Vu les procédures suivantes :

1° sous le n° 497484, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés le 3 septembre 2024 et les 7 mars et 7 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-756 du 7 juillet 2024 relatif aux conditions de détermination des territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 497563, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés le 5 septembre 2024 et les 20 mars et 7 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 7 juillet 2024 relatif aux conditions de détermination des territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Claire Legras, conseillère d’Etat,

— les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 5125-6 du code de la santé publique : « I.- Le directeur général de l’agence régionale de santé évalue les besoins d’approvisionnement en médicaments pour la population du territoire pour lequel il est compétent dans le cadre du schéma régional de santé prévu au 2° de l’article L. 1434-2. / Il fixe par arrêté les territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante. Un décret détermine les conditions dans lesquelles ces territoires sont définis en raison des caractéristiques démographiques, sanitaires et sociales de leur population, de l’offre pharmaceutique et de son évolution prévisible, ou, le cas échéant, des particularités géographiques de la zone. / Cet arrêté est pris, après avis du Conseil de l’ordre des pharmaciens territorialement compétent, de l’Union régionale des professionnels de santé pharmaciens, du représentant régional désigné par chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l’article L. 162-33 du code de la sécurité sociale, et de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie. / II.- Dans les territoires définis au I du présent article, la convention mentionnée à l’article L. 162-16-1 du code de la sécurité sociale peut prévoir des mesures destinées à favoriser ou maintenir une offre pharmaceutique. / III.- Le directeur général de l’agence régionale de santé peut prévoir des mesures destinées à favoriser ou maintenir une offre pharmaceutique au titre des dispositions prévues à l’article L. 1435-8 du présent code ». L’article L. 5125-6-1 du même code prévoit que : « Dans les territoires définis à l’article L. 5125-6, le directeur général de l’agence régionale de santé fixe par arrêté, après avis du conseil de l’Ordre des pharmaciens territorialement compétent et du représentant régional désigné par chaque syndicat représentatif de la profession au sens de l’article L. 162-33 du code de la sécurité sociale, la liste des communes contiguës dépourvues d’officine, dont une recense au moins 2 000 habitants, afin de totaliser un nombre d’habitants conforme au seuil prévu à l’article L. 5125-4 du présent code./ L’ouverture d’une officine par voie de transfert ou de regroupement peut être autorisée au sein de ces communes ». Enfin, aux termes de l’article L. 5125-6-2 du même code : « Par dérogation aux dispositions de l’article L. 5125-3-2, au sein des territoires mentionnés à l’article L. 5125-6, la réponse optimale aux besoins en médicaments de la population est appréciée au regard des seules conditions prévues aux 1° et 2° de l’article L. 5125-3-2. Le directeur général de l’agence régionale de santé peut, au sein de ces territoires, autoriser l’ouverture d’une officine par voie de transfert ou de regroupement, notamment auprès d’un centre commercial, d’une maison de santé ou d’un centre de santé ».

2. Pour l’application des dispositions du I de l’article L. 5125-6 du code de la santé publique, le décret du 7 juillet 2024 relatif aux conditions de détermination des territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante insère au code de la santé publique un article D. 5125-6-1 qui dispose que : " I. – Au sein de chaque région, le directeur général de l’agence régionale de santé détermine, par arrêté, les territoires mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 5125-6, par référence à l’un ou plusieurs des critères suivants : / 1° Le classement du territoire en zone sous-dense en application du 1° de l’article L. 1434-4 ; / 2° La récurrence de la participation des officines du territoire au service de garde et d’urgence prévu à l’article L. 5125-17. Cette participation est déterminée grâce aux informations transmises à l’agence régionale de santé par les organisations représentatives de la profession dans le département ; / 3° Le nombre de pharmacies, au sein du territoire, exploitées par un seul pharmacien titulaire ; / 4° Le nombre de pharmacies, au sein du territoire, exploitées par un seul pharmacien titulaire lorsque ce dernier est âgé de plus de 65 ans. / Le nombre d’habitants résidant, pour une région donnée, dans des territoires mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 5125-6 ne peut pas dépasser un plafond défini, pour chaque région, par arrêté du ministre chargé de la santé, en pourcentage du nombre d’habitants de la région. / L’arrêté du directeur général de l’agence régionale de santé mentionné au premier alinéa peut être modifié en tant que de besoin. Il est révisé dans un délai de deux mois suivant la révision du plafond mentionné à l’alinéa précédent () ".

