commerciaux, des équipements sportifs et nautiques, un auditorium et un centre de congrès et de conférences, mais également un périmètre de protection de la zone patrimoniale de la pointe Tata’a. Cette loi, qui déroge à tout dispositif législatif existant et notamment aux dispositions du code de l’aménagement qui encadrent la zone d’aménagement concertée, prévoit notamment que les dispositions du plan d’aménagement de zone qui sera adopté au terme d’une procédure de consultation se substituent à celles du plan général d’aménagement de la commune de Punaauia en vigueur dans le périmètre de la zone, et que sont inapplicables sur le territoire de la zone toutes dispositions législatives ou réglementaires en matière d’aménagement et d’urbanisme qui se révéleraient contraires à la loi du pays

du 23 janvier 2014. Pour tenir compte de l’intervention de cette loi, le projet de révision du plan général d’aménagement de la commune de Punaauia a créé une zone NAt correspondant au secteur de la commune situé dans le périmètre de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach. Les dispositions applicables à cette zone font l’objet du chapitre 18 du règlement du plan général d’aménagement révisé. Par arrêté du 24 mars 2017, le gouvernement de la Polynésie Française a rendu exécutoire le plan révisé qui avait été approuvé le 2 décembre 2016 par le conseil municipal de Punaauia.

2. La société Tahiti Beachcomber, qui gère un ensemble hôtelier et qui est propriétaire des parcelles B 16 et A 251 comprises dans le périmètre de la zone, sur lesquelles elle envisage de s’étendre, a demandé au tribunal administratif de la Polynésie Française d’annuler l’arrêté n° 345 CM du 24 mars 2017 rendant exécutoire le plan général d’aménagement révisé de la commune de Punaauia. Elle relève appel du jugement du 27 mars 2018 par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

3. Le fait, pour le juge de première instance, d’écarter à tort un moyen comme inopérant ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l’annulation du jugement par le juge d’appel saisi d’un moyen en ce sens. Il appartient seulement à ce dernier, dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, et après avoir, en répondant à l’argumentation dont il était saisi, relevé cette erreur, de se prononcer sur le bien-fondé du moyen écarté à tort comme inopérant. En écartant comme inopérants au point 6 de leur jugement, le surplus des moyens de la requête, et donc celui tiré de ce que la définition de la zone NAt ne correspondrait pas à celle donnée par la loi du Pays n°2014-03 du 23 janvier 2014, les premiers juges n’ont pas omis d’y statuer. La circonstance que ce moyen aurait été écarté à tort comme inopérant n’entache donc pas d’irrégularité le jugement attaqué.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure fixée par la loi du Pays du 23 janvier 2014 :

4. L’article LP 2 de la loi du Pays du 23 janvier 2014 prévoit que le plan d’aménagement de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique, qui se substituera au plan général d’aménagement en vigueur dans la partie de la commune de Punaauia située dans le périmètre de la zone, est soumis à une consultation publique dont les modalités sont détaillées au III de cet article. La procédure d’élaboration du plan général d’aménagement de la commune, régie par le code de l’aménagement, et celle du plan d’aménagement de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach sont distinctes. La méconnaissance de la procédure fixée par la loi du Pays du 23 janvier 2014 ne peut être utilement invoquée à l’encontre de la décision approuvant le plan général d’aménagement de la commune.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’irrégularité de la modification du projet après l’enquête publique :

5. Aux termes du paragraphe 3 de l’article D. 113-2 du code de l’aménagement de Polynésie française : « Après examen, le conseil municipal soumet le projet à l’avis du comité d’aménagement du territoire. Le Président du gouvernement le soumet à l’enquête publique. Le ou les conseils municipaux en délibèrent pour approbation ». En application de ces dispositions, il est loisible à l’autorité administrative de modifier le plan général d’aménagement après l’enquête publique, sous réserve, d’une part, que ne soit pas remise en cause l’économie générale du projet et, d’autre part, que cette modification procède de l’enquête publique, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l’enquête publique.

6. Le projet soumis à enquête publique créait sur un secteur de 37 hectares de la commune, à l’origine inscrit soit en zone UT (zone urbaine en bord de lagon destinée à recevoir des activités touristiques ou de loisirs), soit en zone NDa (zone sauvegardée) une zone nouvelle NAt définie comme « une zone future de développement qui concerne la zone de Mahana Beach laquelle fait l’objet d’une zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique créée par la loi du Pays n° 2014-3 du 23 janvier 2014 ». Le projet soumis à enquête publique se bornait à citer les dispositions de l’article 1^er de cette loi qui fixent l’objet de la zone sans préciser les règles qui s’y appliqueraient.

