Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 septembre et 9 décembre 2024 et le 23 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association des professionnels de santé exerçant en prison demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-773 du 8 juillet 2024 relatif à la médecine du travail en détention ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code pénitentiaire ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code du travail ;

- la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 ;

- l’ordonnance n° 2022-1336 du 19 octobre 2022 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de l’association des professionnels de santé exerçant en prison ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique :

1. Par le 5° du I de l’article 22 de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire, le législateur a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi aux fins de « déterminer les personnes et services ayant pour mission de prévenir toute altération de la santé des détenus du fait de leur travail en détention ainsi que les règles relatives à l’intervention de ces personnes et services, y compris celles relatives à l’évaluation de l’aptitude des personnes détenues et au suivi de leur état de santé ». Sur le fondement de cette habilitation, le Gouvernement a pris l’ordonnance du 19 octobre 2022 relative aux droits des personnes détenues, dont l’article 18 crée, au sein du chapitre II du titre Ier du livre IV de la partie législative du code pénitentiaire, une section 9 « Médecine du travail en détention », comportant les articles L. 412-47 à L. 412-54. Aux termes de l’article L. 412-47 du code pénitentiaire : « Toute personne détenue exerçant une activité de travail bénéficie d’un suivi individuel de son état de santé, assuré par les médecins des unités des établissements de santé mentionnés à l’article L. 115-2 et, sous l’autorité de ces médecins et dans la limite des compétences prévues pour ces professionnels par le code de la santé publique, les infirmiers et les internes désignés de ces unités. / Ce suivi comprend une visite d’information et de prévention effectuée dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. » Les articles L. 412-48 à L. 412-53 confient par ailleurs au médecin du travail, d’une part, le suivi individuel renforcé de la santé de la personne détenue exerçant une activité de travail présentant des risques particuliers pour sa santé ou sa sécurité ou pour celles de ses collègues ou des tiers évoluant dans l’environnement immédiat de travail, qui comprend notamment un examen médical d’aptitude, d’autre part, la réalisation de l’examen de reprise dont bénéficie la personne détenue exerçant une activité de travail après un congé de maternité ou une absence au travail justifiée par une incapacité résultant de maladie ou d’accident et répondant à des conditions fixées par décret et, enfin, la proposition de mesures individuelles d’aménagement, d’adaptation ou de transformation du poste de travail ou des mesures d’aménagement du temps de l’activité de travail justifiées par des considérations relatives notamment à l’âge ou à l’état de santé physique ou mental de la personne détenue, et imposent au donneur d’ordre de prendre en considération les avis, indications et propositions émis par le médecin du travail. L’article L. 412-54 renvoie à un décret en Conseil d’Etat la détermination des modalités d’application de la section.

2. En application de ces dispositions, le décret du 8 juillet 2024 relatif à la médecine du travail en détention modifie l’article R. 115-21 du code pénitentiaire définissant les attributions des médecins chargés des prestations de médecine générale intervenant dans les unités sanitaires et dans les services médico-psychologiques régionaux aménagés dans un établissement pénitentiaire et crée, au sein du chapitre II du titre Ier du livre IV de la partie réglementaire de ce code, une section 10 « Médecine du travail en détention » comportant les articles R. 412-96 à R. 412-127. L’association des professionnels de santé exerçant en prison demande l’annulation pour excès de pouvoir de ce décret.

Sur l’intervention :

3. Le Conseil national de l’ordre des médecins justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation du décret litigieux. Par suite, son intervention est recevable.

Sur la légalité externe :

4. En premier lieu, il ressort des mentions de l’ampliation du décret attaqué, certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement, que le décret a été signé par le Premier ministre et contresigné par le garde des sceaux, ministre de la justice, par le ministre de l’intérieur et des outre-mer, par la ministre du travail, de la santé et des solidarités et par la ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer, chargée des outre-mer. Le moyen tiré de ce que le décret litigieux ne comporterait pas les signatures exigées par la Constitution manque donc en fait.

