CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. NICHOLAS EMILIOU

présentées le 26 juin 2025 (1)

Affaires jointes C-50/24 à C-56/24 [Danané] (i)

X (C-50/24)

X (C-51/24)

X (C-52/24)

X (C-53/24)

X (C-54/24)

X (C-55/24)

X (C-56/24)

contre

Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil du Contentieux des Étrangers (Belgique)]

(Renvoi préjudiciel – Contrôles aux frontières, asile et immigration – Procédures d’octroi de la protection internationale – Procédures à la frontière – Directive 2013/32/UE – Article 43 – Lieu de rétention au cours d’une procédure à la frontière – Maintien en rétention après l’expiration du délai de quatre semaines prévu pour les procédures à la frontière – Examen prioritaire de la demande de protection internationale – Poursuite de la procédure à la frontière en tant que procédure ordinaire – Pouvoirs d’office du juge national)

I. Introduction

1. L’opposition, maintes fois discutée, entre, d’une part, la présence physique des demandeurs de protection internationale sur le territoire d’un État membre et, d’autre part, la fiction juridique selon laquelle ils n’y sont pas formellement entrés, ainsi que le recours souvent critiqué au placement en rétention lors des procédures à la frontière, constituent la toile de fond des affaires jointes dont la Cour est saisie en l’espèce, à l’aube de la réforme législative du régime d’asile européen commun.

2. La demande de décision préjudicielle introduite par le Conseil du Contentieux des Étrangers (Belgique) (ci-après la « juridiction de renvoi ») invite la Cour à préciser le champ d’application de la procédure à la frontière prévue à l’article 43 de la directive 2013/32/UE (2) ainsi que les conséquences découlant de l’expiration du délai de quatre semaines dans lequel une telle procédure doit être menée à son terme.

3. Au cœur des questions posées se trouve le point de savoir si un demandeur d’asile peut être placé en rétention, aux fins d’une procédure à la frontière, dans un centre qui n’est pas géographiquement situé « à la frontière ou dans une zone de transit » et s’il peut être maintenu en rétention, en vertu de la directive 2013/33/UE (3), dans ce qui est géographiquement le même centre, au-delà du délai de quatre semaines imparti pour la procédure à la frontière.

II. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive 2013/32/UE

4. L’article 31, paragraphes 7 et 8, de la directive 2013/32, intitulé « Procédure d’examen », dispose :

« 7. Les États membres peuvent donner la priorité à l’examen d’une demande de protection internationale dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales visés au chapitre II, notamment :

a) lorsqu’il est probable que la demande est fondée ;

b) lorsque le demandeur est vulnérable au sens de l’article 22 de la directive [2013/33], ou s’il nécessite des garanties procédurales spéciales, notamment lorsqu’il s’agit de mineurs non accompagnés.

8. Les États membres peuvent décider, dans le respect des principes de base et des garanties fondamentales visés au chapitre II, d’accélérer une procédure d’examen et/ou de mener cette procédure à la frontière ou dans les zones de transit conformément à l’article 43 lorsque :

a) le demandeur n’a soulevé, en soumettant sa demande et en exposant les faits, que des questions sans pertinence au regard de l’examen visant à déterminer s’il remplit les conditions requises pour obtenir le statut de bénéficiaire d’une protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE [du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte) (JO 2011, L 337, p. 9)] ;

[…] ».

5. Aux termes de l’article 43 de la directive 2013/32, intitulé « Procédures à la frontière » :

« 1. Les États membres peuvent prévoir des procédures conformément aux principes de base et aux garanties fondamentales visés au chapitre II afin de se prononcer, à leur frontière ou dans leurs zones de transit, sur :

a) la recevabilité d’une demande, en vertu de l’article 33, présentée en de tels lieux ; et/ou

b) le fond d’une demande dans le cadre d’une procédure en vertu de l’article 31, paragraphe 8.

2. Les États membres veillent à ce que toute décision dans le cadre des procédures prévues au paragraphe 1 soit prise dans un délai raisonnable. Si aucune décision n’a été prise dans un délai de quatre semaines, le demandeur se voit accorder le droit d’entrer sur le territoire de l’État membre afin que sa demande soit traitée conformément aux autres dispositions de la présente directive.

3. Lorsque l’afflux d’un grand nombre de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides introduisant une demande de protection internationale à la frontière ou dans une zone de transit rend impossible, en pratique, l’application des dispositions du paragraphe 1, ces procédures peuvent également être appliquées dès lors et aussi longtemps que ces ressortissants de pays tiers ou apatrides sont hébergés normalement dans des endroits situés à proximité de la frontière ou de la zone de transit ».

