Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me C… A… a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler, d’une part, l’arrêté du 25 mai 2021 par lequel le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, a maintenu à son encontre la sanction d’exclusion temporaire de fonctions de dix-huit mois dont six mois avec sursis, d’autre part, l’arrêté du 31 mai 2021 par lequel la sous-directrice des affaires juridiques de la lutte contre la fraude de l’administration des douanes a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.

Par un jugement n° 2111943, 2111215 du 6 février 2024, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et des mémoires en réplique, enregistrés les 19 mars 2024, 6 avril 2024, 15 janvier 2026 et 16 février 2026, M^me A…, représentée par la SCP Lyon-Caen & Thiriez, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 6 février 2024 du tribunal administratif de Montreuil ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 25 mai 2021 du ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics ;

3°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 31 mai 2021 de la sous-directrice des affaires juridiques de la lutte contre la fraude de l’administration des douanes ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier faute d’être signé conformément aux dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- il est insuffisamment motivé en droit et en fait ;

- il est entaché d’inexactitude matérielle, d’erreur de qualification juridique des faits, d’erreur d’appréciation et d’erreur de droit s’agissant du rejet de sa demande d’annulation de la sanction et d’erreur de qualification juridique s’agissant de sa demande d’annulation de la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

- la décision lui infligeant une sanction est intervenue en méconnaissance du droit de se taire ;

- elle est entachée d’inexactitude matérielle des faits ;

- elle est entachée d’une erreur de qualification juridique des faits ;

- la sanction infligée est disproportionnée ;

- la décision portant refus d’octroi de la protection fonctionnelle est entachée d’erreur de qualification juridique.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 janvier 2026 et 27 février 2026, ce dernier non communiqué, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M^me A… ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 27 janvier 2026, la clôture d’instruction a été fixée au 3 mars 2026 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Jayer,

- les conclusions de M^me Naudin, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Coutant, avocat de M^me A….

Une note en délibéré, présentée pour M^me A…, a été enregistrée le 18 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Titulaire du grade de directrice des services douaniers, M^me A… a été affectée du 1er décembre 2011 au 28 février 2017, au poste d’adjointe opérationnelle au directeur des opérations douanières (DOD), au sein de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), service à compétence nationale rattaché à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). A la suite d’une opération douanière dénommée « B… » ayant donné lieu, le 3 juillet 2015, à la saisie de 43 tonnes de café contrefait et de la mise en cause consécutive d’agents des douanes, une enquête administrative a été diligentée par l’inspection des services de DGDDI, à l’issue de laquelle une procédure disciplinaire a été engagée à l’encontre de la requérante. Par un arrêté du 31 juillet 2019, le directeur général des douanes et droits indirects lui a infligé la sanction d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois dont six mois avec sursis. Par un jugement du 7 janvier 2022, confirmé par arrêt définitif de la cour d’appel de Paris du 15 novembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de M^me A… tendant à l’annulation de cet arrêté. Dans l’intervalle, le 2 novembre 2020, la commission de recours du conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat (CSFPE), saisie par M^me A…, avait recommandé à l’administration de substituer à cette sanction celle de l’exclusion temporaire de fonctions de six mois, dont trois mois avec sursis. Par un arrêté du 25 mai 2021, le ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, a toutefois confirmé la sanction initiale.

2. Par ailleurs, M^me A… a également été poursuivie pour des infractions pénales, renvoyée devant le tribunal correctionnel de Paris lequel, par jugement du 28 septembre 2022, l’a condamnée à la peine de quatre ans d’emprisonnement dont trois ans avec sursis. Par un arrêt du 5 mai 2025, la cour d’appel de Paris l’a condamnée à la peine de six mois d’emprisonnement assorti du sursis et 5 000 euros d’amende. Par une décision du 31 mai 2021, la demande de l’intéressée d’octroi de la protection fonctionnelle, afin d’assurer sa défense dans l’instance pénale a, été rejetée.