7. Le commissaire enquêteur, dans son rapport du 9 novembre 2016, a relevé que le règlement de la zone NAt, qui ne comportait que la définition de la zone, ne satisfaisait pas aux exigences de l’article D.111-4 du code de l’aménagement qui dispose que le règlement « fixe en particulier les règles, densités d’occupation et servitudes, relatives à l’utilisation du sol, justifiées par le caractère de la région, du site ou de l’agglomération ou les nécessités générales ou locales ». Il a également relevé que « les limites de la zone NTa devraient en toute logique être conformes à celles définies par la loi du Pays n°2014-3 ».

8. L’administration a remédié aux carences du projet soumis à une enquête publique en édictant treize articles détaillant les règles applicables dans la zone NTa qui ne figuraient pas dans le projet initial. Ces prescriptions subordonnent tout projet d’aménagement touristique à une intégration dans un schéma d’organisation général qui ne compromette pas l’aménagement ultérieur de la zone et ont pour effet de ne permettre que « la réalisation immédiate d’aménagements légers liés à la pratique de sports (nautiques et autres) et à la destination récréative et ludique de la zone ». Si elles tendent à édicter à titre conservatoire une réglementation destinée à disparaitre le jour où les dispositions du plan d’aménagement de zone se seront substituées à celles du plan général d’aménagement de la commune en vigueur dans le périmètre de la zone dans le respect des intentions exprimées par le législateur territorial, et si elles répondent à un voeu du commissaire enquêteur, elles présentent un caractère nouveau et ont pour effet de restreindre considérablement par rapport aux dispositions antérieures du plan les possibilités de construction offertes aux détenteurs de parcelles situées dans la zone. Elles ne peuvent dès lors qu’être regardées comme mettant en cause l’économie générale du projet.

9. Un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. L’obligation, pour les modifications apportées au plan général d’aménagement lors de son approbation, de ne pas comporter, par rapport au projet de plan présenté à l’occasion de l’enquête publique, des changements qui en modifieraient l’économie générale ou qui ne procéderaient pas de l’enquête, constitue une garantie pour le public intéressé par l’élaboration ou la révision d’un tel plan. Lorsque ce changement a pour objet la création d’un nouveau secteur comportant des restrictions importantes au droit de construire par rapport au plan antérieur, la connaissance des règles qui s’appliqueront et la possibilité de faire valoir des observations à leur sujet, constitue une garantie pour les propriétaires, et le cas échéant pour les tiers. Dès lors, le vice affectant les conditions dans lesquelles ont été révélées, le 24 mars 2017, aux intéressés, qui n’en n’avaient pas eu connaissance pendant l’enquête publique et qui n’ont pu dès lors formuler d’observation à leur sujet, les règles qui s’appliqueraient à la zone NAt, a privé notamment les propriétaires des terrains qui envisageaient de faire construire, d’une garantie. Par suite, le plan général d’aménagement approuvé est illégal en tant qu’il fixe le règlement de la zone NAt.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’illégalité des dispositions liminaires du

chapitre 18 :

10. Après avoir cité les dispositions de l’article 1^er de la loi du Pays n° 2014-3 du

23 janvier 2014 portant création de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach qui s’appliquent à la zone, les dispositions liminaires du chapitre 18 qui régit la zone NAt indiquent qu’il s’agit d’une zone « destinée à être aménagée à court, moyen ou long terme, en attente de disposer, de manière correcte, s’équipements de viabilité et de conditions d’accès convenables et durables, et de bénéficier d’intentions d’aménagement précises. La volonté d’y favoriser un développement touristique majeur à court, moyen terme peut se conjuguer avec la réalisation immédiate d’aménagements légers liés à la pratique de sports (nautiques et autres) et à la destination récréative et ludique de la zone ». Malgré la maladresse de la rédaction qui juxtapose deux dispositions relatives à l’objet de la zone qui semblent se répéter sans tout à fait coïncider, les dissemblances sont dépourvues de portée concrète et ne sont pas susceptibles d’en entacher l’intelligibilité et la cohérence. Par ailleurs, les dispositions du second paragraphe ne violent pas celles de la loi du 23 janvier 2014 rappelées dans le premier paragraphe. En particulier, la volonté de favoriser dans la zone un développement touristique majeur « à court, moyen ou long terme » n’est pas contraire à l’objet de la zone qui est d’y créer « dans les meilleurs délais » d’un ensemble à vocation touristique.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’illégalité de l’obligation de solliciter l’avis du service de la culture du patrimoine :

11. La société Tahiti Beachcomber conteste les dispositions du dernier paragraphe du point 1.2 de l’article NAt 1 qui dispose que : « Les projets de construction situés sur des sites à caractère culturel (voir plan de servitude des sites culturels) doivent être soumis pour avis au Service de la Culture du Patrimoine ».

