Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 18 juin et 13 septembre 2024 et les 24 février, 26 juin et 10 septembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération de l’hospitalisation privée – Soins médicaux et de réadaptation (FHP – SMR) demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 15 avril 2024 fixant pour l’année 2024 les éléments tarifaires mentionnés aux 1° à 3° du I et au II de l’article L. 162-23-4 du code de la sécurité sociale ;

2°) d’enjoindre aux ministres chargés des comptes publics et de la santé, de produire les éléments permettant de comprendre les modalités de calcul des tarifs nationaux applicables aux soins médicaux et de réadaptation, tels qu’ils ont été fixés pour la campagne tarifaire 2024 ;

3°) d’ordonner, en application de l’article R. 623-1 du code de justice administrative, une enquête sur les modalités de construction des tarifs fixés aux annexes I et II de l’arrêté attaqué ;

4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- la décision 2012/21/UE de la Commission européenne du 20 décembre 2011 relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’Etat sous forme de compensation de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 ;

- la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 ;

- le décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- l’arrêté du 4 décembre 2023 relatif à la classification et à la prise en charge des prestations d’hospitalisation pour les activités de soins médicaux et de réadaptation exercées par les établissements mentionnés à l’article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et pris en application de l’article R. 162-34-1 du même code ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Isabelle Tison, conseillère d’Etat,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Fédération de l’hospitalisation privée – soins médicaux et de réadaptation ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 21 avril 2026, présentée par la Fédération de l’hospitalisation privée – Soins médicaux et de réadaptation ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique du litige :

1. En vertu du I de l’article L. 162-23 du code de la sécurité sociale, chaque année, est défini un objectif de dépenses d’assurance maladie afférentes aux activités de soins de suite et de réadaptation, devenus soins médicaux et de réadaptation, qui sont exercées par les différents établissements de santé mentionnés à l’article L. 162-22 de ce code. Cet objectif est constitué du montant annuel de charges supportées par les régimes obligatoires d’assurance maladie afférentes aux frais d’hospitalisation au titre des soins dispensés au cours de l’année dans le cadre de ces activités. L’article L. 162 23-1 du code de la sécurité sociale prévoit que, pour ces activités, « (…) un décret en Conseil d’Etat, pris après avis des organisations les plus représentatives des établissements de santé, détermine : / 1° Les catégories de prestations d’hospitalisation sur la base desquelles les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent la classification des prestations donnant lieu à une prise en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale (…) ». L’article L. 162-23-3 du même code précise que, pour ces activités, les différents établissements de santé mentionnés à l’article L. 162 22 de ce code « (…) bénéficient d’un financement mixte sous la forme de recettes issues directement de l’activité, dans les conditions prévues au I de l’article L. 162-23-4, et d’une dotation forfaitaire visant à sécuriser de manière pluriannuelle le financement de leurs activités, selon des modalités définies par décret en Conseil d’Etat ». Le I de l’article L. 162-23-4 de ce code dispose que : « Chaque année, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent, selon les modalités prévues au II de l’article L. 162-23 : / 1° Les tarifs nationaux des prestations mentionnées au 1° de l’article L. 162 23 1, qui peuvent être différenciés par catégories d’établissements, notamment en fonction des conditions d’emploi du personnel médical. Ces tarifs sont calculés en fonction de l’objectif défini à l’article L. 162-23 ; / 2° Le cas échéant, les coefficients géographiques s’appliquant aux tarifs nationaux mentionnés au 1° du présent article et au forfait prévu à l’article L. 162-23-7 des établissements implantés dans certaines zones, afin de tenir compte d’éventuels facteurs spécifiques qui modifient de manière manifeste, permanente et substantielle le prix de revient de certaines prestations dans la zone considérée ; / 3° Le coefficient mentionné au I de l’article L. 162-23-5 (…) ».

