1.

Le succès commercial des sacs en plastique légers est dû à leur poids négligeable et à leur résistance à la dégradation. Leur prolifération, dès lors qu’ils ne sont utilisés qu’une fois ou à quelques reprises et qu’ils sont facilement mis au rebut, crée un grave problème de pollution ( 2 ). Beaucoup de ces sacs échappent aux chaînes de gestion des déchets et finissent par s’accumuler dans la nature, en particulier sous forme de déchets marins ( 3 ).

2.

La présente demande de décision préjudicielle amène la Cour à examiner la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation italienne qui a interdit l’utilisation sur le territoire italien de sacs en plastique légers présentant certaines caractéristiques, alors que la directive 94/62/CE ( 4 ) a autorisé leur commercialisation dans tous les États membres.

3.

Aux termes de l’article 1er de la directive 94/62 (« Objet ») :

« 1. La présente directive a pour objet d’harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d’emballages afin, d’une part, de prévenir et de réduire leur incidence sur l’environnement des États membres et des pays tiers et d’assurer ainsi un niveau élevé de protection de l’environnement et, d’autre part, de garantir le fonctionnement du marché intérieur et de prévenir l’apparition d’entraves aux échanges et de distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté.

[…] »

4.

L’article 2 de cette directive (« Champ d’application ») dispose :

« 1. La présente directive s’applique à tous les emballages mis sur le marché dans la Communauté et à tous les déchets d’emballages, qu’ils soient utilisés ou mis au rebut par les industries, les commerces, les bureaux, les ateliers, les services, les ménages ou à tout autre niveau, quels que soient les matériaux dont ils sont constitués.

[…] »

5.

L’article 3 (« Définitions ») ( 5 ) prévoit que, aux fins de la directive 94/62, on entend par :

« […]

[…] »

6.

Conformément à l’article 4, paragraphe 1 bis, (« Prévention ») ( 6 ) de la directive 94/62 :

« Les États membres prennent des mesures visant à réduire durablement la consommation de sacs en plastique légers sur leur territoire.

Ces mesures peuvent comprendre le recours à des objectifs nationaux de réduction, le maintien ou la mise en place d’instruments économiques, ainsi que des restrictions à la commercialisation par dérogation à l’article 18, à condition que ces restrictions aient un caractère proportionné et non discriminatoire.

[…] »

7.

En vertu de l’article 9 (« Exigences essentielles ») de la directive 94/62 :

« 1. Les États membres veillent à ce que, trois ans après l’entrée en vigueur de la présente directive, un emballage ne puisse être mis sur le marché que s’il répond à toutes les exigences essentielles définies par la présente directive, y compris à l’annexe II.

[…] »

8.

L’article 16 (« Notification ») de cette directive dispose :

« 1. Sans préjudice de la directive 83/189/CEE [du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO 1983, L 109, p. 8)], les États membres notifient à la Commission, avant leur adoption, les projets des mesures qu’ils prévoient d’adopter dans le cadre de la présente directive, à l’exception des mesures de nature fiscale, mais y compris les spécifications techniques liées à des mesures fiscales qui favorisent le respect de ces spécifications techniques, afin qu’elle puisse les examiner à la lumière des dispositions existantes en appliquant dans chaque cas la procédure prévue par ladite directive.

2. Si la mesure envisagée concerne également une question d’ordre technique au sens de la directive [83/189], l’État membre concerné peut préciser que la notification effectuée au titre de la présente directive vaut également au titre de la directive [83/189]. »

9.

En vertu de l’article 18 (« Liberté de mise sur le marché ») de la directive 94/62 :

« Les États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d’emballages conformes à la présente directive. »

10.

L’annexe II de la directive 94/62 fixe les « [e]xigences essentielles portant sur la composition et le caractère réutilisable et valorisable (notamment recyclable) des emballages ».

11.

L’article 1er de la directive 98/34/CE ( 7 ) dispose :

« Au sens de la présente directive, on entend par :

[…]

[…] »

12.

Conformément à l’article 8 de la directive 98/34 :

« 1. Sous réserve de l’article 10, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit. Ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet.