3. M^me A… relève fait appel du jugement du 6 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes d’annulation de la décision du 25 mai 2021 du ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics et de la décision du 31 mai 2021 de la sous-directrice des affaires juridiques de la lutte contre la fraude de l’administration des douanes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience ». Il ressort de l’examen de la minute du jugement attaqué, dont la copie a été transmise à la cour en application de l’article R. 741-10 du code de justice administrative, que celle-ci comporte la signature de la présidente de la formation de jugement, de la rapporteure et de la greffière d’audience. Ainsi, le moyen tiré de l’absence des signatures requises manque en fait.

5. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des points 7 à 15 du jugement attaqué que, tout en tenant compte de l’avis consultatif de la commission de recours du CSFPE, le tribunal a répondu à l’intégralité des moyens opérants de la requête, s’est prononcé sur la matérialité des faits reprochés, puis sur la qualification de fautes disciplinaires de ceux regardés comme établis, de nature à justifier une sanction disciplinaire et a, enfin, considéré que la sanction prononcée d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de dix-huit mois dont six mois avec sursis n’était pas entachée d’erreur d’appréciation, ni disproportionnée, au regard de la gravité des fautes commises. Le tribunal, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments de la requérante, a ainsi suffisamment motivé son jugement. Par suite, M^me A… n’est pas fondée à soutenir qu’il serait irrégulier pour ce motif.

6. En dernier lieu, eu égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, la requérante ne peut utilement soutenir, indépendamment de la discussion du bien-fondé de la solution apportée au litige, que le tribunal administratif aurait entaché son jugement d’inexactitude matérielle, d’erreurs de qualification juridique des faits, d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation.

Sur la légalité de la décision du 25 mai 2021 :

7. D’une part, aux termes de l’article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale » et, aux termes de l’article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, alors en vigueur : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. / (…) / Troisième groupe : (…) – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans. / (…) ».

8. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

9. D’autre part, aux termes de l’article 10 du décret du 25 octobre 1984, modifié, relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l’Etat, alors applicable : « (…) Lorsque l’autorité ayant pouvoir disciplinaire a prononcé (…) l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée supérieure à huit jours, même assortie du bénéfice de sursis, alors que le conseil de discipline a proposé une sanction moins sévère ou qu’aucune des propositions soumises au conseil, y compris celle consistant à ne pas prononcer de sanction, n’a obtenu l’accord de la majorité des membres présents, l’intéressé peut saisir de la décision, dans le délai d’un mois à compter de la notification, la commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat. (…) ». Aux termes de l’article 16 du même décret, alors en vigueur : « L’avis ou la recommandation émis par la commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat est transmis au ministre intéressé. / Si celui-ci décide de suivre la recommandation, cette décision se substitue rétroactivement à celle qui a été initialement prise. ». En vertu d’un principe général du droit, la commission de réforme du CSFPE ne peut pas proposer une aggravation de la sanction qui lui a été déférée. En revanche, le ministre n’est pas lié par sa recommandation et aucun texte n’impose à l’administration de renouveler les formalités préalables à une sanction disciplinaire lorsqu’elle prend une nouvelle décision suite à l’avis de cette commission.

10. En premier lieu, en vertu de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition. Elles impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés ci-dessus, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit. Le droit de se taire ne s’applique par ailleurs pas aux enquêtes menées par les corps d’inspection, de sorte que les éléments recueillis au cours d’une telle enquête peuvent être utilisés sans que soit opposable l’absence d’information de ce droit.

11. En l’espèce, d’une part, la circonstance que M^me A… n’ait pas été informée de son droit de se taire dans le cadre de la procédure antérieure à la décision du 31 juillet 2019, dont la légalité a été confirmée par un arrêt définitif de la cour du 15 novembre 2023, est sans incidence sur la légalité de la décision désormais contestée. D’autre part, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la sanction litigieuse aurait reposé de manière déterminante sur des propos ayant desservi la requérante, ce d’autant que le droit de se taire ne s’applique pas aux auditions menées dans le cadre des enquêtes diligentées par les corps d’inspection et, qu’enfin, il ne résulte d’aucun élément produit que la sanction confirmée par décision du 25 mai 2021 reposerait de manière déterminante sur les propos tenus par M^me A… devant la commission de recours du CSFPE, laquelle a au demeurant d’ailleurs rendu un avis qui lui est favorable. Le moyen tiré de la méconnaissance du droit de se taire ne peut, dès lors, qu’être écarté.

