Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Montreuil de condamner la commune de Bagnolet à lui verser une somme totale de 451 527,90 euros en réparation du préjudice financier résultant de l’illégalité de la délibération du conseil municipal du 17 décembre 2015 en tant qu’elle classe la parcelle n° U199, dont elle est propriétaire, en emplacement réservé au sein du plan local d’urbanisme (PLU) alors applicable, de l’abandon, le 21 mai 2019, de la procédure de délaissement initiée au mois de mars 2018, du défaut d’information de la commune quant à l’inopposabilité, à compter de sa renonciation à l’achat, de la réserve instituée par la délibération du 17 décembre 2015, de l’absence de révision du PLU postérieurement à la renonciation, par la commune, à acquérir la parcelle, par les deux promesses d’achat non tenues, en 2013 et en 2018, et de l’illégalité de la décision du 31 décembre 2020 par laquelle la commune de Bagnolet l’a informée du refus de l’établissement public (EPT) d’Est Ensemble de procéder à une révision simplifiée du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) d’Est Ensemble approuvé le 4 février 2020, tendant à la modification du classement en zone UEv de la parcelle n° U199.

Par un jugement n° 2212179 du 18 décembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 février 2024 et 2 décembre 2024, M^me A… B…, représentée par M^e Marcon demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montreuil ;

2°) de condamner la commune de Bagnolet à lui verser une indemnité d’un montant de 377 527,90 euros avec intérêts au légal à compter du 31 mars 2022 en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des fautes commises dans le cadre de la cession de la parcelle n° U199, dont elle est propriétaire ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bagnolet une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a été placée par les agissements de la commune dans l’impossibilité de vendre son bien depuis 2012 et a perdu la chance de pouvoir le vendre ; c’est à tort que le tribunal a rejeté sa demande d’indemnisation en considérant qu’elle ne pouvait se prévaloir d’une perte de chance sérieuse d’avoir cédé son bien durant l’année 2018 et l’année 2019 malgré la promesse non tenue de la commune d’acheter son bien le 22 mars 2018 ;

- la commune a renoncé une première fois à l’achat de sa parcelle en dépit d’une proposition d’achat acceptée le 25 mars 2013 et alors que la parcelle n’était affectée d’aucune limitation du droit à construire ; par deux fois la commune lui a transmis une promesse d’achat puis y a renoncée ; la proposition d’achat et la demande de délaissement du courrier du 22 mars 2018 ont fait légitimement naître la certitude que la commune allait acheter son bien, ;

- la création d’un emplacement réservé en 2015 avait pour seul objectif d’empêcher la vente initialement engagée ;

- la procédure de délaissement de sa parcelle grevée d’une servitude liée à la création d’un emplacement réservé lui a été acquise le 21 juin 2018 ; le renoncement expresse à l’acquisition dans le cadre de la procédure de délaissement, qui rend inopposable la réserve au propriétaire, suppose que la collectivité n’ait plus de raison de maintenir son emplacement réservé, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ; la parcelle a en effet été classée en zone UEv dans le plan local d’urbanisme intercommunal approuvé le 4 février 2020 ;

- le refus de la commune de supprimer la réserve affectant sa parcelle est fautif ;

- le renoncement à l’acquisition du 21 mai 2019 est fautif puisque la commune n’a ni proposé un prix ni saisi le juge de l’expropriation alors même qu’elle avait connaissance des éléments et zonages futurs du PLUi ;

- le fait de s’opposer à une déclaration d’intention d’aliéner dans le seul objectif de faire échec à la vente de sa parcelle et de renoncer ensuite à son acquisition est fautif et qualifiable de détournement de pouvoir ; le tribunal ne s’est pas prononcé sur l’existence de ce détournement de pouvoir ;

- le défaut d’information de la part de la commune sur les conséquences de son renoncement à l’acquisition de la parcellé porte atteinte au principe de sécurité juridique ; elle n’a, par ailleurs, jamais été informée de la levée de la réserve ;

- les fautes commises ont fait perdre toute valeur vénale à sa parcelle qui depuis son classement en zone UEv est évaluée à 50 000 euros ; alors qu’elle a dû renoncer à vendre son bien, elle a dû supporter des frais liés à la prise en charge de la taxe foncière à hauteur de 823 euros par an et des frais de nettoyage du terrain pour 704,90 euros ; les fautes commises lui ont fait perdre une chance sérieuse de vendre le bien quel qu’en soit l’acheteur.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 octobre 2024 et 2 janvier 2025, la commune de Bagnolet, représentée par M^e Rivoire, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me B… une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- elle n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ;

