61985j0168

1 . etats membres – obligations – manquement – maintien d ' une disposition nationale incompatible avec le droit communautaire – justification tiree de l ' existence de pratiques administratives assurant l ' application du traite – inadmissibilite

2 . libre circulation des personnes – liberte d ' etablissement – libre prestation des services – travailleurs – professions reglementees – exclusion des ressortissants des autres etats membres ou condition de reciprocite – inadmissibilite

( traite cee , art . 48 , 52 et 59 )

1 . la faculte offerte aux justiciables d ' invoquer des dispositions directement applicables du traite devant les juridictions nationales ne constitue qu ' une garantie minimale et ne suffit pas a assurer a elle seule l ' application pleine et complete du traite .

Le maintien inchange , dans la legislation d ' un etat membre , d ' un texte incompatible avec une disposition du traite , meme directement applicable , cree une situation de fait ambigue en maintenant les sujets de droit concernes dans un etat d ' incertitude quant aux possibilites qui leur sont reservees de faire appel au droit communautaire , et constitue un manquement aux obligations decoulant du traite .

L ' incompatibilite de la legislation nationale avec les dispositions du traite ne pouvant etre definitivement eliminee qu ' au moyen de dispositions internes a caractere contraignant ayant la meme valeur juridique que celles qui doivent etre modifiees , de simples pratiques administratives , par nature modifiables au gre de l ' administration et depourvues d ' une publicite adequate , ne sauraient etre considerees comme constituant une execution valable des obligations du traite , apte a faire disparaitre le manquement .

2 . manque aux obligations decoulant des articles 48 , 52 et 59 du traite un etat membre qui , s ' agissant de l ' acces a certaines professions , reserve celui-ci a ses nationaux ou soumet les ressortissants des autres etats membres a une condition de reciprocite .

Dans l ' affaire 168/85 ,

Commission des communautes europeennes , representee par m . guido berardis , membre de son service juridique , en qualite d ' agent , assiste de m . silvio pieri , fonctionnaire italien mis a la disposition de la commission dans le cadre du regime d ' echange , ayant elu domicile a luxembourg aupres de m . georges kremlis , batiment jean monnet , kirchberg ,

Partie requerante ,

Contre

Republique italienne , representee par m . luigi ferrari bravo , chef du service du contentieux diplomatique , en qualite d ' agent , assiste de m . ivo braguglia , avvocato dello stato , ayant elu domicile au siege de l ' ambassade d ' italie a luxembourg ,

Partie defenderesse ,

Ayant pour objet de faire constater que la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 , 52 et 59 du traite cee , en faisant dependre de la condition de reciprocite l ' assimilation des ressortissants des autres etats membres aux ressortissants italiens pour l ' acces a differentes activites professionnelles liees au tourisme ; en reservant l ' inscription sur la liste des publicistes et dans le registre des journalistes stagiaires aux ressortissants italiens et en subordonnant l ' inscription des journalistes etrangers sur la liste des journalistes professionnels a la condition de reciprocite ; en reservant aux seuls ressortissants italiens la participation aux concours pour l ' attribution d ' officines de pharmacie ,

1 par requete deposee au greffe de la cour le 3 juin 1985 , la commission des communautes europeennes a introduit , en vertu de l ' article 169 du traite cee , un recours visant a faire reconnaitre que la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 , 52 et 59 du traite cee , en maintenant en vigueur des dispositions qui :

— subordonnent a la condition de reciprocite l ' assimilation des ressortissants des autres etats membres aux ressortissants italiens pour l ' acces a differentes activites professionnelles dans le domaine du tourisme ;

— subordonnent a la possession de la nationalite italienne l ' inscription sur les listes et registres des publicistes et des journalistes stagiaires , et subordonnent a la condition de reciprocite l ' inscription sur la liste speciale des journalistes etrangers des journalistes professionnels ressortissants d ' autres etats membres ;

— reservent aux seuls ressortissants italiens la participation aux concours pour l ' attribution des officines de pharmacie .

2 en ce qui concerne les dispositions de la legislation italienne en cause , il est renvoye au rapport d ' audience . il y a lieu simplement de rappeler ici que les dispositions en matiere de tourisme datent de 1983 , celles relatives a la profession de journaliste de 1963 et celles concernant le service pharmaceutique de 1968 .

