Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Qualiconsult a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 1^er septembre 2015 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi d’Ile-de-France lui a infligé une amende administrative d’un montant de 63 000 euros.

Par une ordonnance n° 1509261 du 4 novembre 2015, le président du Tribunal administratif de Montreuil a transmis le dossier de sa demande au Tribunal administratif de Versailles.

Par un jugement n° 1507258 du 11 décembre 2017, le Tribunal administratif de Versailles a annulé cette décision.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistré les 12 février et 7 décembre 2018, le ministre de l’économie et des finances demande à la Cour :

1°) d’annuler l’article 1^er de ce jugement portant annulation de la décision contestée ;

2°) de rejeter la demande présentée par la SAS Qualiconsult devant le Tribunal administratif de Versailles.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— le code de commerce ;

— la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 ;

— le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

— le décret n° 2014-1102 du 30 septembre 2014 ;

— l’arrêté du 21 juin 2011 portant organisation de l’administration centrale de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Illouz, conseiller,

— les conclusions de M^me Danielian, rapporteur public,

— et les observations de M^me B, inspecteur de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, représentant le ministre de l’économie et des finances, et de M^e D, représentant la SAS Qualiconsult.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 441-6 du code de commerce, dans sa version issue de la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation : " I. – () Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser quarante-cinq jours fin de mois ou soixante jours à compter de la date d’émission de la facture. En cas de facture périodique, au sens du 3 du I de l’article 289 du code général des impôts, ce délai ne peut dépasser quarante-cinq jours à compter de la date d’émission de la facture. () / VI. ' Sont passibles d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement mentionnés aux neuvième alinéas du I du présent article. () ".

2. La SAS Qualiconsult, qui exerce une activité de contrôle technique dans le domaine du bâtiment et des travaux publics, a fait l’objet d’un contrôle par les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi d’Ile-de-France au terme duquel ceux-ci ont dressé, le 19 mars 2015, un procès-verbal de constatation de manquements aux dispositions précitées de l’article L. 441-6 du code de commerce. Par un courrier daté du 28 avril suivant, l’administration a indiqué à cette société que celle-ci était susceptible de se voir infliger une amende administrative en application des dispositions de l’article L. 465-2 du même code, alors applicables, et l’a invitée à présenter des observations. Par une décision du 1^er septembre 2015, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi d’Ile-de-France a infligé à la SAS Qualiconsult une amende d’un montant de 63 000 euros. Le ministre de l’économie et des finances relève appel du jugement du 11 décembre 2017 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a, à la demande de cette société, annulé cette décision.

Sur la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir du signataire de la requête d’appel :

3. Aux termes de l’article R. 811-10 du code de justice administrative : « Devant la cour administrative d’appel, l’Etat est dispensé de ministère d’avocat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. Sauf dispositions contraires, les ministres intéressés présentent devant la cour administrative d’appel les mémoires et observations produits au nom de l’Etat. / Les ministres peuvent déléguer leur signature dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur ».

4. Aux termes de l’article 1^er de l’arrêté du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / () / 2° Les chefs de service () ».

5. Il ressort des pièces du dossier que M. C A, signataire de la requête d’appel, a été nommé en qualité de chef du service de la protection des consommateurs et régulation des marchés au sein de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes par un arrêté du Premier ministre et du ministre de l’économie du 13 juin 2017 publié au Journal Officiel le 15 juin 2017. En application des dispositions précitées de l’article 1^er de l’arrêté du 27 juillet 2005, l’intéressé était, en cette qualité, compétent de plein droit pour signer au nom du ministre de l’économie et des finances tous les actes relatifs aux affaires du service placé sous son autorité, au nombre desquels figurent notamment les requêtes et les mémoires produits devant les juridictions administratives en matière de contentieux des pratiques restrictives de concurrence en vertu de l’article 3 de l’arrêté du 21 juin 2011 portant organisation de l’administration centrale de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir du signataire de la requête d’appel manque en fait et doit être écartée.

Sur la légalité de la décision en litige :

En ce qui concerne le moyen d’annulation accueilli par les premiers juges :

6. Aux termes de l’article L. 465-2 du code de commerce, alors en vigueur, dont les dispositions sont désormais reprises à l’article L. 470-2 de ce même code : « I. ' L’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l’autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre ainsi que l’inexécution des mesures d’injonction prévues à l’article L. 465-1. () / IV. ' Avant toute décision, l’administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu’elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l’invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. () ».