[…]

5. Lorsqu’un projet de règle technique fait partie d’une mesure dont la communication à l’état de projet est prévue par d’autres actes communautaires, les États membres peuvent effectuer la communication prévue au paragraphe 1 au titre de cet autre acte, sous réserve d’indiquer formellement qu’elle vaut aussi au titre de la présente directive.

L’absence de réaction de la Commission, dans le cadre de la présente directive, sur un projet de règle technique ne préjuge pas la décision qui pourrait être prise dans le cadre d’autres actes communautaires. »

13.

L’article 1er du Decreto ministeriale del 18 marzo 2013 (décret ministériel du 18 mars 2013) ( 8 ) définit les sacs pour l’enlèvement des marchandises comme des « sacs mis à disposition des consommateurs dans le point de vente, à titre onéreux ou gratuit, pour l’enlèvement des produits alimentaires et non alimentaires ».

14.

L’article 2 de ce décret prévoit :

« 1. La commercialisation des sacs pour l’enlèvement des marchandises relevant de l’une des catégories indiquées ci-après est autorisée :

2. En outre, la commercialisation de sacs pour l’enlèvement des marchandises en papier, en tissus de fibres naturelles, en fibres de polyamide et en matériaux autres que les polymères est autorisée.

[…] »

15.

En vertu de l’article 6 du décret de 2013 :

« Le présent décret fait l’objet d’une procédure de communication conformément à la directive [98/34] du Parlement européen et du Conseil et entre en vigueur à la date à laquelle cette procédure connaît une issue favorable. »

16.

La société Papier Mettler Italia Srl (ci-après « Papier Mettler ») opère dans le secteur de la distribution d’emballages et de contenants. Son activité se concentre en particulier sur la fabrication d’emballages en polyéthylène, dont les sacs en plastique.

17.

Papier Mettler, qui estime avoir subi un préjudice du fait du décret de 2013, a demandé à la juridiction de renvoi son annulation et la réparation du préjudice subi ou à subir en conséquence de ce décret ( 10 ).

18.

À l’appui de sa demande, Papier Mettler a fait valoir les arguments suivants :

19.

L’administration défenderesse a contesté les demandes de Papier Mettler et a fait valoir les arguments suivants :

20.

Dans ce contexte, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

21.

La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 9 février 2022.

22.

Des observations écrites ont été présentées par Papier Mettler, l’Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (ci-après « Assobioplastiche »), le gouvernement italien et la Commission européenne. Toutes ces parties sont intervenues lors de l’audience qui a eu lieu le 22 mars 2023.

23.

En premier lieu, il convient de préciser le type de sacs en plastique auquel la juridiction de renvoi fait référence. Bien que la décision de renvoi utilise une terminologie qui n’est pas toujours uniforme, il semble qu’elle se réfère en tout état de cause aux sacs en plastique légers à usage unique ( 14 ) jetables, fabriqués à partir de matériaux non biodégradables et non compostables, mais qui répondent aux autres exigences prévues par la directive 94/62.

24.

En second lieu, il convient de préciser les règles du droit de l’Union pertinentes pour répondre aux questions posées :

25.

Assobioplastiche et le gouvernement italien considèrent que le renvoi préjudiciel est irrecevable, car le décret de 2013 ne serait jamais entré en vigueur ou aurait été abrogé.

26.

Assobioplastiche s’oppose également à la recevabilité du renvoi au motif que la juridiction de renvoi n’aurait pas tenu compte de l’article 4, paragraphe 1 bis, de la directive 94/62.

27.

Je considère qu’aucune de ces exceptions ne justifie le rejet a limine de la demande de décision préjudicielle. La juridiction de renvoi identifie, sous sa propre responsabilité, le cadre juridique national qui régit le litige dans lequel s’inscrivent les demandes de décision préjudicielle. Ces dernières, comme on le sait, bénéficient d’une présomption de pertinence ( 16 ).

28.