12. La loi du Pays du 23 janvier 2014 dispose que l’un des objets de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach est de créer un périmètre de protection de la zone patrimoniale de la pointe Tata’a. Il est constant que ce site figure dans l’inventaire des sites archéologiques, historiques et légendaires des îles du vent annexé à l’arrêté n°694/CM du 7 juillet 2006. Il appartient à l’administration, en vertu de l’article A. 114-22 du code de l’aménagement de refuser tout permis de construire pour des constructions de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains. En vertu de l’article A. 114-16, l’autorité compétente en matière d’autorisation de construire recueille les accords, avis ou décisions prévus par les règlements en vigueur. Aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que l’administration annonce dans le règlement du plan général d’aménagement qu’elle saisira pour recueillir un avis qui ne la liera pas, ce qui lui est toujours loisible de faire, le service de la culture et du patrimoine de la Polynésie Française des demandes d’autorisation de construction sur les sites à caractère culturel. Dans cette mesure, les dispositions critiquées ne sont pas entachées d’illégalité.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de zonage de la pointe Tata’a :

13. Il ressort des pièces du dossier que, dans la version soumise à l’enquête publique, la pointe Tata’a, incluse dans le périmètre de la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach, était classée en zone NDa alors qu’elle aurait dû l’être en zone NAt. Cette erreur a été corrigée et il ressort du zonage du plan approuvé en définitive que la pointe Tata’a est en zone NAt. Ni la correction de cette erreur qui n’affecte pas l’économie générale et répond à une observation du commissaire enquêteur, ni l’inscription de la pointe Tata’a en zone NAt ne sont entachés d’illégalité. En revanche, les auteurs du plan ont omis de corriger les dispositions liminaires du règlement de la zone NDa qui mentionnent que cette zone inclut la pointe Tata’a. Cette contradiction entache la légalité du règlement, comme l’a du reste admis la commune de Punaauia dans son mémoire en défense en première instance, mais uniquement en tant qu’elle concerne les dispositions liminaires du règlement de la zone NDa, et non le classement de la pointe Tata’a en zone NAt.

14. Par ailleurs, si par le biais d’une contestation du zonage, la société Tahiti Beachcomber entend contester la servitude culturelle attachée à la Pointe Tata’a, cette servitude trouve son origine dans la loi du Pays du 23 janvier 2014 dont l’un des objets est de créer un périmètre de protection de la zone patrimoniale de la pointe Tata’a dans la zone prioritaire d’aménagement et de développement touristique de Mahana Beach. Cette servitude ne résulte donc pas des dispositions critiquées du plan général d’aménagement de la commune.

Sur les conséquences à tirer des illégalités relevées :

15. Les deux illégalités relevées par la Cour aux point 9 et 14 du présent arrêt, qui portent sur des éléments divisibles du règlement du plan général d’aménagement, n’impliquent cependant pas une annulation du plan dans son ensemble.

16. Il y a donc simplement lieu d’annuler les articles NAt 1 à NAt 13 du chapitre 18 du règlement, les dispositions liminaires de ce chapitre relatives au « caractères de la zone » n’étant quant à elles entachées d’aucune illégalité. Il y a également lieu d’annuler la mention de la Pointe Tata’a dans les dispositions liminaires du chapitre 22 du règlement de la zone NDa. L’arrêté n° 345 CM du 24 mars 2017 qui a rendu exécutoire le plan général d’aménagement de la commune de Punaauia est également annulé dans cette mesure. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, compte tenu notamment de ce que les dispositions du plan d’aménagement de zone de Mahana Beach vont se substituer à celles, critiquées, du plan général d’aménagement de la commune de Punaauia, de fixer un délai de régularisation et de surseoir à statuer.

17. Il résulte de ce qui précède que la société Tahiti Beachcomber est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Polynésie Française a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la Polynésie Française la somme de 2 000 euros à verser à la société Tahiti Beachcomber sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. La société requérante n’étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions de la Polynésie Française et celles de la commune de Punaauia, présentées sur le même fondement, ne peuvent qu’être rejetées.

DECIDE :

Article 1^er : Le jugement du tribunal administratif de Polynésie Française du 27 mars 2018 est annulé.

Article 2 : Les articles NAt 1 à NAt 13 du chapitre 18 du règlement du plan général d’aménagement révisé de la commune de Punaauia d’une part, et la mention de la Pointe Tata’a dans les dispositions liminaires du chapitre 22 du règlement de la zone NDa d’autre part, sont annulées. L’arrêté n° 345 CM du 24 mars 2017 qui a rendu exécutoire le plan général d’aménagement est annulé dans cette mesure.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La Polynésie Française versera la somme de 2 000 euros à la société Tahiti Beachcomber sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de la Polynésie Française et les conclusions de la commune de Punaaiua présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Tahiti Beachcomber, à la Polynésie Française et à la commune de Punaauia. Copie en sera adressée pour information au Haut-Commissaire de la République en Polynésie Française.

Délibéré après l’audience du 21 janvier 2020, à laquelle siégeaient :

— M. D, premier vice-président,

— M. C, président assesseur,

— M^me Mornet, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 6 février 2020.

Le rapporteur,

Ch. CLe président,

M. D

Le greffier,

A. DUCHER

La République mande et ordonne au ministre des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 10PA03855

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N°18PA02208