6. L’article 46 de la même directive, intitulé « Droit à un recours effectif », dispose, à ses paragraphes 1 et 3 :

« 1. Les États membres font en sorte que les demandeurs disposent d’un droit à un recours effectif devant une juridiction contre les actes suivants :

a) une décision concernant leur demande de protection internationale, y compris :

i) les décisions considérant comme infondée une demande quant au statut de réfugié et/ou au statut conféré par la protection subsidiaire ;

ii) les décisions d’irrecevabilité de la demande en application de l’article 33, paragraphe 2 ;

iii) les décisions prises à la frontière ou dans les zones de transit d’un État membre en application de l’article 43, paragraphe 1 ;

[…]

3. Pour se conformer au paragraphe 1, les États membres veillent à ce qu’un recours effectif prévoie un examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique, y compris, le cas échéant, un examen des besoins de protection internationale en vertu de la directive [2011/95], au moins dans le cadre des procédures de recours devant une juridiction de première instance ».

2. La directive 2013/33/UE

7. L’article 8 de la directive 2013/33, intitulé « Placement en rétention », est libellé comme suit :

« 1. Les États membres ne peuvent placer une personne en rétention au seul motif qu’elle est un demandeur conformément à la [directive 2013/32].

2. Lorsque cela s’avère nécessaire et sur la base d’une appréciation au cas par cas, les États membres peuvent placer un demandeur en rétention, si d’autres mesures moins coercitives ne peuvent être efficacement appliquées.

3. Un demandeur ne peut être placé en rétention que :

[…]

b) pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention, en particulier lorsqu’il y a risque de fuite du demandeur ;

c) pour statuer, dans le cadre d’une procédure, sur le droit du demandeur d’entrer sur le territoire ;

[…] ».

B. Le droit belge

1. La loi du 15 décembre 1980

8. La loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (ci-après la « loi du 15 décembre 1980 » (4)) transpose en droit belge les dispositions des directives 2013/32 et 2013/33 qui sont pertinentes en l’espèce.

9. En particulier, l’article 57/6/4 de cette loi transpose l’article 43, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/32, en prévoyant notamment que le Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (ci-après le « CGRA ») est compétent pour déclarer irrecevable une demande présentée à la frontière ou pour prendre une décision sur le fond dans certaines situations déterminées (correspondant à celles prévues à l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32). En vertu de cette disposition, lue en combinaison avec l’article 74/5, paragraphes 4 et 5, de la même loi, si le CGRA n’a pas rendu de décision sur la demande de protection internationale dans un délai de quatre semaines, le demandeur est autorisé à entrer sur le territoire.

10. S’agissant du placement en rétention, l’article 74/5 de la même loi prévoit qu’un étranger qui ne remplit pas les conditions d’entrée sur le territoire et qui présente une demande de protection internationale à la frontière « [p]eut être maintenu dans un lieu déterminé, situé aux frontières ». Cet article prévoit en outre que « [l]e Roi peut déterminer d’autres lieux situés à l’intérieur [de la Belgique] qui sont assimilés au lieu [déterminé situé aux frontières] » ;un tel maintien en rétention ne peut pas être considéré comme une autorisation d’entrer sur le territoire.

11. Enfin, l’article 74/6, paragraphes 1 et 2, de la loi du 15 décembre 1980 dispose qu’un demandeur de protection internationale peut être maintenu « dans un lieu déterminé dans le Royaume », notamment pour le motif énoncé à l’article 8, paragraphe 3, sous b), de la directive 2013/33.

2. Les arrêtés royaux du 14 mai 2009 et du 17 février 2012

12. En vertu d’un arrêté royal du 14 mai 2009 (5) (ci-après l’« arrêté royal de 2009 »), des sites d’hébergement, tels que celui de Sint-Gillis-Waas, sont assimilés à des « lieux déterminés situés aux frontières ».

13. En vertu d’un arrêté royal du 17 février 2012 (6) (ci-après l’« arrêté royal de 2012 »), le « Caricole Transit Centre » situé sur le territoire belge est également assimilé à un « lieu déterminé situé aux frontières ».

III. Le litige au principal et les questions préjudicielles

14. Les sept affaires jointes à l’origine de la présente demande de décision préjudicielle découlent de circonstances de fait largement similaires, qui peuvent être résumées comme suit.

15. Les demandeurs au principal sont tous des ressortissants de pays tiers arrivés par avion à l’aéroport de Bruxelles (Belgique) entre les mois de septembre et d’octobre 2023. Le jour de leur arrivée, ou le lendemain, chacun des demandeurs a introduit une demande de protection internationale à la frontière. Leurs demandes ont donc été transmises aux fins de leur évaluation par l’autorité responsable de la détermination, le CGRA, dans le cadre d’une « procédure à la frontière », conformément à l’article 57/6/4 de la loi du 15 décembre 1980, qui transpose l’article 43, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/32.