12. En deuxième lieu, pour prononcer la sanction d’exclusion temporaire de fonctions pendant une durée de dix-huit mois dont six mois avec sursis, l’administration s’est fondée sur les circonstances, d’une part, que M^me A… n’avait pas remis en cause la collaboration du service avec l’aviseur « ZP » alors qu’elle ne pouvait ignorer son inscription sur « liste noire ». D’autre part, qu’elle avait fait perdurer le traitement dérogatoire de ce-dernier aux instructions cadres relatives à la gestion des aviseurs, notamment en ce qui concerne sa gestion par un unique agent, sa multi-immatriculation et, consécutivement, sa rémunération, et n’avait pas sécurisé les projets opérationnels qu’elle validait, contribuant ainsi à mettre en danger l’ensemble des acteurs intervenant dans la gestion de la source et manquant gravement à son obligation de servir. Il lui a, enfin, été reproché d’avoir validé le projet opérationnel « B… » au cours duquel la source -voire le service- avait pris une part active, en termes de logistique et de détention des marchandises en méconnaissance de l’article 67 bis I du code des douanes, alors que cette opération, réalisée avec la participation active de l’aviseur « ZP », s’analysait en une livraison surveillée soumise à l’accord préalable du procureur de la République et présentait, par ailleurs, de nombreuses lacunes de nature à compromettre la sécurité juridique de l’opération.

13. Il ressort des pièces du dossier que l’aviseur « ZP » a été recruté par le directeur des opérations douanières (DOD) dont M^me A… était l’adjointe et a été rattaché à la division des recherches de Paris, le 1er avril 2009, alors qu’il était pourtant considéré comme une source instable et dangereuse. Cela a alors motivé la demande de son inscription sur « liste noire » des aviseurs par le chef de la division des recherches « stupéfiants », dès le mois d’octobre suivant par le secrétariat général de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, en charge de l’établissement et de l’actualisation des listes des aviseurs. Une telle inscription devait permettre de l’identifier, tant en interne qu’en externe, comme une personne dangereuse ou non fiable et d’interdire, par principe, toute collaboration des agents du service avec lui. Pour autant, le supérieur hiérarchique direct de M^me A…, directeur de la DOD, n’en a pas moins continué à le recruter. S’il ressort des pièces du dossier que le traitement des aviseurs n’était pas encore précisément formalisé en 2009, et si la cour d’appel de Paris a constaté dans son arrêt du 5 mai 2025, qu’en 2012, le supérieur hiérarchique avait pu considérer, de bonne foi, qu’il pouvait néanmoins recruter « ZP », du rapport d’inspection notamment il résulte, qu’en février 2012, celui-ci a été informé qu’une demande de rémunération avait été présentée pour un aviseur placé sur liste noire et non transféré et que le bureau central des sources avait sursis au paiement de cet agent dans l’attente d’informations plus précises sur son statut. Le directeur du DOD, nécessairement informé à cette date de l’inscription de « ZP » sur liste noire, n’a pourtant pas moins déclaré prendre en charge le transfert de l’aviseur auprès de l’antenne de Rouen et continué à travailler avec lui. M^me A…, qui est devenue l’adjointe du directeur le 1er décembre 2011, a elle-même déclaré que le statut particulier de « ZP », dérogatoire de la réglementation, voire des « bonnes pratiques », lui avait été signalé dès sa prise de fonction s’agissant d’une « source majeure » mais « complexe à gérer ». Elle n’a ainsi pu qu’être informée, à compter de mai 2012, date à laquelle elle a assuré elle-même le contrôle du statut des aviseurs et, en tout état de cause, à compter de 2013, quand avec son directeur, elle a décidé de procéder à la « multi-immatriculation » de « ZP », de ce que celui-ci bénéficiait d’un traitement totalement dérogatoire à la pratique habituelle. Il ressort, enfin, des pièces du dossier qu’elle a elle-même fait perdurer ce traitement dérogatoire après le départ du service du directeur. La matérialité du premier grief est, dès lors, établie.