- les préjudices dont se prévaut la requérante ne sont pas imputables aux fautes invoquées ;

- les éléments produits en première instance ne permettent pas d’établir ni d’évaluer la perte de valeur vénale.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Palis De Koninck,

- les conclusions de M^me Dégardin, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Abadie, représentant la commune de Bagnolet.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… est propriétaire depuis 2010 de la parcelle U 199 située au 55 rue des Fossillons à Bagnolet. Elle a très rapidement manifesté le souhait de vendre la parcelle et dans ce cadre, de premiers échanges ont été engagés avec la commune en 2012 qui n’ont pas abouti. En décembre 2015, un emplacement réservé à destination d’espaces verts a été créé au plan local d’urbanisme sur cette parcelle. Le 22 mars 2018, après la réception d’une déclaration d’intention d’aliéner la parcelle, la commune a informé M^me B… qu’elle disposait d’un droit de délaissement à son profit avant de lui indiquer en mai 2019 qu’elle renonçait à son acquisition. Dans le cadre de l’adoption du plan local d’urbanisme intercommunal, la parcelle en cause a été finalement classée, à compter du 4 février 2020, en zone UEv (zone urbaine équipement vert).

2. M^me B… a adressé à la commune de Bagnolet le 6 avril 2022 une demande préalable d’indemnisation des préjudices qu’elle impute à un comportement fautif. Le maire n’y a pas répondu. M^me B… a par suite saisi le tribunal administratif de Montreuil d’une demande tendant à la condamnation de la commune à lui verser une somme totale de 451 527,90 euros. Elle relève appel du jugement susvisé par lequel le tribunal a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. M^me B… soutient que le tribunal a omis de répondre au moyen qu’elle avait soulevé tiré du détournement de pouvoir commis par la commune. Toutefois, il ressort de ses écritures de première instance qu’elle ne s’est prévalue d’aucune faute liée à un quelconque détournement de pouvoir ou de procédure. La référence à la notion de détournement est uniquement présente dans les développements relatifs à l’évaluation de ses préjudices, M^me B… indiquant qu’une « modification du PLUi dans le but exclusif de réduire la valeur du bien en cause serait qualifiable de détournement de pouvoir ». Compte tenu tant de l’usage du conditionnel que de l’absence de développement visant à établir l’existence d’une faute de la part de la commune, M^me B… ne peut être regardée comme ayant entendu soutenir devant les premiers juges que la commune aurait adopté un comportement fautif caractérisé par un détournement de pouvoir. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité du jugement ne peut qu’être écarté.

Sur l’engagement de la responsabilité de la commune de Bagnolet :

En ce qui concerne les fautes :

4. En premier lieu, aux termes de L. 152-2 du code de l’urbanisme : « Le propriétaire d’un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d’urbanisme en application de l’article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. ». Aux termes de l’article L. 230-1 du même code : « Les droits de délaissement prévus par les articles L. 152-2, L. 311-2 ou L. 424-1, s’exercent dans les conditions prévues par le présent titre. / La mise en demeure de procéder à l’acquisition d’un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes. (…) ». Selon l’article L. 230-3 de ce même code : « La collectivité ou le service public qui fait l’objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d’un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire. (…) A défaut d’accord amiable à l’expiration du délai d’un an mentionné au premier alinéa, le juge de l’expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l’objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l’immeuble. (…) ». Aux termes de l’article L. 230-4 de ce code : « Dans le cas des terrains réservés en application de l’article L. 152-2, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables si le juge de l’expropriation n’a pas été saisi trois mois après l’expiration du délai d’un an mentionné à l’article L. 230-3. ».

5. Le propriétaire concerné par un emplacement réservé bénéficie en contrepartie de cette servitude, en vertu de l’article L. 152-2 du code de l’urbanisme, d’un droit de délaissement lui permettant d’exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu’elle procède à son acquisition, dans les conditions fixées par les articles L. 230-1 et suivants du même code, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. Il résulte des dispositions des articles L. 230-3 et L. 230-4 du code de l’urbanisme organisant le régime de délaissement qu’au terme du délai d’un an réservé à la négociation amiable, le seul écoulement d’un délai de trois mois, sans que soit saisi par l’une des parties le juge de l’expropriation, a pour effet de rendre inopposable l’emplacement réservé au propriétaire des terrains concernés.