3 suite a une demande d ' explication presentee en mars 1983 par la commission , le gouvernement italien a , par lettre du 15 septembre 1983 , fait parvenir a celle-ci copie d ' une circulaire du 21 juillet 1983 , adressee au conseil national de l ' ordre des journalistes par le ministere de la justice . cette circulaire rappelle a l ' ordre professionnel le devoir de respecter les articles 52 et suivants du traite et l ' invite a appliquer aux ressortissants des etats membres de la communaute les memes conditions que celles prevues pour les ressortissants italiens . le gouvernement italien a egalement transmis a la commission copie d ' une note en date du 26 octobre 1983 , par laquelle le conseil national de l ' ordre des journalistes a transmis aux differents conseils regionaux et interregionaux de l ' ordre la circulaire susmentionnee , ainsi que copie d ' une decision du conseil national de l ' ordre , du 16 decembre 1983 , annulant , en application de cette circulaire , la decision du conseil interregional du latium et de la molise , du 22 novembre 1982 , qui avait refuse l ' inscription sur la liste des publicistes d ' un ressortissant neerlandais au motif qu ' il ne possedait pas la nationalite italienne .

4 par telex du 18 juillet 1983 , le gouvernement italien a en outre transmis a la commission des circulaires de la presidence du conseil des ministres italien , des 2 et 10 decembre 1982 , adressees respectivement au commissaire du gouvernement dans la region de lombardie et a tous les commissaires du gouvernement dans les regions . ces circulaires precisent que , conformement aux dispositions combinees des articles 52 et suivants du traite , les ressortissants des etats membres de la communaute peuvent acceder aux concours pour l ' attribution des officines de pharmacie , la condition de nationalite ne pouvant plus leur etre opposee .

5 estimant que les dispositions litigieuses sont contraires aux articles 48 , 52 et 59 du traite et que les circulaires administratives ne constituent pas un moyen suffisant pour remedier a cette incompatibilite , la commission a mis le gouvernement italien , par lettre du 26 janvier 1984 , en demeure de presenter , dans le delai d ' un mois , ses observations . cette lettre etant restee sans reponse , la commission a adresse , le 20 novembre 1984 , un avis motive a la republique italienne . le gouvernement italien n ' ayant pas reagi a cet avis motive , la commission a introduit le present recours .

6 a l ' appui de sa requete , la commission fait notamment valoir deux arguments . en premier lieu , elle rappelle que la cour a iterativement affirme l ' incompatibilite avec le droit communautaire de toute clause de reciprocite ; a cet egard , elle invoque , notamment , l ' arret du 25 octobre 1979 ( republique italienne , 159/78 , rec . p . 3247 ). en second lieu , elle se refere a la jurisprudence constante de la cour selon laquelle des circulaires administratives ne sont pas de nature a faire disparaitre l ' incompatibilite de dispositions legislatives nationales avec le droit communautaire ; il serait sans pertinence , a cet egard , que les regles communautaires dont il s ' agit sont directement applicables et que , partant , la situation juridique serait claire .

7 dans sa defense , le gouvernement italien reconnait l ' incompatibilite formelle des dispositions litigieuses avec le droit communautaire . il fait toutefois valoir que ces textes ne constituent aucun obstacle reel a la libre circulation des personnes et des services , etant donne que les articles 48 , 52 et 59 du traite sont directement applicables dans l ' ordre juridique italien . cette applicabilite directe aurait pour consequence que les textes legislatifs qui exigent la nationalite italienne ou la reciprocite doivent etre consideres comme modifies en faveur des ressortissants des etats membres .

8 le gouvernement italien conclut que , dans ces circonstances , des circulaires ou instructions administratives servent , non pas a modifier les lois , mais a delimiter leur champ d ' application en mettant en evidence l ' effet et la primaute du droit communautaire . diffusees de maniere adequate aupres des organes nationaux competents , ces mesures administratives suffiraient , meme en l ' absence d ' une abrogation formelle de la legislation nationale en question , pour garantir aux ressortissants communautaires les droits qu ' ils tirent du traite .

9 le gouvernement italien ajoute que , les dispositions directement applicables du traite se substituant aux normes juridiques nationales incompatibles , il serait inutile et fastidieux d ' abroger ou de modifier formellement toutes ces dispositions nationales ; avec l ' evolution du temps , tout citoyen communautaire aurait acquis des certitudes quant aux droits qu ' il peut faire valoir dans les etats membres autres que celui dont il est ressortissant . par consequent , le fait de ne pas abroger expressement cette legislation nationale ne pourrait plus avoir l ' effet de maintenir une situation d ' insecurite juridique .

10 il ressort de ce debat qu ' il est constant que les dispositions nationales mises en cause par la commission sont incompatibles avec les articles 48 , 52 et 59 du traite .