Lors de l’audience, les parties ont longuement débattu de l’entrée en vigueur et de l’application du décret de 2013, sans qu’il soit possible de déduire de leurs interventions une solution claire à cet égard. Celles-ci se sont accordées pour constater que la situation réglementaire créée était confuse : l’une des parties l’a qualifiée de chaotique, une autre d’inexplicable, et une autre encore de désordre normatif.

29.

Selon la Commission, le décret de 2013 est entré en vigueur et a été appliqué en Italie depuis sa publication officielle jusqu’à son abrogation formelle en 2017 ( 17 ). L’article 6 de ce décret a en toute hypothèse pu retarder son application jusqu’au 13 septembre 2013, date à laquelle la période de statu quo prévue à l’article 9 de la directive 98/34 a pris fin. Dès lors qu’il a été officiellement publié le 27 mars 2013, le décret de 2013 a cessé d’être un projet de règle technique pour devenir une règle en vigueur, de sorte que la Commission n’a pas émis d’avis sur sa compatibilité avec le droit de l’Union.

30.

Le gouvernement italien et Assobioplastiche estiment que le décret de 2013 n’est jamais entré en vigueur, car la procédure de notification à la Commission n’a pas connu d’issue favorable et la condition suspensive prévue à son article 6 a pris effet. Ledit décret a été formellement abrogé des années plus tard afin qu’il soit « expulsé » du droit italien, mais il ne s’agissait en réalité pas de l’abrogation d’un texte en vigueur.

31.

Papier Mettler a expliqué que le régime de sanctions prévu par le décret-loi 2/2012 ( 18 ) est devenu opérationnel avec l’adoption du décret de 2013 et a été appliqué indépendamment de l’entrée en vigueur ou non de ce dernier. Si elle n’a pas été elle-même sanctionnée, c’est parce qu’elle a cessé de vendre les sacs en plastique interdits en Italie par le décret de 2013, avec le manque à gagner qui en découle et qu’elle réclame.

32.

En tout état de cause, il appartiendra à la juridiction de renvoi, seule compétente pour interpréter le droit interne, de démêler l’imbroglio sur l’entrée en vigueur et les effets du décret de 2013. La Cour ne peut intervenir dans un débat qu’il appartient à la juridiction de renvoi de trancher.

33.

La demande de décision préjudicielle serait inexplicable si la juridiction de renvoi devait considérer que le décret de 2013 (en cause dans le recours introduit devant elle par Papier Mettler) n’a jamais été en vigueur et n’a jamais produit d’effets juridiques. Il lui suffirait de constater ce fait pour trancher sans plus attendre le litige initial. Si la juridiction de renvoi ne l’a pas fait et a déféré une demande de décision préjudicielle, c’est parce qu’elle semble implicitement être d’un avis contraire.

34.

Quoi qu’il en soit, je ne considère pas que le litige devant la juridiction de renvoi et le renvoi préjudiciel lui-même puissent être qualifiés de fictifs. Je considère donc que le renvoi est recevable, sous réserve que la juridiction nationale ait le dernier mot sur l’entrée en vigueur et l’interprétation du décret de 2013.

35.

En ce qui concerne la seconde exception d’irrecevabilité, je me limiterai à dire que l’article 4, paragraphe 1 bis, de la directive 94/62 n’est pas applicable ratione temporis aux faits en cause. Ceux-ci ont eu lieu en 2013 et cet article a été introduit dans la directive 94/62 en 2015 (par la directive 2015/720).

36.

La juridiction de renvoi souhaite savoir si une règle nationale ayant le contenu susmentionné ( 19 ), notifiée par l’État membre à la Commission postérieurement à son adoption, mais quelques jours avant sa publication officielle ( 20 ), est compatible avec l’article 16, paragraphe 1, de la directive 94/62 et avec l’article 8 de la directive 98/34.

37.

Ni la juridiction de renvoi, ni les parties au litige ne doutent de la qualité de règle technique (au sens de la directive 98/34) des dispositions contenues dans le décret de 2013. Les problèmes posés par cette condition, fréquemment soulevés devant la Cour ( 21 ), ne se posent pas dans la présente affaire, dont la prémisse incontestée est que cette réglementation constitue une règle technique.