2. L’article R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale dispose que, chaque année, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent les éléments tarifaires et les forfaits mentionnés aux 1° et 2° du I de l’article L. 162-23-4 dans le respect de l’objectif de dépenses mentionné au I de l’article L. 162-23. Il prévoit en outre que les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-23-4 tiennent compte notamment des prévisions d’évolution de l’activité des établissements pour l’année en cours et de l’effet de l’application des coefficients géographiques, mentionnés au 2° du I de cet article, sur les tarifs des établissements des zones concernées et que, pour le calcul des tarifs nationaux de ces prestations, il peut également être tenu compte de la situation financière des établissements, appréciée, le cas échéant, par activité de soins, ou du coût relatif des prestations d’hospitalisation. Enfin, le dernier alinéa du II de cet article dispose que : « Les tarifs nationaux des prestations mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-23-4 sont modulés par l’application d’un coefficient tenant compte, pour les établissements de santé bénéficiaires, des effets induits par les dispositifs de revalorisation salariale des personnels médicaux et non médicaux. La liste de ces dispositifs est fixée par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. La valeur de ce coefficient, différenciée par catégorie de bénéficiaires, est définie chaque année par arrêté des mêmes ministres, dans les conditions prévues au I du même article ».

3. Pour l’application de ces dispositions, l’arrêté du 15 avril 2024 dont la Fédération de l’hospitalisation privée – Soins médicaux de réadaptation demande l’annulation pour excès de pouvoir fixe pour l’année 2024 notamment les éléments tarifaires mentionnés aux 1° à 3° du I de l’article L. 162-23-4 du code de la sécurité sociale.

Sur la légalité externe :

4. En premier lieu, l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement dans sa rédaction applicable à la date de l’acte attaqué prévoit que : « À compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° (…) les directeurs d’administration centrale (…) ». Il résulte de ces dispositions que M. C… D…, nommé par décret du 10 juin 2020 publié au Journal officiel de la République française du 11 juin 2020, directeur de la sécurité sociale au sein de l’administration centrale du ministère des solidarités et de la santé et du ministère de l’action et des comptes publics, et M^me B… A…, nommée par décret du 5 octobre 2022, publié au Journal officiel de la République française du 6 octobre 2022, directrice générale de l’offre de soins à compter du 1er novembre 2022, au sein de l’administration centrale du ministère de la santé et de la prévention, étaient habilités à signer l’arrêté attaqué. Il suit de là que le moyen tiré de l’incompétence des signataires de cet arrêté doit être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale : « Pour l’application de la présente section, les établissements de santé sont classés selon les catégories suivantes : / a) Les établissements publics de santé ; / b) Les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer à l’exécution du service public hospitalier au 22 juillet 2009 ; / c) Les établissements de santé privés à but non lucratif ayant opté pour la dotation globale de financement en application de l’article 25 de l’ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l’hospitalisation publique et privée ; / d) Les établissements de santé privés autres que ceux mentionnés aux b et c du présent article ayant conclu un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens avec l’agence régionale de santé ; (…) ». L’arrêté contesté prévoit des éléments tarifaires différents, d’une part, pour les établissements de santé mentionnés aux a, b et c de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale et, d’autre part, pour les établissements de santé mentionnés au d de ce même article.

6. Aux termes du paragraphe 2 de l’article 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union ». Aux termes du paragraphe 1 de l’article 107 du même traité : « Sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». Selon le paragraphe 3 de l’article 108 du même traité : « La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché intérieur, aux termes de l’article 107, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L’Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale ».

7. Ainsi que l’a relevé la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt rendu le 22 octobre 2015 dans l’affaire C-185/14, il résulte de la décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011, applicable au litige que des aides d’Etat sous la forme de compensations de service public octroyées à des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général sont compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l’obligation de notification préalable à condition qu’elles remplissent les conditions énoncées par cette décision. Celle-ci énonce, selon son article 1er, « les conditions en vertu desquelles les aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général sont compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité » et s’applique, selon son article 2, « aux aides d’État sous forme de compensations de service public accordées à des entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général au sens de l’article 106, paragraphe 2, du traité, et qui relèvent d’une des catégories suivantes: / (…) b) compensations octroyées à des hôpitaux fournissant des soins médicaux (…) ».