6. Il résulte de l’instruction qu’à compter de l’année 2016, M^me B… a souhaité vendre sa parcelle à un particulier. Un compromis de vente a été signé le 8 novembre 2017. Par un courrier du 5 mars 2018, la requérante a informé la commune, au moyen d’un formulaire de déclaration d’intention d’aliéner, de ce projet de vente. Par un courrier du 22 mars 2018, la commune l’a informée que sa parcelle, classée en emplacement réservé, pouvait faire l’objet, à son bénéfice, de la procédure de délaissement instituée par les dispositions précitées de l’article L. 152-2 du code de l’urbanisme et lui a expressément proposé d’acquérir la parcelle par l’exercice de cette procédure. Par un courrier du 21 juin 2018, M^me B… a sollicité de la commune qu’elle lui communique dans les meilleurs délais une proposition de prix d’acquisition, ainsi qu’une date prévisible de réalisation de l’opération. Toutefois, par un courrier du 21 mai 2019, la commune a renoncé à cette acquisition.

7. Il ne ressort pas des éléments chronologiques exposés au point précédent que M^me B… ait effectivement exercé son droit de délaissement selon les modalités prévues par les dispositions précitées du code de l’urbanisme. Ni la déclaration d’intention d’aliéner du 5 mars 2018 adressée à la commune, ni le courrier du 21 juin 2018 ne peuvent être assimilés à une mise en demeure de procéder à l’acquisition de la parcelle. Par voie de conséquence, M^me B… n’est pas fondée à soutenir que la commune de Bagnolet aurait renoncé à acquérir la parcelle n° U199 intervenue dans le cadre de la procédure de délaissement. Les fautes reprochées à la commune liées à l’existence d’un tel renoncement et à ses conséquences sur la possibilité pour M^me B… de vendre sa parcelle ne sont donc pas établies.

8. En deuxième lieu, M^me B… soutient que la commune de Bagnolet lui a promis, à deux reprises, en 2013 et 2018 d’acquérir sa parcelle avant d’y renoncer, ce qui engage sa responsabilité pour promesse non tenue.

9. Il résulte de l’instruction que, par un courrier du 6 janvier 2012, M^me B… a informé la commune de son souhait de céder sa parcelle pour une somme de 637 500 euros et lui a indiqué être à sa « disposition pour toute proposition ». La commune de Bagnolet lui a répondu le 4 septembre 2012 et lui a indiqué avoir saisi France Domaine pour avoir une estimation du bien. Elle informait l’intéressée que l’estimation s’élevait à 238 000 euros et lui demandait sa « position » sur ce montant. Si ce courrier peut s’apparenter à l’ouverture d’une négociation, ses termes ne peuvent être regardés comme constituant un engagement de la part de la commune d’acheter la parcelle de la requérante. Par suite, la circonstance que la commune n’ait pas donné suite au courrier du 25 mars 2013 par lequel M^me B… l’informait qu’elle était d’accord pour céder son bien au montant correspondant à l’évaluation des domaines ne caractérise pas l’existence d’une promesse non tenue.

10. A l’inverse, lorsqu’elle a réceptionné la déclaration d’intention d’aliéner qui lui a été adressée par M^me B… le 5 mars 2018, la commune a indiqué à cette dernière, par courrier du 22 mars suivant, que, sa parcelle étant grevée d’un emplacement réservé, elle disposait d’un droit de délaissement à son profit et qu’elle proposait de l’acquérir. Elle l’informait qu’elle allait solliciter les services de France Domaine pour disposer d’une évaluation de la valeur du bien. Il ressort des termes mêmes d’un courrier du 21 mai 2019 que, par un précédent courrier du 22 mars 2019, la commune de Bagnolet a adressé à l’intéressée une proposition amiable d’acquisition. Dans ces conditions, M^me B… pouvait légitimement considérer que la commune, par la voix de son maire, s’était engagée envers elle à acquérir sa propriété, quand bien même, comme le fait valoir la commune en défense, celui-ci devait obtenir l’autorisation du conseil municipal pour finaliser l’opération d’achat. Or, par un courrier du 21 mai 2019, la commune a finalement informé l’intéressée qu’elle renonçait à son projet d’acquisition. Compte tenu des termes des courriers adressés à M^me B… et de la formulation d’une proposition d’acquisition claire, la commune doit être regardée, non comme ayant mis fin à des négociations en cours, mais comme ayant rompu un engagement. Par suite, c’est à bon droit que le tribunal a retenu que la responsabilité de la commune était engagée pour promesse non tenue.

