TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 40892/98
présentée par Ettien Laurent KOUA POIRREZ
contre la France

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 13 mars 2001 en une chambre composée de

MM.W. Fuhrmann, président,
J.-P. Costa,
P. Kūris,
MmeF. Tulkens,
M.K. Jungwiert,
MmeH.S. Greve,
M.M. Ugrekhelidze, juges,
et de Mme S. Dolle, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 12 mars 1998 et enregistrée le 24 avril 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Vu les commentaires soumis par M. Bernard Poirrez,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant est de nationalité ivoirienne, né en 1966 à Bouaké (Côte-d’Ivoire). En France depuis 1987, il réside actuellement dans la région parisienne. Il est représenté devant la Cour par Me Jean-François Gondard, avocat au barreau de Paris.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant souffre d’un handicap physique depuis l’âge de 7 ans. Il fut adopté en juillet 1987 par un ressortissant français, adoption reconnue par jugement du tribunal de Bouaké. Ce jugement fit l’objet d’une décision d’exequatur du tribunal de grande instance de Bobigny le 11 décembre 1987.

En décembre 1987, le requérant souscrivit une déclaration de nationalité française, qui fut déclarée irrecevable, au motif qu’il avait plus de 18 ans à la date de sa demande. Il interjeta appel devant le tribunal de grande instance de Bobigny. Sa demande fut jugée irrecevable par un jugement du tribunal de grande instance de Bobigny en date du 15 janvier 1991. Ce jugement fut confirmé par un arrêt de la cour d’appel de Paris daté du 24 juin 1993.

Parallèlement, le requérant se vit reconnaître un taux d’incapacité de 80 % par la commission technique d’orientation et de reclassement professionnel (C.O.T.O.R.E.P.) de la Seine-Saint-Denis et se vit attribuer une carte d’invalidité. En mai 1990, il demanda alors à bénéficier de l’allocation d’adulte handicapé à la caisse d’allocations familiales (C.A.F.) de la région parisienne. Il se prévalait de sa qualité de résidant français, de nationalité ivoirienne, et de celle de fils adoptif d’un ressortissant français résidant en France et y travaillant. Sa demande fut rejetée au motif qu’étant ni de nationalité française, ni ressortissant d’un pays signataire d’une convention de réciprocité en matière d’attribution d’allocation aux adultes handicapés, il ne remplissait pas les conditions d’attribution posées par l’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale (voir partie B ci-après).

Par une décision du 6 septembre 1990, la commission de recours amiable, saisit sur recours du requérant, confirma la décision attaquée au motif que le requérant ne remplissait pas les conditions prévues à l’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale. L’administration releva que la Côte-d’Ivoire, pays dont le requérant est le ressortissant, n’avait pas souscrit avec la France de convention de réciprocité en matière d’allocation aux adultes handicapés.

Le 26 février 1991, le requérant saisit le tribunal des affaires de sécurité sociale de Bobigny d’un recours en annulation de la décision de rejet de sa demande. Le requérant et la C.A.F. déposèrent leurs conclusions respectivement le 26 février et le 25 avril 1991.

Par jugement du 12 juin 1991, le tribunal décida de surseoir à statuer en posant une question préjudicielle à la Cour européenne de justice de Luxembourg aux fins de savoir si l’exclusion de l’allocation d’adulte handicapé au bénéfice du requérant, membre de la famille (descendant adopté) d’un ressortissant de la communauté européenne résidant dans le pays dont le chef de famille (l’adoptant) a la nationalité (prévue par le texte français) était conforme aux dispositions européennes issues du traité instituant les communautés européennes (traité C.E.E.). Par arrêt du 16 décembre 1992, la Cour européenne de justice de Luxembourg répondit à la question préjudicielle en se prononçant en faveur de la conformité du texte français aux dispositions européennes du traité C.E.E. Elle releva que le père adoptif du requérant, parce qu’il n’avait pas exercé son droit à la libre circulation au sein de la Communauté européenne, ne pouvait prétendre à la qualité de « travailleur migrant », catégorie à laquelle s’appliquent les dispositions européennes invoquées.

Par jugement du 31 mars 1993, le tribunal des affaires de sécurité sociale de Bobigny, faisant application de la réponse apportée par la Cour européenne, décida que le recours du requérant était mal fondé et débouta ce dernier. Le requérant interjeta appel de ce jugement le 27 juillet 1993. Il demanda à bénéficier de l’aide juridictionnelle le 23 novembre 1993.