5. En second lieu, s’il est soutenu que le décret litigieux est entaché d’irrégularité en ce que les consultations dont il a fait l’objet préalablement à son édiction n’auraient pas été menées selon les règles de procédure et de quorum qui leur sont applicables, ce moyen n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

Sur la légalité interne :

6. En premier lieu, une habilitation donnée par le Parlement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution élargit de façon temporaire le pouvoir réglementaire dont le Gouvernement dispose, en l’autorisant à adopter des mesures qui relèvent du domaine normalement réservé à la loi, que ce soit en vertu de l’article 34 de la Constitution ou d’autres dispositions de celle-ci. Alors même que les mesures ainsi adoptées ont la même portée que si elles avaient été prises par la loi, les ordonnances prises en vertu de l’article 38 de la Constitution conservent le caractère d’actes administratifs, aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification, qui ne peut être qu’expresse, par le Parlement. A ce titre, elles doivent respecter, outre les règles de compétence, de forme et de procédure qui leur sont applicables, les règles et principes de valeur constitutionnelle et les engagements internationaux de la France, elles ne peuvent intervenir dans le domaine de la loi, abroger ou modifier des lois ou y déroger que dans la limite de l’habilitation conférée par le législateur et, sauf à ce que cette habilitation ait permis d’y déroger, elles sont soumises au respect des principes généraux du droit s’imposant à toute autorité administrative.

7. Le principe de l’indépendance professionnelle des médecins, consacré par les dispositions de l’article L. 4121-2 du code de la santé publique, en vertu desquelles l’ordre des médecins a notamment pour rôle « la défense de l’honneur et de l’indépendance de la profession médicale », et de l’article L. 162-2 du code de la sécurité sociale, qui pose le principe de « la liberté d’exercice et l’indépendance professionnelle et morale des médecins », est un principe général du droit auquel seules des dispositions législatives peuvent porter atteinte.

8. Contrairement à ce que soutient l’association requérante, la seule circonstance que l’article L. 412-47 du code pénitentiaire confie aux médecins des unités sanitaires en milieu pénitentiaire le suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail, comprenant notamment la réalisation d’une visite d’information et de prévention, dont le code du travail prévoit qu’elle relève des services de prévention et de santé au travail, sous l’autorité du médecin du travail, ne porte pas, par elle-même, en tout état de cause, atteinte au principe de l’indépendance professionnelle des médecins.

9. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions des articles R. 115-21, R. 412-103, R. 412-104, R. 412-106, R. 412-108, R. 412-109, R. 412-123 et R. 412-127 du code pénitentiaire, créés par le décret litigieux, qui se bornent à préciser les conditions dans lesquelles est réalisé le suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail, en application de l’article L. 412-47 du même code, porteraient atteinte au principe de l’indépendance professionnelle des médecins. Pour le même motif, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il confie aux médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire le suivi individuel de l’état de santé des personnes exerçant une activité de travail ne peut qu’être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 4127-99 du code de la santé publique : « Sauf cas d’urgence ou prévu par la loi, un médecin qui assure un service de médecine préventive pour le compte d’une collectivité n’a pas le droit d’y donner des soins curatifs. (…)  ». Aux termes de l’article R. 4127-100 du même code : « Un médecin exerçant la médecine de contrôle ne peut être à la fois médecin de prévention ou, sauf urgence, médecin traitant d’une même personne. (…) ».

11. D’une part, si un médecin, quel que soit son statut, qui assure une visite d’information et de prévention est tenu de respecter la règle énoncée par l’article R. 4127-99 du code de la santé publique et ne saurait en principe, sauf urgence ou cas prévu par la loi, donner des soins curatifs, aucune disposition du décret attaqué ne prévoit que des soins devraient être dispensés à l’occasion de la visite d’information et de prévention réalisée par un médecin d’une unité sanitaire en milieu pénitentiaire, qui, au demeurant, est prévue par la loi. D’autre part, le suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail, qui a une visée exclusivement préventive, ne saurait s’apparenter à l’exercice d’une médecine de contrôle. Par suite et en tout état de cause, le Conseil national de l’ordre des médecins n’est pas fondé à soutenir que le décret litigieux méconnaîtrait les règles énoncées par les dispositions des articles R. 4127-99 et R. 4127-100 du code de la santé publique.

12. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 6111-1-2 du code de la santé publique : « Les établissements de santé peuvent, dans des conditions définies par voie réglementaire, dispenser des soins : (…) / 2° Aux personnes détenues en milieu pénitentiaire et, si nécessaire, en milieu hospitalier (…) ». Aux termes de l’article L. 322-2 du code pénitentiaire : « Ne peuvent être demandés aux médecins et aux personnels soignants intervenant en milieu pénitentiaire ni un acte dénué de lien avec les soins ou avec la préservation de la santé des personnes détenues, ni une expertise médicale. »

13. Le 4° de l’article R. 115-21 du code pénitentiaire, modifié par le décret attaqué, confie aux médecins chargés des prestations de médecine générale intervenant dans les unités sanitaires et dans les services médico-psychologiques régionaux aménagés dans un établissement pénitentiaire, en application de l’article L. 412-47 du même code, le suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail, en particulier les visites d’information et de prévention, qui, en vertu de l’article R. 412-98 du même code, créé par le décret attaqué, ont notamment pour objet d’interroger la personne détenue sur son état de santé, de l’informer sur les risques éventuels auxquels l’expose son poste de travail, de la sensibiliser sur les moyens de prévention à mettre en œuvre et de l’informer sur les modalités de suivi de son état de santé. L’article R. 412-104 du même code, créé par le décret attaqué, prévoit que ces médecins fixent la périodicité du suivi individuel de l’état de santé, qui est adapté à la personne détenue, en prenant en compte ses conditions de travail, son âge et son état de santé, ainsi que les risques auxquels elle est exposée et l’article R. 412-109 du même code prévoit qu’ils alimentent le dossier médical de la personne détenue. En outre, les articles R. 412-103, R. 412-106 et R. 412-107 du même code, créés par le décret litigieux, font obligation à ces médecins d’orienter sans délai la personne détenue vers le médecin du travail, respectivement lorsqu’ils l’estiment nécessaire, lorsque la personne détenue est une femme enceinte, venant d’accoucher ou allaitante et le lui demande et lorsque la personne détenue est en situation de handicap ou fait état de ce qu’elle est titulaire d’une pension d’invalidité.

14. L’association requérante ne saurait soutenir que ces dispositions confieraient aux médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire des actes qui seraient dénués de lien avec la préservation de la santé des personnes détenues, en méconnaissance des dispositions des articles L. 6111-1-2 du code de la santé publique et L. 322-2 du code pénitentiaire, citées au point 12.

15. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 7 du code pénitentiaire : « L’administration pénitentiaire doit assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs et individuels. » Aux termes de l’article L. 322-1 du même code : « La qualité et la continuité des soins sont garanties aux personnes détenues dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population. (…) » Aux termes de l’article R. 4127-70 du code de la santé publique : « Tout médecin est, en principe habilité à pratiquer tous les actes de diagnostic, de prévention et de traitement. Mais il ne doit pas, sauf circonstances exceptionnelles, entreprendre ou poursuivre des soins, ni formuler des prescriptions dans des domaines qui dépassent ses connaissances, son expérience et les moyens dont il dispose. »

16. D’une part, le décret attaqué, en application des dispositions de l’article L. 412-47 du code pénitentiaire, limite le champ de compétence des médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire au suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail, à l’exclusion des personnes détenues dont l’activité de travail présente des risques particuliers pour leur santé ou leur sécurité ou celle de toute autre personne évoluant dans l’environnement immédiat de travail, qui font l’objet d’un suivi individuel renforcé par le médecin du travail, prévu aux articles R. 412-110 à R. 412-115 du code pénitentiaire. En outre, aucune disposition du décret attaqué n’a pour objet ou pour effet de les habiliter à proposer des mesures individuelles d’aménagement, d’adaptation ou de transformation du poste de travail ou des mesures d’aménagement du temps de travail, ni à prononcer des avis d’aptitude ou d’inaptitude, ces prérogatives demeurant de la seule compétence du médecin du travail. Dans ces conditions, l’association requérante et le Conseil national de l’ordre des médecins ne sauraient soutenir que ces médecins ne disposeraient pas de la compétence requise pour effectuer ce suivi faute d’avoir suivi la spécialisation « médecine du travail » dans le cadre du troisième cycle des études médicales.

