Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les associations « Collectif inter hôpitaux », « Collectif inter urgences », « Coordination nationale des comités de défense des hôpitaux et des maternités de proximité », « Aide aux jeunes diabétiques », « B… A… » et « C… foie enfants », ont demandé au Tribunal administratif de Paris :

1°) de condamner l’Etat à leur verser à chacune la somme de 30 000 euros en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’ils ont pour mission de défendre du fait de l’atteinte causée aux patients ;

2°) de condamner l’Etat à leur verser à chacune la somme de 30 000 euros en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’ils ont pour mission de défendre du fait de l’atteinte causée aux soignants ;

3°) de condamner l’Etat à leur verser à chacune la somme de 30 000 euros en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’ils ont pour mission de défendre du fait de l’atteinte causée à l’hôpital public ;

4°) d’enjoindre à l’Etat de mettre, sans délai, un terme à l’ensemble de ses carences en matière hospitalière ;

5°) d’enjoindre à l’Etat de prendre toute mesure utile visant à définir des ratios d’effectif « patients par soignant » suffisants au regard des études internationales en la

matière ;

6°) d’enjoindre à l’Etat de renforcer significativement le nombre de médecins, d’infirmiers, d’aides-soignants et tous les professionnels impliqués dans les soins à l’hôpital en définissant des seuils critiques ajustés sur les activités des établissements, et de mettre en place un mécanisme d’alerte lorsque les seuils critiques sont atteints.

Par un jugement n°2222852 du 6 juin 2024, le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 18 juillet 2024 et un mémoire en réplique enregistré le 24 mars 2025, les associations « Collectif inter hôpitaux », « Collectif inter urgences », « Coordination nationale des comités de défense des hôpitaux et des maternités de proximité », « Aide aux jeunes diabétiques », « B… A… » et « C… foie enfants », représentées par la SELARL Teissonnière Topaloff Lafforgue Andreu et associés et M^e Macouillard, demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du 6 juin 2024 du Tribunal administratif de Paris ;

2°) de condamner l’Etat à verser à « Collectif inter hôpitaux », « Collectif inter urgences », « Coordination nationale des comités de défense des hôpitaux et des maternités de proximité », la somme de 30 000 euros chacune en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’ils ont pour mission de défendre du fait de l’atteinte causée à l’hôpital public ;

3°) de condamner l’Etat à verser à « Collectif inter hôpitaux », « Collectif inter urgences », « Coordination nationale des comités de défense des hôpitaux et des maternités de proximité », la somme de 30 000 euros chacune en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’ils ont pour mission de défendre du fait de l’atteinte causée aux soignants ;

4°) de condamner l’Etat à leur verser à chacune la somme de 30 000 euros en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’ils ont pour mission de défendre du fait de l’atteinte causée aux patients ;

5°) d’enjoindre à l’Etat de mettre, sans délai, un terme à l’ensemble de ses carences en matière hospitalière ;

6°) d’enjoindre à l’Etat de prendre toute mesure utile visant à définir des ratios d’effectifs « patients par soignant » suffisants au regard des études internationales en la

matière ;

7°) d’enjoindre à l’Etat de renforcer significativement le nombre de médecins, d’infirmiers, d’aides-soignants et tous les professionnels impliqués dans les soins à l’hôpital en définissant des seuils critiques ajustés sur les activités des établissements, et de mettre en place un mécanisme d’alerte lorsque les seuils critiques sont atteints ;

8)° de mettre à la charge de l’Etat le versement à chacune des associations de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l’hôpital public et le système de santé français traversent une crise sans précédent, entraînant la dégradation des conditions de travail et le départ de nombreux soignants ainsi que la fermeture temporaire ou définitive de nombreux services ;

- l’Etat a méconnu ses obligations générales à l’égard des soignants et des patients, et notamment l’objectif constitutionnel de protection de la santé et le principe de continuité du service public hospitalier ; en effet, il a méconnu son obligation de se tenir informé des dangers encourus par les personnels soignants, qui résulte des arrêts « amiante » du 3 mars 2004 du Conseil d’Etat, et des articles R. 6113-8, R. 6113-27 et R. 6113-28 du code de la santé publique, afin d’arrêter en l’état des connaissances scientifiques, les mesures les plus appropriées pour y parer ; il revient en particulier à l’Etat via un système commun d’informations, de se tenir informé des ratios « patients par soignant », du nombre de postes vacants et de l’état exact du nombre de lits hospitaliers ; ni le MPSI ni le ROR n’ont jamais permis d’endiguer la crise hospitalière ; l’obligation de mettre en place des ratios « patients par soignant » suffisants relève bien du pourvoir réglementaire et non du législateur ; or, entre la publication dans the Lancet en 2021 d’un article scientifique établissant l’amélioration des résultats pour les patients lorsque les effectifs infirmiers sont élevés, jusqu’à la loi n° 2025-74 du 29 janvier 2025, la carence de l’Etat a été absolue en ce domaine ;