7. Il résulte de l’instruction que le courrier daté du 28 avril 2015 par lequel l’autorité administrative a informé la SAS Qualiconsult de ce qu’une amende d’un montant de 63 000 euros était susceptible de lui être infligée et l’a invitée à présenter ses observations a été expédié au 8, rue Jean Goujon à Paris 8^e, cette adresse correspondant à l’ancien siège social de cette société, et que l’avis de réception postal de ce pli a été signé lors de sa remise le 5 mai suivant. Il n’est pas établi par cette société que la personne ayant réceptionné ce pli n’aurait pas eu qualité pour ce faire. Il résulte en outre de l’instruction que la publication, au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales, du transfert de son siège social vers une autre adresse située 1 bis, rue du Petit-Clamart à Vélizy-Villacoublay n’est intervenue que le 10 juin 2015, postérieurement à la réception de ce pli. Ce changement d’adresse était inopposable aux tiers et notamment à l’administration par la SAS Qualiconsult avant cette date. La circonstance que les opérations de contrôle de cette société par l’administration se soient déroulées au sein de son établissement de Vélizy-Villacoublay est sans incidence sur la régularité de la notification des courriers qui lui ont été ultérieurement adressés. La notification du courrier informant la SAS Qualiconsult de l’ouverture d’une procédure contradictoire susceptible d’aboutir à l’infliction d’une amende administrative à son encontre s’est donc déroulée dans des conditions régulières. Par suite, le ministre de l’économie et des finances est fondé à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du IV de l’article L. 465-2 du code de commerce pour prononcer l’annulation de la décision du 1^er septembre 2015 infligeant l’amende contestée.

8. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la SAS Qualiconsult devant le Tribunal administratif de Versailles.

En ce qui concerne les autres moyens de légalité externe :

9. En premier lieu, le directeur régional de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi d’Ile-de-France a, par une décision n° 2015-063 du 14 avril 2015, publiée au recueil des actes administratifs de l’État dans la région le 16 avril 2015, donné délégation à M. F E, responsable du pôle concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie pour signer les décisions infligeant les sanctions administratives notamment prévues par les dispositions de l’article L. 465-2 du code de commerce, dans sa numérotation alors en vigueur. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.

10. En second lieu, aux termes du premier paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ». Ces stipulations ne sont applicables, en principe, qu’aux procédures contentieuses suivies devant des juridictions lorsqu’elles statuent sur des droits et obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale au sens de cette convention et ne peuvent être invoquées pour critiquer une procédure administrative qui n’est pas mise en oeuvre par une autorité administrative indépendante, alors même qu’elle conduirait au prononcé d’une sanction. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des principes d’indépendance et d’impartialité découlant de ces stipulations doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la légalité interne :

11. En premier lieu, aux termes de l’article R. 771-3 du code de justice administrative : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d’irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l’enveloppe qui le contient, portent la mention : » question prioritaire de constitutionnalité « . ».

12. La SAS Qualiconsult, qui fait valoir que les dispositions de la loi du 17 mars 2014 relatives à la consommation, publiée au Journal Officiel du 18 mars 2014, n’ont pu entrer en vigueur dès lors que ces dispositions n’étaient assorties des mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis, et, partant, que la décision attaquée serait dès lors dépourvue de base légale, doit être ainsi regardée comme se prévalant de l’inconstitutionnalité de cette loi. Ce moyen tiré de l’atteinte, par une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution n’a toutefois, en méconnaissance des dispositions précitées, pas été soulevé dans le cadre d’un mémoire distinct et motivé, et ne peut, dès lors, qu’être écarté comme irrecevable. Par ailleurs, la requérante ne critique aucune disposition du décret du 30 septembre 02014 qui ne se serait pas bornée à réitérer une règle définie par les dispositions législatives critiquées. Par suite, le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de ces dispositions règlementaires ne peut, lui aussi, qu’être écarté.

13. En second lieu, si, en matière d’édiction de sanctions administratives, sont seuls punissables les faits constitutifs d’un manquement à des obligations définies par des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date où ces faits ont été commis, en revanche, et réserve faite du cas où il en serait disposé autrement, s’appliquent immédiatement les textes fixant les modalités des poursuites et les formes de la procédure à suivre, alors même qu’ils conduisent à réprimer des manquements commis avant leur entrée en vigueur.

