Résolution intérimaire CM/ResDH(2011)293[1]

Exécution de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme

Burdov no 2 contre Fédération de Russie

concernant l’inexécution ou les retards sérieux d’exécution de décisions de justice interne définitives rendues contre l’Etat et ses entités et l’absence de recours effectif à cet égard

(Requête no 33509/04, arrêt du 15/01/2009, définitif le 04/05/2009)

Le Comité des Ministres, en vertu de l’article 46, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après « la Convention ») vu l’arrêt pilote rendu par la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après « la Cour ») le 15 janvier 2009 dans l’affaire Burdov no 2 contre Fédération de Russie ;

Rappelant que dans cet arrêt pilote, la Cour a constaté des violations de la Convention en raison d’une pratique qui résultait du manquement récurrent de l’Etat à son obligation de se conformer aux décisions de justice internes accordant des sommes d’argent aux requérants et de l’absence de recours effectif à cet égard ;

Rappelant ensuite que vu la Résolution du Comité des Ministres sur les arrêts qui révèlent un problème structurel sous-jacent (Res(2004)3) et la Recommandation sur l’amélioration des recours internes (Rec(2004)6), toutes deux du 12 mai 2004, la Cour a ordonné à l’Etat défendeur :

-                 de mettre en place, dans un délai de six mois, un recours interne effectif ou une combinaison de recours de ce type permettant d’obtenir une réparation adéquate et suffisante en cas d’inexécution ou de retard d’exécution de décisions de justice internes conformément aux principes de la Convention, tels qu’établis par la jurisprudence de la Cour ;

-                 d’accorder, dans un délai d’un an, une réparation appropriée et suffisante à toute personne qui serait dans la situation du requérant dans les affaires dont la Cour a été saisi avant le prononcé de l’arrêt pilote ;

Rappelant de plus la Résolution intérimaire CM/ResDH(2009)43 du Comité des Ministres concernant l’exécution des arrêts de la Cour dans plus de 200 affaires similaires, où le Comité a souligné qu’il était urgent d’instaurer des recours internes effectifs afin de renforcer la capacité correctrice du système judiciaire interne en réponse aux violations répétitives de cette nature ;

Rappelant que le Comité des Ministres a donné la priorité à l’examen de cette affaire conformément à l’article 4§1 de ses Règles pour la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne et des termes des règlements amiables, l’accent étant mis en particulier sur les exigences pressantes d’adopter un recours interne effectif et d’assurer le règlement interne des affaires similaires ;

S’étant assuré que l’Etat défendeur avait versé au requérant la satisfaction équitable prévue dans l’arrêt et qu’aucune mesure de caractère individuel n’était requise dans cette affaire, étant donné que toutes les décisions de justice internes rendues en faveur du requérant avaient été exécutées ;

Se félicitant de l’adoption par la Fédération de Russie, en réponse à l’arrêt pilote, de deux lois fédérales instaurant une nouvelle voie de recours interne concernant la durée excessive de la procédure judiciaire et l’exécution tardive de décisions de justice internes rendues contre l’Etat (« loi d’indemnisation ») ;

Notant avec satisfaction que les autorités russes ont réagi avec diligence à la Résolution intérimaire CM/ResDH(2009)158 et que la réforme est entrée en vigueur le 4 mai 2010, à savoir à la date à laquelle la Cour devait reprendre les procédures dans les affaires similaires ;

Notant que l’évaluation par la Cour de la nouvelle voie de recours interne l’a conduite à juger que l’ensemble des nouvelles affaires déposées après l’arrêt pilote et relevant de la loi d’indemnisation devaient être soumises en premier lieu aux juridictions internes[2] ;

Saluant le fait que cette voie de recours est déjà largement utilisée, comme le montrent les nombreux exemples de la jurisprudence fournis par les autorités russes, et ainsi que cela a été reconnu par la Cour ;

Prenant note avec intérêt du large éventail de mesures adoptées par les autorités russes, en particulier par la Cour suprême fédérale, par la Cour suprême de commerce, par le Ministère fédéral des Finances et par le Trésor fédéral pour garantir l’effectivité du nouveau recours en indemnisation au niveau interne (voir annexe) ;

Notant dans ce contexte avec grande satisfaction que les dispositions budgétaires appropriées ont été prises pour garantir l’exécution effective et dans les délais des décisions de justice rendues, conformément à la loi d’indemnisation;