- le fait de conditionner l’investissement dans l’hôpital public à une baisse du personnel et des lits constitue une politique attentatoire à la santé et à la continuité du service public de nature fautive ;

- les défaillances de la politique de l’Etat relative à l’hôpital public ont causé un préjudice direct et certain aux soignants, aux patients et à l’hôpital public lui-même ; elles leur ont également fait perdre une chance de ne pas subir des départs massifs, des pathologies anxiodépressives, des burn-out liés au travail chez les soignants, des fermetures de services d’urgence et des retards de soins pour les patients.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 février 2025, le ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, et notamment son Préambule ;

- la décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979 du Conseil Constitutionnel ;

- le code de la santé publique ;

- le décret n°2023-1057 du 17 novembre 2023 portant création d’un traitement de données à caractère personnel dénommé « Répertoire national de l’offre et des ressources en santé et accompagnement social et médico-social » ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Julliard,

- les conclusions de M^me Dégardin, rapporteure publique,

- et les observations de Me de Romanet et de M^e Macouillard, représentant les associations « Collectif inter hôpitaux », « Collectif inter urgences », « Coordination nationale des comités de défense des hôpitaux et des maternités de proximité », « Aide aux jeunes diabétiques », « B… A… » et « C… foie enfants ».

D… ce qui suit :

1. Les associations « Collectif inter-hôpitaux », « Collectif inter-urgences », « Coordination nationale des comités de défense des hôpitaux et des maternités de proximité », « Aide aux jeunes diabétiques », « B… A… » et « C… foie enfants » ont adressé au Premier ministre et au ministre de la santé par courriers du 28 juillet 2022 une réclamation tendant à ce que l’Etat « reconnaisse sa responsabilité pour faute dans sa politique de santé en matière d’hôpital public », à la réparation de préjudices portés aux intérêts qu’elles représentent, aux intérêts des soignants et des patients et à ce que l’Etat mette un terme à l’ensemble des carences et prenne un ensemble de mesures pour y remédier. Cette demande a été implicitement rejetée. Elles ont saisi le Tribunal administratif de Paris d’une requête tendant, d’une part, à la condamnation de l’Etat à leur verser une somme de 30 000 euros chacune en réparation de l’atteinte à l’intérêt collectif qu’elles représentent, une somme de 30 000 euros chacune en réparation de l’atteinte causée aux soignants, une somme de 30 000 euros en réparation de l’atteinte causée aux patients, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint à l’Etat de mettre sans délai un terme à l’ensemble de ses carences en matière hospitalière et de prendre toute mesure utile visant à définir des ratios d’effectifs « patients par soignant » suffisants au regard des études internationales en la matière, de renforcer significativement le nombre de médecins, d’infirmiers, d’aides-soignants et tous les professionnels impliqués dans les soins à l’hôpital en définissant des seuils critiques ajustés sur les activités des établissements et de mettre en place un mécanisme d’alerte lorsque les seuils critiques sont atteints. Elles relèvent appel du jugement du 6 juin 2024 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes.

Sur la responsabilité de l’Etat :

2. D’une part, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous (…) la protection de la santé ».

3. D’autre part, dans sa décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, le Conseil Constitutionnel a affirmé que la continuité du service public a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle.

4. Enfin, aux termes de l’article L. 1411-1 du code de la santé publique : « La Nation définit sa politique de santé afin de garantir le droit à la protection de la santé de chacun. / La politique de santé relève de la responsabilité de l’Etat ». Aux termes de l’article L. 6113-8 du même code : « Les établissements de santé transmettent aux agences régionales de santé, à l’Etat ou à la personne publique qu’il désigne et aux organismes d’assurance maladie les informations relatives à leurs moyens de fonctionnement, à leur activité, à leurs données sanitaires, démographiques et sociales qui sont nécessaires à l’élaboration et à la révision du projet régional de santé, à la détermination de leurs ressources, à l’évaluation de la qualité des soins, à la veille et la vigilance sanitaires, ainsi qu’au contrôle de leur activité de soins et de leur facturation. Les destinataires des informations mentionnées à l’alinéa précédent mettent en œuvre, sous le contrôle de l’Etat au plan national et des agences au plan régional, un système commun d’informations respectant l’anonymat des patients, ou, à défaut, ne comportant ni leur nom, ni leur prénom, ni leur numéro d’inscription au Répertoire national d’identification des personnes physiques, et dont les conditions d’élaboration et d’accessibilité aux tiers, notamment aux établissements de santé publics et privés, sont définies par voie réglementaire. Les établissements qui ne transmettent pas les informations mentionnées au premier alinéa dans les conditions et les délais fixés par voie réglementaire sont passibles d’une pénalité prononcée par le directeur général de l’agence régionale de santé, dans la limite de 5 % de leurs recettes annuelles d’assurance maladie ». Aux termes de l’article R. 6113-27 de ce code : « Les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale définissent par arrêté la nature, le degré de précision, la périodicité et les modalités de recueil et de transmission des informations, mentionnées au premier alinéa de l’article L. 6113-8, que les établissements de santé publics et privés sont tenus de transmettre aux agences régionales de l’hospitalisation, aux services des ministres susmentionnés et aux organismes d’assurance maladie. ». Enfin, aux termes de l’article R. 6113-33 du même code  : « L’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation est chargée : 1° Du pilotage, de la mise en œuvre et de l’accessibilité aux tiers du dispositif de recueil de l’activité médico-économique et des données des établissements de santé mentionné à l’article L. 6113-8 ainsi que du traitement des informations mentionnées au même

article ;(…) ».