14. En l’espèce, la loi du 17 mars 2014 a institué à l’article L. 441-6 du code de commerce précité un régime de sanction administrative pécuniaire destiné à réprimer les manquements aux pratiques restrictives de concurrence antérieurement en vigueur, mis en oeuvre par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, agent du ministère de l’économie et des finances, se traduisant par une amende d’un montant maximal de 375 000 euros, à la place de l’ancien dispositif de sanction civile ayant le même objet. Contrairement à ce qu’affirme la société requérante, ces dispositions n’ont pas procédé à la suppression d’un régime de sanction indissociable d’une réglementation antérieure à laquelle il aurait été mis fin, mais se sont limitées à modifier les règles de compétence et de procédure applicables aux sanctions infligées, lesquelles répriment des faits qui étaient déjà punissables avant leur entrée en vigueur. Le changement de nature de ces sanctions est à cet égard sans incidence. Le moyen tiré de ce que la SAS Qualiconsult ne pouvait être sanctionnée pour des faits commis avant l’entrée en vigueur de la loi du 17 mars 2014 doit, dès lors, être écarté.

15. En troisième lieu, il résulte de l’instruction que l’amende en litige a été infligée à la SAS Qualiconsult au motif que celle-ci procède au règlement de ses créanciers avec un retard moyen de 26 jours. L’intimée fait valoir que le constat d’un tel retard moyen résulte de l’application, par l’autorité administrative, d’une méthodologie erronée de computation des délais de paiement, dès lors que la date d’émission des factures ne correspond pas nécessairement à celle de sa réception, que toute facture n’est pas immédiatement due dès son émission notamment dans le domaine des travaux publics, et que, les délais de paiement n’étant pas d’ordre public, des délais plus longs ont pu être stipulés avec ses cocontractants.

16. Toutefois, il résulte des dispositions citées au point 1 que le point de départ du délai de paiement imparti au débiteur est fixé, non pas à la date de réception de la facture mais à la date de son émission, et sans que l’intervention de tiers, pratique dont la réalité n’est au demeurant pas établie par l’intimée, ne puisse légalement retarder le déclenchement de ce délai. Il ne résulte par ailleurs pas de l’instruction que la SAS Qualiconsult, qui ne verse aux débats aucun élément au soutien de cette allégation, ait stipulé des délais de paiement plus longs avec ses cocontractants. Les moyens tirés de l’existence d’une erreur de droit et d’appréciation de la réalité des manquements sanctionnés doivent, par suite, être écartés.

17. Enfin, la SAS Qualiconsult fait valoir, à titre subsidiaire, que le montant de l’amende qui lui a été infligée revêtirait un caractère disproportionné. Toutefois, la circonstance qu’elle ne tirerait qu’un avantage minime de la conservation de sommes en trésorerie pendant un délai excessif est sans incidence sur les conséquences que ses retards de paiement répétés sont susceptibles d’emporter sur la situation financière de ses créanciers, et sur l’atteinte à l’ordre public économique qui en résulte. Le ministre de l’économie et des finances fait par ailleurs valoir sans être contredit que l’amende infligée à l’intimée ne représente que 1,3 % du montant de son résultat annuel déclaré au titre de l’exercice clos en 2013 et 0,086 % de son chiffre d’affaires annuel sur ce même exercice. Dès lors, en fixant l’amende en litige à la somme de 63 000 euros, six fois inférieure au montant maximal de l’amende susceptible de lui être infligée, l’autorité administrative n’a ni prononcé une sanction disproportionnée aux manquements constatés et à la situation financière de la société les ayant commis, ni méconnu le principe d’individualisation des peines. Il n’y a, par suite, pas lieu d’en modérer le montant.

18. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l’économie et des finances est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a annulé la décision du 1^er septembre 2015 par laquelle le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi d’Ile-de-France a infligé à la SAS Qualiconsult une amende administrative d’un montant de 63 000 euros.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’État, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SAS Qualiconsult demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1^er : L’article 1^er du jugement du Tribunal administratif de Versailles n° 1507258 du 11 décembre 2017 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la SAS Qualiconsult devant le Tribunal administratif de Versailles ainsi que ses conclusions présentées en appel au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

N°