Se félicitant de plus des mesures globales prises afin de traiter les requêtes individuelles similaires déposées avant l’arrêt pilote, lesquelles ont conduit au règlement des questions soulevées par la plupart de ces requêtes, et à la radiation par la Cour de plus de 800 requêtes de son rôle ;

Rappelant que l’Etat défendeur reste dans l’obligation d’adopter d’autres mesures de caractère général, en gardant à l’esprit les conclusions de la Cour, telles qu’exposées dans l’arrêt pilote[3] ;

DECIDE de clore l’examen de la question liée à l’adoption d’une voie de recours interne effectif en cas d’inexécution ou d’exécution tardive de décisions de justice internes imposant une obligation de paiement à l’Etat ;

DECIDE de poursuivre l’examen des autres mesures de caractère général dans le cadre du groupe d’affaires Timofeyev[4] et en conséquence de joindre la présente affaire à ce groupe.

Annexe à la Résolution CM/ResDH(2011)293

Informations sur les mesures prises afin de se conformer à l’arrêt dans l’affaire

Burdov no 2 contre Fédération de Russie

1)Nouvelle voie de recours interne

a)Réforme législative

Le 4 mai 2010 est entrée en vigueur la loi fédérale no 68‑FZ « relative à l’indemnisation en cas de violation du droit à un procès dans un délai raisonnable ou du droit à l’exécution d’une décision de justice dans un délai raisonnable »[5]. Cette loi était accompagnée d’une loi fédérale portant modification de certains textes législatifs fédéraux[6].

La loi d’indemnisation prévoit la possibilité de demander réparation pour l’inexécution prolongée d’une décision de justice établissant une créance recouvrable sur les budgets de l’Etat. Une telle indemnité est octroyée si la violation alléguée n’est pas due à une faute du requérant. L’octroi de l’indemnité est indépendant d’une faute des autorités compétentes.

Le montant de l’indemnisation est fixé par les tribunaux en fonction des demandes du requérant, des circonstances de l’affaire, de la durée pendant laquelle la violation a eu lieu, de l’importance de ses conséquences pour le requérant, des principes de caractère raisonnable et d’équité et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Une demande en indemnisation en raison de l’inexécution prolongée d’une décision de justice peut être déposée alors que la procédure d’exécution est encore pendante ou au plus tard six mois après qu’elle a été close. La décision de justice octroyant une indemnité est exécutée immédiatement. Elle peut toutefois faire l’objet de recours en vertu de la législation procédurale en vigueur. La loi d’indemnisation prévoit que les autorités fédérales, régionales et locales sont tenues de prendre les dispositions appropriées dans leurs budgets.

b)Mesures destinées à assurer la mise en œuvre de cette nouvelle voie de recours

Mesures visant à assurer l’application effective et cohérente de la loi sur l’indemnisation par les tribunaux internes

Pour assurer l’application uniforme de la loi d’indemnisation, la Cour suprême fédérale et la Cour suprême de commerce ont publié le 23 décembre 2010 une ordonnance conjointe sur certaines questions qui peuvent apparaître lors de l’examen d’affaires concernant les demandes en indemnisation de violations du droit à un procès dans un délai raisonnable ou du droit à l’exécution d’une décision de justice dans un délai raisonnable[7].

Le 25 juin 2010, le présidium de la Cour suprême de commerce a adressé aux juridictions inférieures une lettre d’information no 140 sur certaines questions soulevées par l’entrée en vigueur de la loi fédérale portant modification de certains textes législatifs fédéraux, adoptée en même temps que la loi d’indemnisation[8].

Le 18 mai 2011, le Présidium de la Cour suprême fédérale a publié une analyse de la jurisprudence des juridictions de droit commun dans les affaires concernant des demandes en réparation déposées en vertu de la loi d’indemnisation[9]. Cette analyse était fondée sur l’examen des motifs les plus courants pour lesquels la Cour suprême a cassé, révisé, ou confirmé les décisions de juridictions inférieures qui avaient accordé une indemnisation entre l’entrée en vigueur de la loi d’indemnisation et le mois d’avril 2011.

En mars 2011, un panorama des arrêts de la Cour européenne rendus en 2009 et en 2010 dans les affaires concernant le Fédération de Russie dans lesquelles une violation du droit à un procès et à l’exécution des décisions judiciaires dans un délai raisonnable a été constatée, a été publié dans le Bulletin de la Cour Suprême fédéral (Bulletin no3).

Mesures administratives

Le 7 juillet 2010, le Ministère fédéral des Finances a publié la circulaire no 08‑06‑06/582 sur la procédure d’application de certaines dispositions de la loi d’indemnisation.