8. Il résulte des dispositions du livre Ier de la sixième partie du code de la santé publique que les établissements de santé publics ou privés mentionnés aux a, b et c de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale doivent être regardés comme s’étant vu effectivement confier des « obligations de service public » au sens de l’arrêt rendu le 24 juillet 2003 par la Cour de justice des Communautés européennes dans l’affaire Altmark Trans GmbH C-280/00, relatif aux aides versées sous forme de compensations représentant la contrepartie d’obligations de service public. Il résulte en outre des dispositions de l’article L. 6114-1 du code de la santé publique que ces établissements doivent conclure avec l’agence régionale de santé un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens, qui doit être regardé comme le mandat exigé par l’article 4 de la décision de la Commission du 20 décembre 2011. Le guide méthodologique pour l’élaboration de ces contrats, élaboré par le ministre de la santé à l’intention des agences régionales de santé et des établissements de santé, précise les mentions qui doivent y figurer pour satisfaire aux exigences de cette décision.

9. En outre, d’une part, il résulte des dispositions des articles L. 162-23-4 et R. 162-34-5 du code de la sécurité sociale que le mécanisme de compensation et les paramètres de calcul des compensations accordées par l’arrêté attaqué aux établissements mentionnés aux a, b et c de l’article L. 162-22 du même code, à raison des obligations de service public qui leur sont imposées, qui reposent sur la fixation de tarifs de prestations appliqués à l’activité réelle des établissements, ont été préalablement établis de façon objective et transparente. D’autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le montant des compensations accordées par l’arrêté attaqué, par les tarifs de prestations qu’il prévoit, calculés selon les critères mentionnés aux articles L. 162-23-4 et R. 162-34-5, excèderait ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public imposées à ces établissements, y compris un bénéfice raisonnable. Il résulte, en outre, de l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires applicables à ces établissements, qui régissent notamment la fixation des tarifs nationaux des prestations, l’attribution des financements et les contrôles dont ils font l’objet, en particulier le contrôle d’une éventuelle surcompensation exercé par l’agence régionale de santé prévu par l’article L. 6116-3 du code de la santé publique, ainsi que des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens prévus à l’article L. 6114-1 du même code, que les autorités compétentes veillent, conformément à l’article 6 de la décision de la Commission citée au point 7, à ce qu’ils ne bénéficient pas d’une compensation excédant ce niveau.

10. Il résulte de ce qui précède que ces compensations remplissent les conditions mises par la décision de la Commission du 20 décembre 2011 pour être exemptées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué serait irrégulier, dès lors qu’il prévoirait, pour les établissements de santé publics ou privés mentionnés aux a, b et c de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, des tarifs plus élevés que ceux qu’il fixe pour les établissements privés de santé mentionnés au d du même article, ce qui serait constitutif d’une aide d’Etat irrégulière faute d’avoir été préalablement notifiée à la Commission, ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

Sur la légalité interne :

11. En premier lieu, d’une part l’article 1er de l’arrêté attaqué prévoit que les tarifs nationaux des prestations de soins médicaux et de réadaptation mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-23-4 du code de la sécurité sociale et déterminés en application des dispositions de l’article R. 162-34-1 du même code sont fixés à l’annexe I pour les établissements de santé mentionnés aux a, b et c de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale et à l’annexe II pour les établissements de santé mentionnés au d du même article. D’autre part, l’article 5 et l’annexe V de l’arrêté attaqué déterminent les coefficients de modulation des tarifs nationaux des prestations prévus pour tenir compte des effets générés par les dispositifs de revalorisation salariale des personnels médicaux et non médicaux. Enfin l’article 7 et l’annexe VII de l’arrêté fixent le montant des suppléments transports mentionnés à l’article 5 de l’arrêté du 4 décembre 2023 relatif à la classification et à la prise en charge des prestations d’hospitalisation pour les activités de soins médicaux et de réadaptation exercées par les établissements mentionnés à l’article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et pris en application de l’article R. 162-34-1 du même code. Ni ces articles ni les annexes I, II, V et VII de l’arrêté attaqué, dont les dispositions ne sont ni imprécises ni équivoques et qui ne sont en tout état de cause pas soumis à une obligation de motivation, ne peuvent être regardés comme méconnaissant l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme ou le principe de sécurité juridique.

