Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée unipersonnelle RD Projet 4 a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 19 juillet 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale agrivoltaïque sur un terrain situé 1135 route de Montbartier sur le territoire de la commune de Bressols.

Par un jugement n° 2405706 du 2 juin 2025, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir admis l’intervention en demande de la société Reden Investments France, a annulé l’arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 19 juillet 2024, a enjoint à cette autorité de délivrer à la société pétitionnaire le permis de construire sollicité sous un délai de deux mois, a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 4 août 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour d’annuler ce jugement.

Il soutient que :

- c’est à tort que le tribunal a jugé que le préfet de Tarn-et-Garonne avait, en retenant l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole significative, entaché son arrêté du 19 juillet 2024 d’une illégalité au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ;

- les premiers juges n’ont pas pris en compte l’emprise substantielle du projet par rapport à la surface des parcelles concernées ;

- c’est à tort qu’ils ont considéré que les parcelles formant le terrain d’assiette du projet ne disposaient pas d’une valeur agronomique certaine que le projet compromet de façon durable alors que ces parcelles présentent un bon potentiel agronomique et une bonne fertilité agricole, font l’objet d’une fauche annuelle par le futur utilisateur dans le cadre du projet et sont entourées de terres cultivées, de prairies et de vergers ;

- l’activité de pâturage de génisses, marginale à l’échelle du secteur considéré et de la commune, ne correspond pas aux activités ayant vocation à se développer dans la zone et c’est à tort que le tribunal n’a pas considéré, au regard des usages locaux, que l’activité de pâturage de génisses n’est pas représentative des modes de culture du secteur ;

- les conditions propices à une activité agricole pérenne ne sont également pas réunies ; le projet revêt un dimensionnement technique mal adapté aux bovins et compromet, par une hauteur insuffisante des panneaux, la valeur fourragère du site ; l’activité projetée se traduira par un simple entretien du parc par un cheptel réduit et présent sur site de manière intermittente et elle présente aussi une viabilité économique incertaine, voire contestable ; le caractère pérenne du partenariat envisagé n’est également pas démontré.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 novembre 2025, la société Reden Investments et la société RD Projet 4, représentées par la SELARL Cabinet Ferrant, concluent au rejet de la requête, subsidiairement, à l’annulation de l’arrêté du 19 juillet 2024 du préfet de Tarn-et-Garonne et à ce qu’il soit enjoint au préfet de délivrer le permis de construire sollicité ou, à tout le moins, de réexaminer la demande, sous un délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Elles font valoir que les moyens soulevés par le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 25 novembre 2025, la clôture de l’instruction de l’affaire a été fixée en dernier lieu au 23 décembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’énergie ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Teulière, président assesseur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Ferrant, représentant les sociétés Reden Investments et RD Projet 4.

Considérant ce qui suit :

La société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) RD Projet 4 a déposé, le 21 décembre 2022, une demande de permis de construire une centrale agrivoltaïque au sol avec coactivité bovine, sur des terrains situés au 1135 route de Montbartier sur le territoire de la commune de Bressols (Tarn-et-Garonne), parcelles cadastrées section ZR nos 10, 101 et 28. Par un arrêté du 19 juillet 2024, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer ce permis au motif que le projet litigieux n’est pas compatible avec l’activité agricole dès lors que celui-ci, étant éloigné de l’exploitation existante, induira des coûts pour le fermier dans l’hypothèse où ces parcelles seraient utilisées pour faire pâturer des animaux et que, la convention liant le fermier au propriétaire des parcelles et à la société pétitionnaire étant précaire, le projet n’apporte pas de garantie suffisante en vue d’assurer la pérennité de l’activité agricole. Par un jugement n° 2405706 du 2 juin 2025, dont le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir admis l’intervention en demande de la société Reden Investments France, a annulé l’arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 19 juillet 2024, a enjoint à cette autorité de délivrer à la société pétitionnaire le permis de construire sollicité sous un délai de deux mois, a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Sur les conclusions d’appel du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation :

En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-1 du même code : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) ». Aux termes de l’article L. 424-3 de ce code : « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 600-4-1 dudit code : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les dispositions citées au point 2, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.

D’une part, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (…) ». Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

D’autre part, l’article A1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Bressols, applicable à la zone agricole A dans laquelle est situé le terrain d’assiette du projet, dispose que « (…) Les destinations de construction autorisées sont : / – les constructions à usage d’exploitation agricole et forestière / (…) / – les équipements destinés aux services publics. / – dérogation de l’ensemble des règles ci-après pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt public ainsi que pour les travaux de maintenance ou de modification de ces ouvrages ».