Le 14 janvier 1994, le bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal de grande instance de Paris rejeta la demande d’aide juridictionnelle formulée par le requérant dans le cadre de cet appel, au motif que sa demande était manifestement dénuée de fondement. Le 21 février 1994, le requérant interjeta appel de cette décision de rejet. Par une décision du 5 mai 1994, le président du Bureau d’aide juridictionnelle fit droit à sa demande.

Par arrêt du 19 juin 1995, la cour d’appel de Paris confirma le jugement du 31 mars 1993. Elle rappela les dispositions de l’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale et l’absence de convention de réciprocité entre la France et le pays de la nationalité du requérant relativement à l’attribution de l’allocation.

Le 2 mai 1996, le requérant se pourvut en cassation contre cet arrêt. Le requérant et la C.A.F. déposèrent leurs mémoires respectivement le 1er août et le 21 octobre 1996. Le 2 juin 1997 fut désigné le conseiller rapporteur, qui déposa son rapport le 10 octobre 1997. L’audience devant la Cour de cassation eut lieu le 27 novembre 1997. Par arrêt du 22 janvier 1998, la Cour de cassation rejeta le pourvoi formé par le requérant et formulé comme suit :

Sur le moyen du requérant tiré de ce que « (...) l’article 26 du pacte de New-York proscrit toute discrimination, notamment en raison d’une origine nationale ; que la cour d’appel, qui a refusé d’accorder une allocation d’adulte handicapé à M. Koua Poirrez en raison de sa nationalité, a méconnu la force obligatoire de cette disposition, qu’elle a par suite violé par refus d’application (...) »

La Cour s’exprima comme suit :

« l’article 26 du pacte international de New-York du 19 décembre 1966, qui prohibe toute discrimination d’origine nationale, ne saurait être interprété comme interdisant toutes les conditions de nationalité auxquelles la loi nationale subordonne l’obtention d’un droit ;

que la cour d’appel, ayant rappelé les termes de l’article L. 821-1 du Code de la sécurité sociale, qui réserve aux personnes de nationalité française, ou ressortissant d’un pays ayant conclu une convention de réciprocité, le droit à l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés, a exactement décidé que M. Koua Poirrez, de nationalité ivoirienne, ne pouvait prétendre à cette allocation, en l’absence de convention de réciprocité entre la France et la Côte-d’Ivoire ; (...) ».

A la suite de l’adoption de la loi du 11 mai 1998 levant la condition de la nationalité pour l’octroi des prestations non contributives, le requérant forma une nouvelle demande d’octroi de l’allocation d’adulte handicapé à compter du 1er juin 1998. Sa demande ayant été rejetée par la C.A.F., il saisit de nouveau le tribunal des affaires sociales. Par jugement du 11 juin 1999, le tribunal des affaires sociales déclara ce recours mal fondé au motif que le requérant n’avait pas respecté les conditions formelles de présentation de sa demande d’allocation. Il n’avait en effet pas soumis à la C.A.F. tous les documents justifiant de sa situation financière. Le requérant interjeta appel de ce jugement. Des informations fournies par le Gouvernement et non contestées par le requérant, datant de mars 2000, à la demande de la C.A.F., la C.O.T.O.R.E.P. réexamina le dossier et accorda au requérant, le bénéfice de l’allocation pour la période de juin 1998 à novembre 2000.

B. Eléments de droit interne pertinents

a. Le bénéfice de l’allocation aux adultes handicapés a été envisagé par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées. L’article L. 821-1 du code de la sécurité sociale prévoit ce minimum de ressources à toute personne handicapée sous réserve du respect de certaines conditions :

« Toute personne de nationalité française ou ressortissant d’un pays ayant conclu une convention de réciprocité en matière d’attribution d’allocations aux handicapés adultes résidant sur le territoire métropolitain (...) ayant dépassé l’âge d’ouverture du droit à l’allocation d’éducation spéciale prévue à l’article L. 541-1 dont l’incapacité permanente est au moins égale à un pourcentage fixé par décret, perçoit une allocation aux adultes handicapés lorsqu’elle ne peut prétendre au titre d’un régime de sécurité sociale, d’un régime de pension de retraite ou d’une législation particulière à un avantage de vieillesse ou d’invalidité ou une rente d’accident de travail d’un montant au moins égal à ladite allocation ».