12. En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que les écarts, pour les mêmes groupes médico-tarifaires, entre les tarifs fixés pour les établissements de santé publics et privés à but non lucratif, à l’annexe I de l’arrêté attaqué, et ceux fixés pour les établissements de santé privés à but lucratif, à son annexe II, s’expliquent par la différence de situation entre ces catégories d’établissement conformément au 1° du I de l’article L. 162-23-4 du code de la sécurité sociale, qui permet de différencier les tarifs par catégories d’établissements, notamment en fonction des conditions d’emploi du personnel médical. Le moyen tiré de ce que l’arrêté attaqué méconnaîtrait le principe d’égalité entre les établissements de santé publics et privés à but non lucratif et les établissements de santé privés à but lucratif ne peut, par suite, qu’être écarté.

13. En troisième lieu, d’une part il ne ressort pas des pièces du dossier que les tarifs des groupes médico-tarifaires et les suppléments fixés pour les établissements de santé mentionnés aux a, b, c et au d de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale, dont la fédération requérante fait valoir qu’ils présentent pour certains d’entre eux des incohérences en ne croissant pas avec la lourdeur et l’intensité des actes de réadaptation afférents aux groupes médico-tarifaires en cause, n’auraient pas été déterminés, comme le prévoit l’article L. 162-23 du même code, à partir des données afférentes au coût relatif des prestations issues notamment de l’étude nationale de coûts définies à l’article L. 6113-11 du code de la santé publique. D’autre part le moyen tiré de ce que le niveau de ces tarifs, fixé dans le respect de l’objectif de dépenses des activités de soins médicaux et de réadaptation partie prenante de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie résultant de la loi du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 élaborée sur la base de l’inflation attendue la même année et de l’augmentation prévisible des charges salariales, ne permettrait pas la création de nouveaux établissements ou de nouvelles activités autorisés par les agences régionales de santé n’est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, la fédération requérante n’est pas fondée à soutenir que la détermination des tarifs fixés à l’annexe II de l’arrêté attaqué serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

14. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la fédération requérante, le coefficient de modulation des tarifs nationaux des prestations, applicable aux établissements de santé privés à but lucratif pour tenir compte des effets générés par les dispositifs de revalorisation salariale des personnels médicaux et non médicaux, aurait été fixé à une valeur insuffisante pour tenir compte des revalorisations salariales opérées. Par suite, la fédération requérante n’est pas fondée à soutenir que la détermination de ces coefficients par l’article 5 et l’annexe V de l’arrêté attaqué serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

15. En cinquième lieu, les tarifs des établissements de santé privés, y compris les suppléments transports fixés par l’article 7 et l’annexe VII de l’arrêté attaqué, sont affectés d’un coefficient de minoration en application du H du III de l’article 78 de la loi du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016, ainsi que du III de l’article 4 du décret du 21 avril 2022, pour tenir compte du montant des honoraires facturés par ailleurs aux caisses d’assurance maladie par les professionnels et auxiliaires médicaux exerçant, le cas échéant, à titre libéral au sein de ces établissements sans que les pièces au dossier établissent qu’il en résulte entre eux une rupture d’égalité ou que l’établissement de ces tarifs méconnaitrait l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme. Par suite la fédération requérante n’est pas fondée à soutenir que les tarifs des suppléments transports ainsi fixés serait entachés d’illégalité.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la Fédération de l’hospitalisation privée – Soins médicaux de réadaptation doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions à fin d’injonction et de celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de la Fédération de l’hospitalisation privée – Soins médicaux de réadaptation (FHP – SMR) est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération de l’hospitalisation privée – Soins médicaux de réadaptation (FHP – SMR) et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Copie en sera adressée au ministre chargé de l’action et des comptes publics.