17. D’autre part, l’article R. 412-97 du code pénitentiaire, créé par le décret attaqué, prévoit que les médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire disposent d’une formation d’au moins soixante-cinq heures théoriques en santé au travail permettant notamment d’acquérir des compétences en matière de risques et pathologies professionnels et des moyens de les prévenir ainsi que de suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail et des examens médicaux associés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la formation ainsi prévue serait insuffisante, faute de comprendre un volume d’heures suffisant, de comporter une dimension pratique et d’être sanctionnée par un examen, pour permettre aux médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire d’acquérir les compétences nécessaires au suivi individuel de l’état de santé des personnes exerçant une activité de travail dans les conditions fixées par le décret attaqué, ni que celui-ci serait, pour ce motif, entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Au surplus, ainsi que le prévoit l’article R. 412-99 du code pénitentiaire, créé par le décret attaqué, ces médecins disposent de la liste des emplois les plus susceptibles d’être occupés dans l’établissement pénitentiaire et, conformément à l’article R. 412-127 de ce code, également créé par le décret attaqué, exercent leurs missions en collaboration avec un service de prévention et de santé au travail, en vertu d’une convention tripartite conclue entre l’établissement pénitentiaire, l’unité sanitaire en milieu pénitentiaire et le service de prévention et de santé au travail interentreprises géographiquement compétent.

18. Il résulte de ce qui précède que l’association requérante et le Conseil national de l’ordre des médecins ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que le décret attaqué méconnaîtrait, du fait de l’absence de compétence suffisante des médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire pour assurer le suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail, l’obligation d’assurer la santé et la sécurité des personnes détenues dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population, fixée par les articles L. 7 et L. 322-1 du code pénitentiaire, ainsi que l’interdiction faite aux médecins, par l’article R. 4127-70 du code de la santé publique, d’entreprendre ou poursuivre des soins ou de formuler des prescriptions dans des domaines qui dépassent leurs connaissances, leur expérience et les moyens dont ils disposent.

19. En sixième lieu, aux termes du IV de l’article L. 1111-17 du code de la santé publique : « Le médecin du travail chargé du suivi de l’état de santé d’une personne peut accéder à son dossier médical partagé et l’alimenter, sous réserve de son consentement exprès et de son information préalable quant aux possibilités de restreindre l’accès au contenu de son dossier. »

20. Les médecins exerçant dans les unités sanitaires en milieu pénitentiaire auxquels le décret attaqué confie, en application de l’article L. 412-47 du code pénitentiaire, le suivi individuel de l’état de santé des personnes détenues exerçant une activité de travail n’étant pas des médecins du travail, le moyen tiré de ce que le décret attaqué ferait obstacle à ce que les personnes détenues bénéficient des droits qui leur sont ouverts par le IV de l’article L. 1111-17 du code de la santé publique est inopérant.

21. Il résulte de tout ce qui précède que l’association requérante n’est pas fondée à demander l’annulation du décret qu’elle attaque.

Sur les frais de l’instance :

22. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : L’intervention du Conseil national de l’ordre des médecins est admise.

Article 2 : La requête de l’association des professionnels de santé exerçant en prison est rejetée.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l’association des professionnels de santé exerçant en prison, au Conseil national de l’ordre des médecins, au Premier ministre, au garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre du travail et des solidarités et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées

Délibéré à l’issue de la séance du 13 octobre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Gaëlle Dumortier, M^me Anne Courrèges présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M^me Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M^me Claire Legras, M. Vincent Mahé, conseillers d’Etat et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 7 novembre 2025.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Cyril Noël

La secrétaire :

Signé : M^me Paule Troly