5. En premier lieu, les associations appelantes soutiennent que l’Etat a méconnu l’objectif constitutionnel de protection de la santé et le principe de continuité du service public hospitalier en conduisant une politique publique conditionnant l’investissement dans l’hôpital public à une baisse du personnel et du nombre de lits et entraînant la fermeture temporaire ou définitive de nombreux services. Elles font notamment valoir qu’en s’abstenant de définir un ratio minimal de soignants par patient, garantissant de bonnes conditions d’exercice de leur profession pour les soignants et la qualité des soins pour les patients, l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

6. Toutefois, d’une part, la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale et le financement de cette dernière relèvent, aux termes de l’article 34 de la Constitution, du domaine de la loi qui détermine les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses. D’autre part, à la date de la réclamation préalable des associations appelantes, aucune obligation générale découlant de la loi n’imposait à l’administration de fixer des ratios minimaux de soignants par patient applicables à l’ensemble du service public hospitalier, la circonstance que des « ratios de sécurité » aient été adoptés en matière de fonctionnement de certains services hospitaliers spécialisés tels que la réanimation, les soins intensifs ou la néonatologie étant à cet égard sans incidence sur l’absence d’une obligation générale d’instauration de ratios minimaux de soignants par patient. Enfin, l’obligation générale incombant à l’Etat d’assurer la sécurité et la protection des travailleurs hospitaliers placés sous son autorité en se tenant informé des risques professionnels pesant sur ces derniers et en arrêtant les mesures les plus appropriées pour les prévenir, n’imposait pas, par elle-même, l’obligation pour l’administration de fixer un ratio minimal de soignants par patient pour l’ensemble du service public hospitalier.

7. En second lieu, les associations appelantes font valoir que l’Etat n’a pas mis en œuvre un système commun d’informations lui permettant de connaître au sein des établissements hospitaliers les ratios « patients par soignant », le nombre de postes vacants et de lits alors qu’il résulte de nombreux travaux, notamment du rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur l’hôpital de mars 2022 ainsi que d’un article publié dans la revue « The Lancet » dès 2021, que l’élévation du nombre de soignants par malade contribue directement à l’amélioration du système de soins. Toutefois, pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 6113-8 du code de la santé publique, le pouvoir réglementaire a pris, conformément à l’article R. 6113-27 du même code, plusieurs arrêtés relatifs au recueil et au traitement des données d’activité médicale produites par les établissements de santé dans diverses spécialités. Le ministre de la santé fait valoir qu’un programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI) confié à l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation permet de décrire de façon synthétique l’activité médicale des établissements de santé et qu’un répertoire national de l’offre et des ressources en santé et accompagnement social et médico-social (ROR), créé par le décret susvisé du 17 novembre 2023 et reposant sur l’enregistrement de données médico-administratives saisies par les établissements de santé ou alimentées de manière automatisée par des outils de gestion des lits, constitue selon le site internet du ministère de la santé « le référentiel national du capacitaire en lit (lits installés, fermés et disponibles) » en établissements de santé, avec des données dynamiques et recense les capacités d’accueil des établissements en structures et professionnels de santé. En revanche et ainsi qu’il a été déjà dit, à la date de la réclamation préalable des associations appelantes, aucune disposition législative ou réglementaire n’imposant aux établissements hospitaliers de ratio minimal unifié de soignants par patient hospitalisé, l’absence d’une telle information dans le recueil des données de ce système ne saurait constituer une carence imputable à l’administration. Par suite, les associations appelantes ne sont pas fondées à invoquer une faute du pouvoir réglementaire dans le recueil d’information sur l’activité hospitalière.

8. Il résulte de tout ce qui précède que les associations appelantes n’établissent pas de faute de l’Etat découlant de la méconnaissance de l’objectif constitutionnel de protection de la santé, ni du principe à valeur constitutionnelle de continuité du service public hospitalier, ni des obligations découlant du code de la santé publique. Leurs conclusions indemnitaires ainsi que celles à fin d’injonction et tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent en conséquence qu’être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l’association « Collectif inter-hôpitaux » et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l’association « Collectif inter-hôpitaux », première dénommée, pour l’ensemble des appelantes, au Premier Ministre (secrétaire général du gouvernement) et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Délibéré après l’audience du 8 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Delage, président de chambre,

- M^me Julliard, présidente-assesseure,

- M^me Palis De Koninck, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2026.

La rapporteure,

M. JULLIARD

Le président,

Ph. DELAGE

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.