Le 21 septembre 2010, le Trésor fédéral a diffusé à tous les chefs de ses antennes territoriales une circulaire no 42‑7.4‑05/9‑607 contenant les directives sur l’application de la loi d’indemnisation, notamment en ce qui concerne la représentation des intérêts de la Fédération de Russie devant les juridictions commerciales dans ce type de litiges.

Dispositions budgétaires

Pour assurer l’exécution rapide et effective des décisions de justice rendues en vertu de la loi d’indemnisation, des crédits appropriés ont été inscrits au budget fédéral, et au budget des entités de la Fédération et des collectivités locales.

Mesures de sensibilisation

L’arrêt pilote a été diffusé à toutes les autorités compétentes. Des informations relatives à l’arrêt pilote ont été publiées dans le Bulletin de la Cour Suprême fédéral en 2009 dans le numéro 11.

Le 1er novembre 2010, une séance consacrée à l’application des dispositions de la loi d’indemnisation a eu lieu à la Douma d’Etat de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie.

Les questions relatives à la loi d’indemnisation ont été introduites dans le cursus de formation continue sur la jurisprudence de la Cour européenne pour les juges.

En juillet 2010 et septembre 2011, des réunions interministérielles ont été tenues sur la base du Trésor fédéral avec la participation des représentants du Ministère des Finances, de la Cour Suprême de commerce, du Service fédéral des huissiers, de la Cour Suprême fédéral, de l’Institut public des recherches scientifiques sur l’analyse systématique de la Cour des comptes de la Fédération de Russie et du bureau de l’Agent du Gouvernement.

En mai 2011, les questions liées à la loi d’indemnisation ont été discutées à la conférence sur les problèmes relatifs à la législation et la pratique organisée à Saint Petersbourg.

Statistiques

Entre le 4 mai 2010 et le 30 juin 2011, les tribunaux russes (tribunaux de droit commun et juridictions commerciales) ont examiné 287 plaintes concernant la durée excessive des procédures d’exécution. Les tribunaux de droit commun en particulier en ont traité 186, dont cent ont donné lieu à une indemnisation. Les juridictions commerciales ont examiné 101 demandes et ont accordé une indemnisation dans 45 d’entre elles. Ces exemples de la jurisprudence des tribunaux internes montrent que lorsqu’ils octroient des indemnités, les tribunaux russes tiennent compte de la jurisprudence de la Cour européenne[10].

Le Ministère fédéral des Finances a lui précisé qu’entre le 4 mai et le 13 octobre 2011, il a reçu 97 ordonnances judiciaires pour un montant total de 3 940 555 RUB (soit 86 000 euros environ). Seuls 19 ordonnances ont été retournées aux requérants en raison de la présence d’erreurs dans les coordonnées bancaires ou de l’annulation de décisions de justice par des juridictions de degré supérieur. Les autres ordonnances ont été exécutées dans les délais impartis.

2)Règlement ad hoc de requêtes similaires gelées par la Cour européenne

En ce qui concerne le règlement ad hoc des affaires similaires dont l’examen a été suspendu par la Cour européenne, les autorités russes ont examiné l’ensemble des requêtes dans les délais indiqués par la Cour. Elles ont adopté des mesures de réparation concernant 861 requérants[11].

Ainsi, plusieurs requérants ont utilisé le nouveau recours[12]. En conséquence, la Cour a rayé une de ces requêtes du rôle au motif que les requérants avaient obtenu des tribunaux internes à titre de réparation une indemnisation qui était comparable à celle qu’elle accordait dans des affaires similaires. Elle a également noté que les décisions de justice octroyant l’indemnisation étaient exécutées dans les délais impartis.

Au total, à la suite des mesures prises, la Cour européenne a déjà décidé de rayer du rôle des affaires intéressant 785 requérants. 656 d’entre eux ont déjà été pleinement indemnisés. Le reste d’entre eux le sera dans les délais fixés.

Par ailleurs, les autorités russes ont demandé à la Cour de radier 297 requêtes de la liste faute de motifs permettant de restaurer les droits des requérants et de poursuivre son examen dans 33 requêtes.

3)Evaluation par la Cour des mesures adoptées dans le cadre de la « procédure d’arrêts pilotes »

Le 23 septembre 2010, la Cour européenne a rendu une décision dans les affaires Nagovitsyn et Nalguyev contre Fédération de Russie[13] et Fakhretdinov et autres contre Fédération de Russie[14]. Dans ces décisions, elle a jugé que l’ensemble des nouvelles affaires dont elle a été saisie après l’arrêt pilote et relevant de la loi sur l’indemnisation devaient être portées en premier lieu devant les juridictions internes. En conséquence, elle a déclaré irrecevables les affaires.