38.

Comme je l’expliquerai plus loin, l’État italien était tenu de notifier cette règle technique (le décret de 2013) à la Commission au stade du projet, c’est-à-dire avant son adoption ( 22 ).

39.

L’article 8, paragraphe 1, de la directive 98/34 impose aux États membres de communiquer immédiatement à la Commission tout projet de règle technique. Ils sont également tenus d’indiquer, dans la notification, « les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet ». S’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, une simple information quant à la norme concernée suffira.

40.

Le non-respect de cette obligation rend la règle technique en question inopposable aux particuliers, que ce soit dans le cadre d’une procédure pénale ou d’un litige entre particuliers dans d’autres types de procédures ( 23 ).

41.

La directive 98/34 confère à la Commission un pouvoir de contrôle sur les projets de règles techniques qui lui sont notifiés par les États membres ( 24 ). Comme la Cour l’a jugé dans l’arrêt CIA Security International, des conséquences directement liées au défaut de notification sont prévues précisément afin de protéger ces pouvoirs : l’obligation établie par l’article 8 de la directive 98/34 a un effet direct et les règles techniques nationales non notifiées sont inopposables aux particuliers.

42.

La même conséquence a été dégagée dans d’autres procédures d’information et de contrôle semblables à celle analysée en l’espèce, telles que celle prévue par la directive 2000/31/CE ( 25 ) dans le domaine des services de la société de l’information, sur laquelle porte l’arrêt Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

Dans cet arrêt, la Cour a confirmé les conséquences découlant d’une obligation prévue par une directive conférant à la Commission des pouvoirs de cette nature avec un caractère suffisamment clair, précis et inconditionnel : une telle obligation a un effet direct et, partant, peut être invoquée par les particuliers devant les juridictions nationales ( 27 ).

44.

Selon la décision de renvoi, le décret de 2013 a été notifié à la Commission le 12 mars 2013 ( 28 ), adopté six jours plus tard, et publié officiellement le 27 mars 2013.

45.

Une notification à la Commission effectuée dans ces conditions manque cependant à l’obligation imposée par l’article 8, paragraphe 1, de la directive 98/34, dès lors que :

46.

La procédure prescrite par la directive 98/34 a par conséquent été contournée. L’adoption du projet de règle technique dans un délai de six jours à compter de la notification à la Commission a enfreint l’obligation de statu quo prévue à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 98/34 : l’État membre ne pouvait adopter le projet notifié pendant un délai minimal de trois mois à compter de la réception de la notification par la Commission.

47.

Le gouvernement italien avance deux raisons pour justifier son action et nier toute violation de la directive 98/34 :

48.

Aucune de ces deux justifications ne me convainc.

49.

En ce qui concerne la notification de 2011 ( 32 ), le projet de règle technique communiqué à l’époque à la Commission était le (futur) décret-loi 2/2012, qui prolongeait l’interdiction de commercialisation des sacs en plastique jetables non conformes à la norme harmonisée UNI EN 13432:2002. Son article 2, paragraphe 1, prévoyait l’élaboration d’un décret ministériel ultérieur pour déterminer la portée de l’interdiction de commercialisation des sacs en plastique non biodégradables et non compostables. En outre, ce projet prévoyait les sanctions en cas de manquement à cette future réglementation.

50.

Par conséquent, comme la Commission l’a fait valoir lors de l’audience, la notification de 2013 ne saurait être considérée comme une simple réitération de la notification de 2011. La notification de 2013 contient de nouvelles restrictions sur les sacs en plastique, qui devaient impérativement être notifiées à la Commission en vertu de la directive 98/34.

51.

En ce qui concerne la clause suspensive (article 6), le procédé de l’État italien consistant à l’insérer dans le texte du décret de 2013 est incompatible avec la directive 98/34.

52.