La condition de nationalité posée par ce texte a ensuite été levée par la loi n° 98-439 du 11 mai 1998 relative à l’entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d’asile. Tout étranger résidant de façon régulière en France pouvait dès lors demander le bénéfice de l’allocation aux adultes handicapés.

b. L’article L. 781-1 du code de l’organisation judiciaire se lit comme suit :

« L’Etat est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de justice. Cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice. »

GRIEFS

1.Le requérant, enfant adoptif d’un ressortissant français, se plaint d’une violation combinée des articles 1er du Protocole N° 1 à la Convention et 14 de la Convention. Il estime que l’allocation d’adulte handicapé constitue un « bien » dont il est privé de façon discriminatoire sur le seul fondement de sa nationalité ivroirienne, la Côte d’Ivoire n’ayant pas d’accord de réciprocité avec la France.

2.Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la durée de la procédure relative au refus de lui accorder l’allocation d’adulte handicapé.

3.Il invoque également, sans autre précision, la violation de l’article 6, en ce qu’il garantit le droit à un tribunal indépendant et impartial, dans le cadre de la procédure relative à sa demande de nationalité.

EN DROIT

1. Le requérant se plaint d’une violation combinée des articles 1er du Protocole N° 1 à la Convention et 14 de la Convention, qui sont libellés comme suit :

L’article 1er du Protocole N° 1 prévoit :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. ».

L’article 14 prévoit :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

Le requérant considère que l’allocation d’adulte handicapé constitue un « bien » au sens de l’article 1er du Protocole N° 1 à la Convention et que le refus de lui accorder l’allocation d’adulte handicapé méconnaît son droit au respect de ce bien. Il estime que ce refus se fonde sur un critère discriminatoire, à savoir sa condition d’étranger issu d’un pays non membre de l’Union européenne et non signataire d’une convention de réciprocité quant à l’octroi de l’allocation d’adulte handicapé.

Le Gouvernement défendeur conteste cette thèse. Il considère que le droit de propriété protégé par l’article 1 du Protocole N° 1 à la Convention n’inclut pas les prestations non contributives telles que l’allocation d’adulte handicapé. Cette dernière représente en fait plus une assistance qu’une créance réelle ou un droit acquis, ce qui est illustré par son caractère non prédéterminé et conditionnel aux termes de la législation française. Le Gouvernement conclut ainsi à l’irrecevabilité ratione materiae de ce grief.

Le Gouvernement considère enfin que le grief du requérant tiré d’une discrimination contraire à l’article 14 est mal fondé. Il relève que la distinction opérée, avant la loi de 1998, entre nationaux et étrangers en matière d’allocations pour adultes handicapés répondait à un but légitime, à savoir l’équilibre entre les recettes et les dépenses de l’Etat dans le domaine social. La condition de proportionnalité était également respectée en ce que les étrangers n’étaient pas privés de toute ressource puisqu’ils pouvaient notamment bénéficier du Revenu Minimum d’Insertion (R.M.I.). Le Gouvernement souligne par ailleurs que le requérant, s’il n’a pu acquérir la nationalité française par déclaration, aurait pu solliciter sa naturalisation et bénéficier de l’allocation d’adulte handicapé sans que lui soit opposable la condition de nationalité.

Le requérant conteste cette thèse. Il considère que l’allocation d’adulte handicapé constitue un véritable droit patrimonial acquis dès lors qu’un certain plafond de ressources et de taux d’invalidité ont été atteint, ce qui était le cas dès sa première demande en 1990. Le refus de la C.A.F. de lui accorder cette allocation méconnaît donc son droit, et ce, en raison de sa nationalité étrangère.

A titre subsidiaire, le Gouvernement considère que le requérant ne peut plus se prétendre victime d’une discrimination entre nationaux et étrangers du fait de l’adoption de la loi de 1998 ayant pour objet de faire cesser cette différence de traitement (cf. déc. X. c/Danemark du 5.12.78, Décisions et Rapports 15, p. 128). Le requérant peut dès lors bénéficier de l’allocation dans les mêmes conditions que toute autre personne de nationalité française. Le requérant a d’ailleurs déposé une demande en ce sens devant le tribunal des affaires de sécurité sociale qui, par jugement du 11 juin 1999, l’a invité « à régulariser au plus vite sa demande informelle ». Par la suite, le Gouvernement informa la Cour qu’à la demande de la caisse d’allocations familiales (C.A.F.) de Seine-Saint Denis, la C.O.T.O.R.E.P. avait accordé en mars 2000 le bénéfice de l’allocation aux adultes handicapés pour la période courant de juin 1998 à novembre 2000.