11. En dernier lieu, M^me B… soutient que la commune s’est rendue coupable de détournement de pouvoir et de procédure de nature à engager sa responsabilité pour faute. Toutefois, d’une part, la circonstance que la commune ait finalement choisi de ne pas acquérir la parcelle U 199, acquisition à laquelle elle n’était pas tenue, ne caractérise pas l’existence d’un détournement quelconque. D’autre part, il ne résulte pas de l’instruction que la commune ait décidé de créer un emplacement réservé sur la parcelle appartenant à la requérante dans le seul but de ne pas avoir à l’acquérir. Il est constant que cet emplacement réservé a été créé par une délibération du 17 décembre 2015, soit près de quatre ans après que M^me B… ait informé la commune de son souhait de vendre son bien et plus d’un an avant que ne lui soit adressée la déclaration d’aliéner. En outre, il ressort de la délibération en question que l’emplacement réservé a été créé dans un but d’intérêt général en vue d’accueillir des espaces verts, correspondant selon les termes d’un courrier de la commune à l’extension de jardins partagés. Enfin, il ne résulte d’aucun élément de l’instruction que la commune ait choisi en mai 2019 de renoncer à l’acquisition de la parcelle en sachant que celle-ci serait classée en zone UEV, ce classement n’ayant été adopté par l’ETP d’Est-Ensemble, et non par elle, le 4 février 2020. Aucun détournement de pouvoir ou de procédure n’est donc établi.

En ce qui concerne les préjudices :

12. En premier lieu, M^me B… sollicite l’indemnisation de la chance qu’elle a perdue de vendre son bien à un particulier pour un montant de 376 000 euros. Toutefois, comme l’ont relevé les premiers juges, le compromis de vente conclu le 8 novembre 2017, qui ne faisait pas mention de l’existence d’un emplacement réservé sur la parcelle, stipulait que l’acheteur envisageait la construction sur la parcelle de deux maisons individuelles et que la vente était soumise à deux conditions suspensives tenant à ce que l’acquéreur obtienne, auprès de la commune de Bagnolet, d’une part, un certificat d’urbanisme pré-opérationnel relatif à la réalisation des deux constructions projetées, et, d’autre part, un permis de construire définitif pour la réalisation effective de cette opération. Or, il résulte de ce qui a été dit précédemment que l’entièreté de la parcelle U 199 était grevée d’un emplacement réservé en vue de la réalisation d’espaces verts. Le projet envisagé par l’acquéreur n’était donc pas compatible avec la réserve existante, qui était alors toujours opposable. Compte tenu des conditions suspensives contenues dans le compromis de vente, celle-ci n’aurait donc pas pu se réaliser, quand bien même la commune n’aurait pas fait état de son souhait d’acquérir la parcelle. En outre, il résulte de l’instruction que M^me B… n’a pas réussi à vendre sa parcelle entre 2011 et 2017, ni après la renonciation de la commune en mai 2019. Dans ces conditions, la faute commise par la commune de Bagnolet, ayant consisté à renoncer au projet d’acquisition de son bien, n’est pas la cause directe du préjudice invoqué par la requérante.

13. En second lieu, il y a lieu par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, de rejeter les conclusions de M^me B… tendant à l’indemnisation des taxes foncières acquittées pour le bien dont elle est demeurée propriétaire et des frais de nettoyage du terrain entrepris avant même que la commune se soit engagée à l’acquérir.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Bagnolet à l’indemniser des préjudices résultant pour elle de l’absence de vente de sa parcelle U 199.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bagnolet, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me B… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Bagnolet et non compris dans les dépens.

d é c i d e :

Article 1er : La requête M^me B… est rejetée.

Article 2 : M^me B… versera une somme de 1 500 euros à la commune de Bagnolet au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la commune de Bagnolet.

Délibéré après l’audience du 17 février 2026 à laquelle siégeaient :

M. Delage, président,

M^me Julliard, présidente assesseure,

M^me Palis De Koninck, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2026.

La rapporteure,

M. PALIS DE KONINCK

Le président,

Ph. DELAGE

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.