En effet, la publication officielle du décret de 2013 peut, à elle seule, avoir une incidence sur la libre circulation des marchandises, en ce qu’elle affecte les types de sacs en plastique qui peuvent être commercialisés en Italie. Subordonner l’entrée en vigueur d’un décret à l’issue favorable de la procédure de notification de la directive 98/34 est une technique législative qui ne respecte pas la sécurité juridique, car les particuliers ne savent pas à quel moment se produira l’issue (favorable ou défavorable) en fonction de laquelle ils devront adapter leur comportement.

53.

Cette technique législative empêche également, comme en l’espèce, de prendre dûment en compte les observations et les avis circonstanciés de la Commission et des autres États membres sur la compatibilité du projet de règle technique avec les règles du droit de l’Union. L’objectif poursuivi par la directive 98/34, à savoir la prévention des entraves techniques aux échanges avant qu’elles ne commencent à avoir des effets restrictifs, serait ainsi contrarié.

54.

En définitive, je considère que l’adoption du décret de 2013 a enfreint, pour des raisons formelles, l’article 8, paragraphe 1, et l’article 9, paragraphe 1, de la directive 98/34.

55.

Conformément à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 94/62, les États membres sont tenus de notifier à la Commission, avant leur adoption, les projets de mesures qu’ils prévoient d’adopter dans le cadre de cette directive (en ce qui concerne les emballages et les déchets d’emballages).

56.

Cet article indique à son paragraphe 2 que, si la mesure envisagée concerne une question d’ordre technique, l’État membre peut préciser que sa notification vaut également au titre de la directive 83/189 (ultérieurement remplacée par la directive 98/34).

57.

L’État italien a communiqué le décret de 2013 à la Commission en application de l’article 16 de la directive 94/62. À la différence de l’article 9 de la directive 98/34, cette disposition ne prévoit pas que l’État membre doive attendre les observations de la Commission et des autres États membres pendant une certaine période avant d’adopter le projet de règle nationale. Par conséquent, je ne considère pas que la République italienne ait enfreint cet article, même si, comme je l’ai déjà indiqué, le décret de 2013 a été officiellement publié six jours après la notification à la Commission.

58.

La procédure de l’article 16 de la directive 94/62 est une procédure de simple information, alors que la procédure corrélative de la directive 98/34 est une procédure d’information et de contrôle des réglementations nationales. Il s’agit donc de procédures différentes, qui ont également des effets différents.

59.

Ni le libellé, ni la finalité de l’article 16 de la directive 94/62 ne permettent de considérer que le non-respect de l’obligation de notification préalable qu’il instaure produit les mêmes effets que le manquement à la directive 98/34.

60.

L’article 16 de la directive 94/62 concerne les relations entre les États membres et la Commission et ne crée donc aucun droit en faveur des particuliers susceptible d’être violé si un État membre ne remplit pas l’obligation qu’il prévoit. Cette disposition ne peut donc être invoquée devant les juridictions nationales pour obtenir l’annulation de règles non notifiées ou leur non-application aux particuliers ( 33 ).

61.

À mon avis, l’article 16 de la directive 94/62 prévoit une procédure de simple information semblable à celles analysées par la Cour dans ses arrêts Enichem Base et Bulk Oil ( 34 ).

62.

Dans ce type de procédure, il me semble logique, contrairement à ce que la Commission a soutenu lors de l’audience, de rejeter l’inopposabilité aux particuliers des dispositions nationales lorsqu’elles ont été adoptées sans respecter une obligation de notification préalable imposée par une règle de l’Union qui ne prévoit pas de conséquences juridiques directement liées au non-respect de cette obligation.

63.

La procédure de simple information de l’article 16 de la directive 94/62 n’est pas, je le répète, comparable à la procédure de la directive 98/34 ou d’autres dispositions qui suivent le modèle de cette dernière, comme c’était le cas de l’obligation prévue à l’article 3, paragraphe 4, point b), second tiret, de la directive 2000/31, à laquelle j’ai précédemment fait référence ( 35 ).

64.