Le requérant estime que la réforme issue de la loi de 1998 illustre justement la prise en compte par l’Etat du caractère discriminatoire du système antérieur. Malgré les affirmations du Gouvernement relatives à l’adoption de la loi plus favorable, il considère avoir toujours la qualité de victime d’une atteinte discriminatoire à ses biens puisque l’Etat lui est toujours redevable du total des allocations couvrant la période de 1990 à 1998 en qu’en date du 3 janvier 2000, il n’avait pas perçu l’allocation en question, pour les raisons alléguées par le Gouvernement. Il conteste enfin l’argument tiré de la possibilité de sa naturalisation pour les raisons exposées ci-après relativement à la partialité alléguée des juridictions compétentes en la matière. Il indique donc pouvoir toujours se prétendre « victime » de la violation alléguée de la Convention pour ce qu’il estime être des créances entre 1990 et 1998.

Sur la qualité de victime du requérant, la Cour rappelle qu’une « décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de ‘victime’ que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention » (arrêt Aamur c. France du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, p. 846, § 36 et Dalban c. Roumanie [GC], n° 28114/95, CEDH 1999-VI, § 44).

En l’espèce, à supposer que l’intervention de la loi de 1998 puisse passer pour une reconnaissance explicite ou en substance d’une prétendue violation de l’article 1er du protocole N° 1 combiné avec l’article 14 de la Convention, la Cour estime qu’elle ne fournit pas une réparation adéquate au sens de la jurisprudence. En effet, la loi n’a pas d’effet rétroactif. De plus, si le requérant a obtenu le versement de l’allocation contestée à compter de juin 1998, la Cour relève qu’aucun dédommagement ne lui a été accordé pour la période antérieure 1990 - juin 1998, couverte par la procédure nationale litigieuse. La Cour considère dès lors que le requérant n’a pas obtenu de réparation, même en substance, pour ce qui est de la violation alléguée. Il s’ensuit que l’exception tirée de la perte de la qualité de « victime » du requérant ne saurait être accueillie en l’espèce.

Ayant procédé à un examen préliminaire de l’argumentation des parties à la lumière de sa jurisprudence en la matière, la Cour estime que ce grief pose des questions de droit ou de fait complexes, qui nécessitent, y compris la question de la compétence ratione materiae, un examen au fond.
Par conséquent, cette partie de la requête ne saurait être rejetée comme étant manifestement mal fondée.

2.Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de la durée de la procédure civile relative au refus de lui accorder l’allocation d’adulte handicapé. En sa partie pertinente, l’article 6 § 1 prévoit :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Le requérant considère que la procédure ayant débuté avec son recours adressé à la commission de recours amiable le 25 mai 1990 et s’étant achevée par un arrêt de la Cour de cassation le 22 janvier 1998 a dépassé le délai raisonnable prescrit à l’article 6 § 1 de la Convention.

1. Sur l’exception de non-épuisement des voies de recours internes

Le Gouvernement considère que le requérant n’a pas respecté la règle de l’épuisement des voies de recours internes posée à l’article 35 § 1 de la Convention. Il aurait dû pour cela exercer le recours indemnitaire prévu à l’article L. 781-1 du code de l’organisation judiciaire afin de faire redresser la violation dont il se plaint. Le Gouvernement se réfère au jugement du tribunal de grande instance de Paris du 5 novembre 1997 confirmé par arrêt de la cour d’appel de paris du 20 janvier 1999, qui est devenu définitif faute de pourvoi. Il ajoute que cette jurisprudence a été confirmée par deux décisions récentes du 9 juin et 22 septembre 1999 du tribunal de grande instance de Paris.

Le requérant répond que l’argument du Gouvernement n’est pas pertinent, ce recours n’étant pas efficace à ses yeux au regard de l’obligation d’épuiser les voies de recours internes.