3. L’arrêté du 7 juillet 2024 relatif aux conditions de détermination des territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante précise, à son article 1er, que le plafond mentionné à l’avant-dernier alinéa du I de l’article D. 5125-6-1 " est calculé à partir d’au moins un des deux critères suivants : / – la faible densité de population sur le territoire considéré ; /- la part de la population du territoire qui doit effectuer un trajet routier supérieur à quinze minutes pour se rendre dans une officine " et définit ce plafond, à son article 2, pour chaque région, en pourcentage du nombre d’habitants de la région.

4. Par deux requêtes distinctes, qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine demande l’annulation pour excès de pouvoir du décret et de l’arrêté du 7 juillet 2024.

Sur la légalité du décret du 7 juillet 2024 :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. Ni les dispositions du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, en vertu desquelles toute décision prise par une administration doit comporter la signature de son auteur, ni aucun autre texte ou aucun principe n’imposent que, lorsqu’une telle décision fait l’objet d’une publication, cette signature figure sur le document tel qu’il est publié. Il suit de là que le syndicat requérant n’est pas fondé à soutenir que le décret attaqué serait irrégulier faute de comporter, tel qu’il a été publié au Journal officiel de la République française, la signature manuscrite du Premier ministre et celle du ministre chargé de son exécution.

En ce qui concerne la légalité interne :

6. En premier lieu, l’article L. 5125-6 du code de la santé publique cité au point 1 renvoie à un décret la détermination des conditions dans lesquelles les territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante sont définis en raison des « caractéristiques démographiques, sanitaires et sociales de leur population, de l’offre pharmaceutique et de son évolution prévisible, ou, le cas échéant, des particularités géographiques de la zone ». En prévoyant que, dans chaque région, le pourcentage de la population qui réside dans ces territoires est plafonné, ce qui permet de tenir compte des disparités de desserte pharmaceutique entre régions sur l’ensemble du territoire national, le pouvoir réglementaire a mis en œuvre les dispositions législatives dont il était chargé de déterminer les conditions d’application, sans les dénaturer ni méconnaître leur portée ou leur esprit. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 5126-1 doit ainsi être écarté.

7. En deuxième lieu, si l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine soutient que le plafonnement institué par le décret qu’elle attaque méconnaîtrait le principe d’égalité, ce plafonnement permet de cibler, à l’échelle nationale, les situations locales qui justifient le plus l’application des mesures de faveur prévues au III de l’article L. 5125-6 et aux articles L. 5125-6-1 et L. 5125-6-2 du code de la santé publique. Il est en rapport direct avec l’objet de ces dispositions, visant à renforcer ou consolider l’offre pharmaceutique dans les territoires où l’accès à une officine est le plus fragile et à réduire les disparités territoriales en la matière. A supposer que le plafonnement puisse avoir pour effet que des personnes ayant des difficultés comparables d’accès à une pharmacie ne résident pas toutes dans des territoires où ces mesures pourront être appliquées, il ne ressort en tout état de cause pas des éléments versés au dossier que la différence de traitement qui serait susceptible d’en résulter, laquelle n’est qu’hypothétique et dépend avant tout des caractéristiques de l’offre en pharmacies d’officine, serait disproportionnée.

8. Par ailleurs, si le syndicat requérant reproche au décret attaqué de laisser aux directeurs généraux des agences régionales de santé le soin de définir les territoires où l’accès au médicament n’est pas assuré de manière satisfaisante sans prévoir de mécanisme permettant de garantir l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire national, ce sont les dispositions de l’article L. 5125-6 qui leur accordent cette marge de manœuvre. Dès lors, il ne peut être utilement soutenu que le décret, sur ce point et par lui-même, porterait atteinte au principe d’égalité.