Il incombait au préfet de Tarn-et-Garonne, ainsi qu’il l’a fait par l’arrêté attaqué, de faire application, pour statuer sur la demande dont il était saisi, des dispositions précitées de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, alors même que le règlement du plan local d’urbanisme de la commune ne soumettait pas les installations nécessaires à des équipements collectifs à la même exigence de ne pas être incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain d’assiette et de ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la société RD Projet 4 sur le territoire de la commune de Bressols prévoit l’implantation d’une centrale agrivoltaïque au sol d’une puissance de 5,8 mégawatts-crête (MWc), comprenant notamment 9 880 modules photovoltaïques, implantée sur trois parcelles classées en zone agricole A par le plan local d’urbanisme de la commune, d’une surface cumulée de 9,76 hectares, la zone d’implantation clôturée occupant une surface de 9 hectares, avec une emprise de la surface projetée au sol des capteurs solaires d’environ 2,7 hectares.

En deuxième lieu, il ressort également des pièces du dossier, et notamment de l’étude préalable agricole, que les parcelles sur lesquelles le projet a vocation à s’implanter étaient en jachère de longue durée, à l’exception de l’année 2016, et qu’elles ont cessé d’être déclarées au titre de la politique agricole commune à la fin de l’année 2020 avec la cessation d’activité de la dernière exploitante du site, le futur utilisateur dans le cadre du projet assurant, par la suite, leur simple entretien par une fauche annuelle en vertu d’un accord oral conclu en 2020 avec le propriétaire. De même, les parcelles environnantes sont pour l’essentiel en nature de prairies permanentes ou en jachère. En outre, il ressort également des pièces du dossier, et notamment de l’étude préalable agricole, que si les sols sont majoritairement constitués de luvisols présentant une bonne fertilité agricole, la zone du projet présente toutefois un potentiel agronomique limité en raison d’une forte hydromorphie naturellement acide et souvent pauvre chimiquement et les terres concernées, de type boulbènes blanches, caractérisées par une couche limoneuse de 30 à 60 centimètres recouvrant des argiles, sont de faible qualité agronomique. Ainsi, ces terres n’ont pas une vocation particulière à être utilisées pour de grandes cultures ou de la culture fruitière, activités majoritaires du secteur, et la zone du projet se prête à un usage de prairies et, par suite, à une activité de pâturage.

En dernier lieu, il est constant que le porteur de projet a prévu l’exercice d’une coactivité agricole sur le terrain d’assiette du projet, consistant en la poursuite d’une activité de production fourragère et en la mise en place d’une activité de pâturage de bovin viande réalisée par l’éleveur partenaire. A ce titre, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’étude préalable agricole, que le futur exploitant envisage un accroissement progressif de son cheptel en trois années et que la production fourragère attendue sur site est de 23,43 tonnes de matières sèches par an sur les 7,81 hectares disponibles pour la production d’herbe. Si l’autorité préfectorale a notamment fondé son refus de permis de construire sur le caractère précaire de la convention liant le fermier au propriétaire des parcelles et à la société pétitionnaire et si le ministre appelant soutient également que les conditions d’une activité agricole pérenne ne sont pas garanties, ni le caractère éventuellement limité dans le temps de la convention de coactivité agricole, ni le dimensionnement technique du projet, pas plus que les constats de la distance entre le site de la centrale agrivoltaïque et le siège d’exploitation de l’éleveur et d’une insuffisante prise en compte de certaines charges d’exploitation dans l’évaluation de la viabilité économique du projet, ne suffisent, en eux-mêmes, à remettre en cause la possibilité d’exercice de l’activité agricole envisagée ou sa consistance. Dans ces conditions, alors même que le cheptel présent sur site n’excèdera pas une dizaine de génisses et que l’agriculture locale est principalement orientée vers l’arboriculture et la production de céréales, et eu égard notamment au potentiel agronomique limité des parcelles concernées, le préfet de Tarn-et-Garonne a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet litigieux n’était pas de nature à permettre l’exercice d’une activité agricole significative sur le terrain d’assiette de ce projet.

Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 19 juillet 2024.

Sur les conclusions reconventionnelles présentées par les sociétés RD Projet 4 et Reden Investments :

Si les sociétés RD Projet 4 et Reden Investments concluent, au titre de l’effet dévolutif de l’appel, à ce que la cour prononce à nouveau l’annulation de l’arrêté de refus de permis de construire du 19 juillet 2024 et ordonne au représentant de l’Etat de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois ou procède à tout le moins au réexamen de la demande, il a été fait droit à ces conclusions par les articles 2 et 3 du dispositif du jugement attaqué. Par suite, ces conclusions ne peuvent qu’être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est rejetée.

Article 2 : Le surplus des conclusions présentées en appel par les sociétés RD Projet 4 et Reden Investments est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à la société par actions simplifiée unipersonnelle RD Projet 4 et à la société par actions simplifiée Reden Investments.

Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

M^me Restino, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026.

Le rapporteur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,