La Cour rappelle que tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que l’article 35 § 1 de la Convention a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre lui (arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n° 200, p. 19, § 36). Néanmoins, les dispositions de l’article 35 § 1 ne prescrivent l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir notamment les arrêts Vernillo c. France du 20 février 1991, série A n° 198, pp. 11–12, § 27 ; Dalia c. France du 19 février 1998, Recueil 1998-I, pp. 87-88, § 38). La Cour reconnaît qu’il est de plus en plus fréquent, notamment dans le domaine du non-respect du délai raisonnable, que les juridictions françaises appliquent l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire en se référant à l’article 6 § 1 de la Convention. En l’espèce, la procédure litigieuse étant terminée au plan interne, ce recours indemnitaire serait donc susceptible de remédier de façon adéquate à la violation alléguée (Camilla c. France, décision, n° 38840/97, 8.12.1998). Toutefois, l’épuisement des recours internes s’apprécie, sauf exceptions, à la date d’introduction de la requête devant la Cour. Or, en l’espèce, elle note que les jugements et arrêts mentionnés par le Gouvernement, sont postérieurs à l’introduction de la requête, à savoir le 12 mars 1998.

Par conséquent, il ne saurait être reproché au requérant de n’avoir pas épuisé, avant de saisir la Cour, un recours qui ne présentait pas, à ce moment-là, les caractères de certitude et d’efficacité requis (Zutter c. France, décision, n° 30197/96, 27.6.2000, Van der Kar et Lissaur van West c. France, décision, nos. 44952/98 et 44953/98, 7.11.2000). Partant, l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement ne saurait être retenue.

2. Sur le caractère raisonnable de la durée

Le Gouvernement défendeur considère à titre principal que ce grief est irrecevable car incompatible ratione materiae avec les dispositions de l’article 6 § 1 ; en effet, le requérant ne peut se prétendre titulaire d’un « droit de caractère civil » au sens de ce texte puisque la législation applicable au moment des faits de l’espèce ne lui conférait pas de droit à l’obtention de l’allocation litigieuse. A titre subsidiaire, le Gouvernement estime que le grief tiré de la durée excessive de la procédure est mal fondé du fait de la complexité incontestable de l’affaire (notamment illustré par la nécessité pour le juge du fond de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice des Communautés Européennes) et de son importance réduite sur le fond, ce qui excluait la nécessité d’une diligence particulière (le requérant pouvant bénéficier du R.M.I.). Le Gouvernement insiste aussi sur le fait que le requérant a multiplié les procédures et que les juridictions saisies ont été suffisamment diligentes quand elles ont statué sur son cas.

Le requérant rejette cette analyse. Il considère que sa contestation porte effectivement sur un « droit de caractère civil » au sens de l’article 6 § 1, car il aurait dû bénéficier de l’allocation litigieuse du fait de son invalidité reconnue et ce, quelle que soit sa nationalité. Il souligne qu’il pouvait invoquer ce droit en se fondant sur les textes européens ayant une valeur supérieure à celle du droit français. Il renvoie sur ce point à un arrêt de la Cour de cassation du 17 octobre 1996 ayant reconnu l’octroi de l’allocation d’adulte handicapé à un algérien du fait de l’existence d’un accord conclu entre l’Algérie et la Communautés économique européenne (CEE) et un jugement du tribunal des affaires de sécurité sociale de Haute-Savoie du 15 mai 1997 se fondant lui, pour octroyer cette allocation sur la convention de Lomé. Enfin, le requérant conteste l’analyse du Gouvernement quant à la longueur de la procédure, estimant pour sa part que son affaire ne présentait pas une complexité justifiant une telle durée et que le véritable motif de cette durée excessive réside dans le manque de diligence des autorités françaises.

Ayant procédé à un examen préliminaire de l’argumentation des parties à la lumière de sa jurisprudence en la matière, la Cour estime que ce grief pose des questions de droit ou de fait complexes, y compris l’applicabilité de l’article 6, qui nécessitent un examen au fond. Par conséquent, cette partie de la requête ne saurait être rejetée comme étant manifestement mal fondée.

3.Le requérant invoque également, sans autre précision, la violation de l’article 6, en ce qu’il garantit le droit à un tribunal indépendant et impartial, dans le cadre de la procédure relative à sa demande de nationalité. La Cour relève que le grief n’est nullement étayé par le requérant. Dans la mesure où elle est compétente pour en connaître, elle n’a relevé aucune apparence de violation de l’article invoqué. Il s’ensuit que le grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs du requérant concernant le rejet de sa demande d’allocation pour adulte handicapé visant l’article 6 § 1 de la Convention (applicabilité et délai raisonnable), l’article 1er du Protocole N° 1 et l’article 14 de la Convention ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

S. DolléW. Fuhrmann
GreffièrePrésident