Les références croisées contenues dans l’article 16, paragraphe 2, de la directive 94/62 et dans l’article 8, paragraphe 5, de la directive 98/34 ne changent rien à ce qui a été dit jusqu’à présent. Ces dispositions se limitent à indiquer que la communication d’un projet national peut valoir pour deux procédures d’information prévues par des « actes communautaires » différents. Cette manière de procéder évite qu’un même projet soit communiqué à de multiples reprises à la Commission. Cette règle ne modifie cependant pas la nature différente des deux procédures.

65.

Je me dois également de préciser que, comme la Commission l’a spécifié lors de l’audience, la notification d’un projet de règle technique au titre de l’article 8 de la directive 98/34 n’est pas valable aux fins de l’application de l’article 114, paragraphe 5, TFUE. Pour se prévaloir de cette disposition du traité FUE, l’État membre notifiant doit démontrer que la disposition nationale qu’il va adopter répond à la nécessité d’un niveau plus élevé de protection de l’environnement (y compris le milieu de travail) en raison de spécificités qui lui sont propres, basées sur des preuves scientifiques nouvelles et qui surgissent après l’adoption de la mesure d’harmonisation.

66.

La notification en vue d’appliquer la directive 98/34 n’exige pas une justification aussi exhaustive. En outre, la notification effectuée au titre de cette directive entraîne une simple suspension de l’entrée en vigueur du projet de règle pendant un certain temps, dans l’attente de l’éventuelle réaction de la Commission et des autres États membres.

67.

À l’inverse, la notification au titre de l’article 114, paragraphe 5, TFUE, vise à obtenir l’approbation par la Commission de la règle nationale plus protectrice, après avoir vérifié qu’elle n’implique pas un moyen arbitraire de discrimination ni une restriction déguisée des échanges entre les États membres et qu’elle ne constitue pas une entrave au fonctionnement du marché intérieur.

68.

La juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si une réglementation nationale interdisant la commercialisation de sacs jetables (à usage unique) fabriqués à partir de matériaux non biodégradables, mais en respectant les autres exigences prévues par la directive 94/62,

69.

En vertu de l’article 18 de la directive 94/62, « [l]es États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d’emballages conformes à la présente directive ».

70.

Conformément à l’article 9 de la directive 94/62, « un emballage ne [peut] être mis sur le marché que s’il répond à toutes les exigences essentielles définies par la présente directive, y compris à l’annexe II ». Cette annexe réglemente à son tour les « [e]xigences essentielles portant sur la composition et le caractère réutilisable et valorisable (notamment recyclable) des emballages » ( 36 ).

71.

Selon la Cour, « [le] marquage et […] l’identification des emballages et des exigences concernant la composition et le caractère réutilisable ou valorisable de ces derniers » (articles 8 à 11 et annexe II de la directive 94/62) ont été entièrement harmonisés ( 37 ).

72.

Ce constat entraîne les conséquences suivantes :

73.

Sur cette base, l’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9 et l’annexe II de celle-ci, s’oppose, pour des raisons matérielles ou substantielles, à l’adoption d’une réglementation nationale telle que celle en cause en l’espèce.

74.

Le décret de 2013 interdit la commercialisation de sacs non conformes à une norme technique (UNI EN 13432:2002), même s’ils respectent les autres exigences de valorisation prévues au point 3 de l’annexe II de la directive 94/62, à moins qu’ils ne respectent d’autres spécifications techniques d’épaisseur et de forme qui ne sont pas davantage couvertes par cette directive.

75.

Bien qu’il vise à assurer une protection efficace de l’environnement et une collecte plus efficace des déchets, le décret de 2013 penche ainsi en faveur des méthodes de compostage et du caractère biodégradable (qu’il privilégie), par rapport aux méthodes de recyclage des matériaux et de valorisation énergétique que la directive 94/62 autorise.

76.

Le point 3 de l’annexe II de la directive 94/62 se réfère indifféremment à ces quatre méthodes de valorisation des emballages. Une règle nationale ne peut donc contredire le choix du législateur de l’Union, alors que ce dernier a pleinement harmonisé la matière sans laisser aux États membres une quelconque possibilité de privilégier ou de bannir certaines méthodes de valorisation des emballages plutôt que d’autres.

77.