11 a cet egard , il y a lieu d ' observer que les dispositions directement applicables du traite lient toutes les autorites des etats membres qui sont tenues , partant , de les observer , sans qu ' il soit necessaire d ' adopter des dispositions nationales d ' execution . toutefois , comme la cour l ' a constate dans son arret du 20 mars 1986 ( commission/pays-bas , 72/85 , rec . 1986 , p . 1219 ), la faculte des justiciables d ' invoquer des dispositions directement applicables du traite devant les juridictions nationales ne constitue qu ' une garantie minimale et ne suffit pas a assurer a elle seule l ' application pleine et complete du traite . il resulte en effet de la jurisprudence de la cour , et en particulier de l ' arret du 25 octobre 1979 , precite , que le maintien inchange , dans la legislation d ' un etat membre , d ' un texte incompatible avec une disposition du traite , meme directement applicable dans l ' ordre juridique des etats membres , donne lieu a une situation de fait ambigue en maintenant les sujets de droit concernes dans un etat d ' incertitude quant aux possibilites qui leur sont reservees de faire appel au droit communautaire et qu ' un tel maintien constitue des lors , dans le chef dudit etat , un manquement aux obligations qui lui incombent en vertu du traite .

12 quant a l ' argument du gouvernement italien selon lequel , compte tenu de l ' applicabilite directe des dispositions precitees du traite , les droits des ressortissants des autres etats membres seraient suffisamment garantis par les circulaires ou instructions administratives , il y a lieu d ' observer d ' abord que cet argument ne saurait etre invoque a l ' egard des griefs de la commission relatifs a l ' acces aux differentes activites professionnelles dans le domaine du tourisme . le gouvernement italien n ' a , en effet , pas etabli qu ' il avait emis une quelconque circulaire ou instruction administrative en ce qui concerne l ' acces des ressortissants des autres etats membres a ces activites .

13 cet argument est , du reste , mal fonde . l ' incompatibilite de la legislation nationale avec les dispositions du traite , meme directement applicables , ne peut etre definitivement eliminee qu ' au moyen de dispositions internes a caractere contraignant ayant la meme valeur juridique que celles qui doivent etre modifiees . comme la cour l ' a declare dans une jurisprudence constante relative a la mise en oeuvre des directives par les etats membres , de simples pratiques administratives , par nature modifiables au gre de l ' administration et depourvues d ' une publicite adequate , ne sauraient etre considerees comme constituant une execution valable des obligations du traite .

14 par consequent , la republique italienne ne peut pas se soustraire a son obligation d ' adapter sa legislation nationale aux exigences du traite en invoquant l ' applicabilite directe des dispositions de celui-ci , ou le fait d ' avoir mis en oeuvre une certaine pratique administrative , ou encore la connaissance accrue qu ' auraient les citoyens communautaires de leurs droits . en l ' espece , d ' ailleurs , ceux-ci restent dans un etat d ' incertitude non seulement par le maintien d ' anciennes dispositions nationales contraires au traite , mais egalement par la mise en vigueur de nouvelles dispositions de meme nature , dans le domaine du tourisme , en 1983 .

15 il resulte de ce qui precede que les arguments du gouvernement italien ne sauraient etre accueillis .

16 il convient donc de reconnaitre que la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 , 52 et 59 du traite cee , en maintenant en vigueur des dispositions qui :

— subordonnent a la condition de reciprocite l ' assimilation des ressortissants des autres etats membres aux ressortissants italiens pour l ' acces a differentes activites professionnelles dans le domaine du tourisme ;

— subordonnent a la possession de la nationalite italienne l ' inscription sur les listes et registres des publicistes et des journalistes stagiaires , et subordonnent a la condition de reciprocite l ' inscription sur la liste speciale des journalistes etrangers des journalistes professionnels ressortissants d ' autres etats membres ;

— reservent aux seuls ressortissants italiens la participation aux concours pour l ' attribution d ' officines de pharmacie .

Sur les depens

17 aux termes de l ' article 69 , paragraphe 2 , du reglement de procedure , toute partie qui succombe est condamnee aux depens . la republique italienne ayant succombe en ses moyens , il y a lieu de la condamner aux depens .

Par ces motifs ,

La cour ,

Declare et arrete :

1 ) la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 48 , 52 et 59 du traite cee , en maintenant en vigueur des dispositions qui :

— subordonnent a la condition de reciprocite l ' assimilation des ressortissants des autres etats membres aux ressortissants italiens pour l ' acces a differentes activites professionnelles dans le domaine du tourisme ;

— subordonnent a la possession de la nationalite italienne l ' inscription sur les listes et registres des publicistes et des journalistes stagiaires , et subordonnent a la condition de reciprocite l ' inscription sur la liste speciale des journalistes etrangers des journalistes professionnels ressortissants d ' autres etats membres ;

— reservent aux seuls ressortissants italiens la participation aux concours pour l ' attribution d ' officines de pharmacie .

2 ) la republique italienne est condamnee aux depens .