9. En troisième lieu, la participation des officines au service de garde et d’urgence prévu à l’article L. 5125-17 du code de la santé publique relève d’une obligation légale pour toutes les pharmacies d’une zone déterminée, exception faite des pharmacies mutualistes, sauf décision contraire du directeur général de l’agence régionale de santé fondée sur des circonstances ou particularités locales rendant impraticable ou non nécessaire la participation de l’ensemble des officines, et sa méconnaissance constitue un manquement soumis à sanction. En retenant la récurrence de la participation des officines du territoire à ce service parmi les critères permettant, au demeurant de façon alternative ou cumulative, de caractériser la fragilité de ce territoire au regard de la desserte pharmaceutique, le décret attaqué n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation. Il n’est pas davantage entaché d’erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il retient, parmi ces critères, le nombre des pharmacies exploitées par un seul pharmacien titulaire et celui des pharmacies exploitées par un seul pharmacien titulaire âgé de plus de 65 ans.

10. En quatrième lieu, le dernier alinéa du I de l’article D. 5125-6 prévoit que le directeur général de l’agence régionale de santé peut modifier son arrêté déterminant les territoires fragiles au regard de l’accès de leur population à une pharmacie en tant que de besoin et qu’il doit le réviser dans un délai de deux mois suivant la révision du plafond régional défini par le ministre. Il résulte des dispositions de cet article qu’une telle modification ou révision doit être fondée sur les critères qu’il fixe pour la détermination de ces territoires aux fins de tenir compte des évolutions qui se sont produites ou de la modification du plafond applicable. Par suite, l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine n’est pas fondée à soutenir que ces dispositions méconnaîtraient l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme ou seraient susceptibles d’induire un traitement discriminatoire entre les pharmaciens d’officine. Elle ne peut par ailleurs utilement se prévaloir du principe de sécurité juridique pour critiquer l’évolution réglementaire qu’elles organisent.

11. Il résulte de ce qui précède que l’union requérante n’est pas fondée à demander l’annulation du décret qu’elle attaque.

Sur la légalité de l’arrêté du 7 juillet 2024 :

12. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que l’union requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté qu’elle attaque par voie de conséquence de l’annulation du décret du même jour.

13. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit au point 5, elle n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué serait entaché d’un vice de forme faute de comporter, tel qu’il a été publié au Journal officiel de la République française, la signature manuscrite du ministre « chargé de sa rédaction et de son exécution ».

14. En troisième lieu, le décret du 7 juillet 2024 définit de manière précise les critères de détermination des territoires au sein desquels l’accès au médicament pour la population n’est pas assuré de manière satisfaisante et fixe un principe de plafonnement de la population de chaque région pouvant être comprise dans ces territoires. Dans ces conditions, en renvoyant à l’arrêté les modalités d’application de ce principe de plafonnement, le décret n’a pas procédé à une subdélégation illégale qui entacherait d’incompétence l’arrêté en litige en tant qu’il précise, à son article 1er, que le plafond qu’il définit à son article 2 est calculé à partir d’au moins un des deux critères qu’il mentionne. En tout état de cause, ces critères répondent directement aux conditions fixées dans la loi et le décret pour la détermination de ces territoires.

15. En quatrième lieu, le critère tenant, parmi les deux mentionnés par l’arrêté, à la faible densité d’officines sur le territoire considéré ne saurait être regardé comme entaché d’erreur manifeste d’appréciation au seul motif qu’il serait insuffisamment précis. Celui tenant à la part de la population du territoire qui doit effectuer un trajet routier supérieur à quinze minutes pour se rendre dans une officine n’est pas davantage entaché d’erreur manifeste d’appréciation et ne méconnaît pas le principe d’égalité.

16. Il résulte de ce qui précède que l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté qu’elle attaque.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’Union des syndicats de pharmaciens d’officine, au Premier ministre et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré à l’issue de la séance du 16 juin 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Maud Vialettes, M^me Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Edouard Geffray, M^me Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M^me Anne Lazar Sury, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat ; M^me Claire Legras, conseillère d’Etat-rapporteure.

Rendu le 30 juin 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : M^me Claire Legras

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

Nos 497484, 497563