Les articles 8 à 11 et l’annexe II de la directive 94/62 procèdent, je le répète, à une harmonisation exhaustive en ce qui concerne le marquage et l’identification des emballages, les exigences relatives à leur composition, et leur caractère réutilisable ou valorisable. Il s’ensuit que la seule possibilité pour la République italienne d’adopter des règles plus restrictives est celle prévue à l’article 114, paragraphes 5 et 6, TFUE ( 40 ).

78.

Ces dispositions du traité FUE confèrent aux États membres la possibilité d’introduire de nouvelles dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives, notamment, à la protection de l’environnement, en raison d’un problème spécifique qui leur est propre et surgit après l’adoption de la mesure d’harmonisation.

79.

Cette possibilité est toutefois subordonnée à la notification préalable de la mesure nationale et à son approbation par la Commission, dans un délai de six mois à compter de la notification ( 41 ). Comme il n’est pas établi que le gouvernement italien a respecté ces exigences, l’exception prévue à l’article 114, paragraphes 5 et 6, TFUE n’est pas applicable en l’espèce.

80.

Le gouvernement italien et Assobioplastiche soutiennent que le décret de 2013 aurait été confirmé par l’introduction, par la directive 2015/720, du nouvel article 4, paragraphe 1 bis, de la directive 94/62.

81.

Leur raisonnement ne saurait être suivi, dès lors que :

82.

En résumé, l’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, et l’annexe II de celle-ci, s’oppose à une réglementation nationale qui interdit la commercialisation de sacs jetables (à usage unique) fabriqués à partir de matériaux non biodégradables mais en respectant les autres exigences prévues par la directive 94/62, à condition que l’État membre n’ait pas notifié cette réglementation à la Commission et n’ait pas reçu son approbation, conformément à l’article 114, paragraphes 5 et 6, TFUE.

83.

La juridiction de renvoi souhaite savoir si l’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, et l’annexe II de celle-ci, a un effet direct et si les organes d’un État membre sont tenus de ne pas appliquer une législation nationale qui lui est contraire.

84.

Selon une jurisprudence constante sur l’effet direct des directives ( 42 ) :

85.

L’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, de celle-ci et avec son annexe II, constitue une règle claire, précise et inconditionnelle du droit de l’Union, qui a un effet direct et peut être invoquée par les particuliers devant les juridictions nationales à l’encontre des autorités de l’État italien.

86.

À cet égard, il suffit de confirmer que l’article 18 de la directive 94/62 interdit aux États membres, strictement et sans exception, d’empêcher la commercialisation, sur leur territoire, d’emballages conformes aux exigences fixées par la directive elle-même.

87.

L’article 9, paragraphe 1, de la directive 94/62 fait référence à ces exigences (articles 8 à 11 et annexe II) relatives au marquage et à l’identification des emballages, ainsi qu’à leur composition et à leur caractère réutilisable ou valorisable, en prescrivant que seuls les emballages qui y sont conformes peuvent être commercialisés.

88.

Concrètement, l’annexe II fixe les exigences portant sur la fabrication et la composition des emballages (point 1), celles relatives à leur caractère réutilisable (point 2), et celles qui concernent leur valorisation (point 3). Comme je l’ai déjà analysé, elle prévoit quatre critères alternatifs de valorisation des emballages (recyclage de matériaux, valorisation énergétique, compostage ou biodégradabilité).

89.

Jusqu’à la modification de la directive 94/62 par la directive 2015/720, le bénéfice de la libre commercialisation des emballages fabriqués conformément à la directive 94/62 était inconditionnel. Ce n’est que depuis l’entrée en vigueur de la directive 2015/720 que les États membres ont été autorisés à introduire des mesures plus restrictives pour la commercialisation des sacs en plastique légers.

90.

Dès lors que l’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, et l’annexe II de celle-ci, a un effet direct, la juridiction nationale doit laisser inappliquée toute règle nationale qui lui est contraire dans le cadre du litige ( 43 ).

91.