Ce faisant, la Cour a estimé « important le fait que la Russie ait adopté une réforme législative mettant en place une nouvelle voie de recours en réponse à l’arrêt pilote rendu dans l’affaire Burdov no 2 et sous le contrôle du Comité des Ministres ». Elle a aussi noté que la nouvelle voie de recours était devenue opérationnelle le 4 mai 2010, date à laquelle la Cour devait reprendre les procédures dans les affaires similaires. Elle a rappelé enfin que « l’un des buts poursuivis par la procédure d’arrêt pilote était précisément d’offrir un redressement aussi rapide que possible à l’échelon national aux nombreuses personnes touchées par le problème structurel d’inexécution »[15].

[1] Adoptée par le Comité des Ministres le 2 décembre 2011 lors de la 1128e réunion des Délégués des Ministres.

[2] Nagovitsyn et Nalguyev c. Russie (déc.), nos. 27451/09 et 60650/09, 23 septembre 2010.

[3] Voir en particulier le §§ 136-137 de l’arrêt pilote.

[4] Ce groupe d’affaires concerne l’inexécution ou l’exécution tardive de décisions de justice internes et l’absence de recours effectif à cet égard.

[5] Texte original : http://www.rg.ru/printable/2010/05/04/razumnisrok-dok.html ; pour une traduction en anglais, voir le site internet du Service d’exécution des arrêts de la Cour européenne (information complémentaire / Fédération de Russie / affaire Burdov – annexe 1): http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Documents/Info_cases/Russie/Burdov10082011%20Annexe1.pdf

[6] Texte original : http://www.rg.ru/2010/05/04/volokita-dok.html ; pour une traduction en anglais, voir le site internet du Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne (informations complémentaires / Fédération de Russie / affaire Burdov – annexe 2) : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Documents/Info_cases/Russie/Burdov10082011%20Annexe2.pdf

[7] Texte original : http://www.supcourt.ru/Show_pdf.php?Id=6968 ou http://www.arbitr.ru/as/pract/post_plenum/32236.html ; pour une traduction en anglais, voir le site internet du Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne (informations complémentaires / Fédération de Russie / affaire Burdov – annexe 3) : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Documents/Info_cases/Russie/Burdov10082011%20Annexe3.pdf.

[8] Texte original : http://www.arbitr.ru/as/pract/vas_info_letter/29867.html°; pour une traduction en anglais, voir le site internet du Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne (informations complémentaires / Fédération de Russie / affaire Burdov – annexe 4) : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Documents/Info_cases/Russie/Burdov10082011%20Annexe4.pdf.

[9] Texte original : http://www.vsrf.ru/vscourt_detale.php?id=7418 ; pour une traduction en anglais, voir le site internet du Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne (informations complémentaires / Fédération de Russie / affaire Burdov – annexe 5) :  http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Documents/Info_cases/Russie/Burdov10082011%20Annexe5.pdf

[10] Pour certains exemples de décisions rendues par les tribunaux internes et traduits en anglais, voir le site internet du Service de l’exécution des arrêts de la Cour européenne (informations complémentaires/Fédération de Russie/affaire Burdov – annexe 6) : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Documents/Info_cases/Russie/Burdov10082011%20Annexe6.pdf.

[11] Ces mesures comprennent l’exécution des décisions de justice internes rendues en faveur des requérants, la conclusion de règlements amiables, et le dépôt à la Cour de déclarations unilatérales indiquant que les autorités russes étaient disposées à payer aux victimes une indemnisation pour le préjudice subi. Dans un certain nombre d’affaires, les requérants ont pu faire usage avec succès de la nouvelle voie de recours et ils ont obtenu réparation au niveau interne conformément à la loi sur l’indemnisation.

[12] Balagurov c. Russie (déc.), n° 9610/05, 2 décembre 2010; Zavyalov c. Russie, n° 45236/04 (l’affaire est pendante).

[13] Nagovitsyn et Nalguyev, cité ci-dessus.

[14] Fakhretdinov, Kuzovlev et Sergeyev c. Fédération de Russie (déc.), n° 26716/09, 67576/09 et 7698/10, 23 septembre 2010.

[15] Nagovitsyn et Nalguyev, cité ci-dessus.