14. S’agissant du 2ème grief, des pièces du dossiers il ressort encore que « ZP » a été recruté par le service sous cinq immatriculations différentes, sans que M^me A… ne le reporte dans le dossier source, ce qui a permis à l’intéressé de bénéficier, en méconnaissance des règles administratives et comptables régissant le service et à due concurrence de cette « multi-immatriculation » pour 30 affaires, de 55 rémunérations. Ce fait est constitutif du délit de faux et usage de faux dont M^me A…, au regard de ses attributions, s’est nécessairement rendue complice et à raison desquels elle a été condamnée par le juge pénal, y compris en appel. La matérialité de cet autre grief est ainsi également établie.

15. Il ressort enfin des pièces du dossier que la requérante, en raison de ses fonctions, a piloté et validé le projet opérationnel dit « B… », proposé et organisé par « ZP », en dépit des risques qu’il comprenait. Ce que faisant, elle lui a donné un blanc-seing et lui a permis d’avoir un rôle prépondérant dans l’opération, en dépit des doutes importants que l’on pouvait nourrir sur sa fiabilité et ce, sans notamment recueillir l’accord préalable, pourtant obligatoire, du parquet. Ainsi, en accordant une confiance inconsidérée à cet aviseur, dont elle ne pouvait pourtant ignorer qu’il bénéficiait, à plusieurs égards, d’un traitement dérogatoire alors qu’un faisceau d’indices aurait dû lui faire prendre toutes les précautions nécessaires pour respecter les règles applicables et assurer la sécurité des agents et du service, M^me A… a manqué à ses obligations. La matérialité de l’ensemble des griefs retenus à son encontre est, ainsi, caractérisée.

16. Il résulte de ce qui précède que les faits sanctionnés et dont la matérialité est établie, qui excèdent un simple manque de discernement, sont constitutifs de manquement aux obligations de servir et de loyauté.

17. En dernier lieu, en dépit des états de service de M^me A… et compte-tenu, notamment, de la nature de ses fonctions, de la gravité des agissements reprochés et de l’atteinte portée à la considération du service vis-à-vis de ses partenaires institutionnels, l’administration n’a pas entaché sa décision d’une erreur d’appréciation en prononçant la sanction contestée.

Sur la légalité de la décision du 31 mai 2021 :

18. Aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : « I. – A raison de ses fonctions (…) le fonctionnaire (…) bénéficie (…) d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause (…) IV. – La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (…) ».

19. Lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet.

20. Pour l’application des dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, présentent le caractère d’une faute personnelle détachable du service, des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche, ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé à l’agent qui en fait la demande.

21. Il résulte de ce qui a été dit aux points 12 à 15 du présent arrêt que M^me A…, de par ses fonctions, a été partie prenante à la gestion anormale de l’aviseur « ZP ». Ce que faisant, dans le contexte précité, eu égard à sa qualité de cadre, quand bien même aurait-elle été l’adjointe au chef de service, elle s’est affranchie et a persisté dans le recours à des méthodes dérogatoires du cadre légal et réglementaire applicable durant plusieurs mois. Sa participation à de graves dysfonctionnements, ce manque de discernement dont l’intéressée ne peut s’affranchir en invoquant le fait qu’elle était sous l’autorité de ses supérieurs hiérarchiques successifs, sont d’une gravité suffisante pour constituer une faute personnelle au sens de l’article 11 précité de la loi du 13 juillet 1983.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M^me A… demande au titre des frais de l’instance.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M^me A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M^me C… A… et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Bonifacj, présidente de chambre,

- M. Niollet, président assesseur,

- M^me Jayer, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2026.

La rapporteure,

M-D JAYER La présidente,

J. BONIFACJ

La greffière,

A. LOUNIS

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.