La procédure initiale ayant pour objet la réparation de « tous les dommages subis et à subir […] du fait du comportement illégal de l’administration [italienne] », la juridiction de renvoi souhaite savoir si « une législation nationale interdisant la commercialisation de sacs à poignées jetables qui ne sont pas biodégradables mais qui ont été fabriqués conformément aux exigences prévues par la directive 94/62 » constitue une violation grave et manifeste de l’article 18 de cette directive.

92.

Pour engager la responsabilité d’un État pour les dommages causés aux particuliers du fait des violations du droit de l’Union qui lui sont imputables, il faut :

93.

Ces trois conditions sont nécessaires et suffisantes pour engendrer au profit des particuliers un droit à réparation. Cependant, rien ne s’oppose à ce que la responsabilité de l’État puisse être engagée dans des conditions moins restrictives sur le fondement du droit national ( 45 ).

94.

Il appartient en principe aux juridictions nationales de déterminer, conformément aux orientations fournies par la Cour, si ces trois conditions sont remplies ( 46 ). S’agissant de ces éléments, la juridiction de renvoi s’interroge uniquement sur l’existence d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union. Il ne semble donc pas y avoir de doute quant aux deux autres.

95.

La Cour peut fournir à la juridiction de renvoi des orientations afin qu’elle détermine elle-même si, en l’espèce, il y a eu ou non une violation suffisamment caractérisée à la lumière de tous les éléments du litige. Les éléments pertinents aux fins de son appréciation sont notamment les suivants :

96.

S’agissant des conditions de clarté et de précision, toutes deux sont réunies dans l’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, et l’annexe II de celle-ci. Il s’agit de dispositions non équivoques qui imposent aux États membres une obligation négative (à savoir, ne pas empêcher la commercialisation des emballages qui respectent les caractéristiques fixées par cette directive, qui opère une harmonisation complète).

97.

Il ne fait aucun doute que l’État italien a intentionnellement permis la seule commercialisation des sacs en plastique visés par le décret de 2013, tout en interdisant la commercialisation d’autres sacs qui était admissible en vertu de la directive 94/62. Cette mesure avait certes pour objectif de réduire la pollution, mais le législateur italien était conscient du fait qu’il pouvait enfreindre la directive 94/62 en instaurant cette règle ( 48 ).

98.

L’article 18 de la directive 94/62, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 1, et l’annexe II de celle-ci, ne laissait aucune marge d’appréciation aux autorités nationales pour interdire, sur leur territoire, les emballages conformes aux normes harmonisées. Le gouvernement italien aurait pu adopter des règles plus restrictives et plus protectrices de l’environnement au moyen de la procédure prévue à l’article 114, paragraphes 5 et 6, TFUE, mais, comme je l’ai déjà expliqué, il n’apparaît pas qu’il ait eu recours à ces dispositions.

99.

Comme je l’ai également déjà indiqué, les États membres n’ont disposé d’aucune marge d’appréciation pour adopter des mesures nationales plus restrictives sur la commercialisation des sacs en plastique légers à usage unique jusqu’à l’adoption de la directive 2015/720, qui a introduit dans la directive 94/62 le nouvel article 4, paragraphe 1 bis.

100.

Cette modification législative pourrait cependant avoir une certaine incidence ( 49 ) si la juridiction de renvoi devait considérer que l’État italien (par une erreur dont cette juridiction devra apprécier le caractère excusable) a voulu anticiper la proposition législative de la Commission présentée le 4 novembre 2013 ( 50 ), qui a débouché sur la directive 2015/720.

101.

Cette proposition, en tant que telle, est cependant postérieure à la publication du décret de 2013. Il sera donc difficile de soutenir que, en l’espèce, une institution de l’Union a contribué à l’adoption de la mesure nationale.

102.

En résumé, l’interdiction de la commercialisation des sacs en plastique légers à usage unique, non biodégradables et non compostables, ainsi que de ceux qui ne répondent pas à certaines conditions d’épaisseur, alors que ces sacs sont conformes aux exigences de la directive 94/62, pourrait constituer une violation grave et manifeste de l’article 18 de la directive 94/62, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

103.

Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) dans les termes suivants :