16. Par la suite, deux décisions ont été notifiées à chaque demandeur : en premier lieu, une décision de refus d’entrée sur le territoire belge (7) et, en second lieu, une décision ordonnant le « maintien dans un lieu déterminé situé à la frontière » (ci-après la « première décision de placement en rétention ») (8), par le ministre de l’Asile et de la Migration (Belgique) (ci-après le « ministre »).

17. Dans les affaires C-50/24 à C-53/24, le lieu de rétention des demandeurs était le centre de transit de Caricole, situé juste à l’extérieur de l’aéroport de Bruxelles (qui constitue une frontière extérieure de l’Union) (9), à une distance d’environ deux kilomètres de celui-ci, à vol d’oiseau. Dans les affaires C-54/24 à C-56/24, les demandeurs ont été placés en rétention sur le site d’hébergement de Sint-Gillis-Waas (10), situé à plus de 40 kilomètres de l’aéroport de Bruxelles. Ainsi, bien qu’ils ne soient pas littéralement situés « à la frontière », les deux sites sont assimilés à des « lieux déterminés situés aux frontières », en vertu, respectivement, des décrets royaux de 2012 et de 2009.

18. Dans aucune des sept affaires, il n’a été statué sur la demande de protection internationale dans le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32, tel que transposé à l’article 57/6/4 de la loi du 15 décembre 1980 (ci-après le « délai de quatre semaines »).

19. Au lieu de cela, dans chaque affaire, le demandeur s’est vu notifier, à l’expiration de ce délai, une nouvelle décision du ministre ordonnant le « maintien dans un lieu déterminé » (c’est-à-dire non plus « situé aux frontières », conformément à la première décision de placement en rétention, mais sur le territoire). Cette décision (ci-après la « seconde décision de placement en rétention ») indiquait que, compte tenu de l’expiration du délai de quatre semaines, le demandeur était considéré comme autorisé à entrer sur le territoire. Cependant, conformément à cette même décision, son maintien en rétention a été jugé nécessaire, sur le fondement de l’article 74/6, paragraphes 1 et 2, de la loi du 15 décembre 1980, « pour déterminer les éléments sur lesquels se [fondait] la demande de protection internationale qui ne [pouvaient] être obtenus si le demandeur n’était pas maintenu, en particulier lorsqu’il y [avait] risque de fuite du demandeur ».

20. La seconde décision de placement en rétention n’a pas entraîné le déplacement physique des demandeurs qui sont restés placés en rétention dans les mêmes lieux qu’auparavant (respectivement, le centre de transit de Caricole et le site d’hébergement de Sint-Gillis-Waas). Les autorités nationales ont néanmoins estimé que, après l’expiration du délai de quatre semaines, la fiction juridique en vertu de laquelle ces lieux étaient considérés comme situés « à la frontière » ne s’appliquait plus et qu’ils devaient désormais être qualifiés, conformément à ce qu’ils étaient en réalité, de lieux de rétention sur le territoire. En d’autres termes, si le fondement juridique du placement en rétention des demandeurs ainsi que la qualification juridique du lieu de rétention ont changé, dans les faits, ce lieu est resté matériellement le même.

21. En parallèle, le CGRA, en tant qu’autorité responsable de la détermination compétente pour examiner les demandes de protection internationale, a réalisé des entretiens personnels avec chaque demandeur. Dans les affaires C-51/24 et C-53/24, les entretiens ont eu lieu dans le délai de quatre semaines et donc avant l’adoption de la seconde décision de placement en rétention. Dans les autres cas, les demandeurs ont été interrogés après l’expiration du délai de quatre semaines et l’adoption de la seconde décision de placement en rétention.

22. Entre les mois de novembre et de décembre 2023, statuant dans le cadre d’une procédure prioritaire (11), le CGRA a rejeté toutes les demandes de protection internationale. Plus précisément, dans l’affaire C-51/24, il a rejeté la demande comme irrecevable, tandis que dans les six autres affaires, il a rendu des décisions sur le fond refusant à la fois le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire.

23. Les demandeurs ont introduit des recours contre ces décisions de rejet de leurs demandes respectives de protection internationale devant la juridiction de renvoi.

24. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi, éprouvant des doutes quant à la compatibilité de la procédure suivie avec le droit de l’Union, et plus particulièrement avec l’article 43 de la directive 2013/32, a décidé de surseoir à statuer dans les sept affaires dont elle est saisie et de soumettre à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Une procédure d’examen d’une demande de protection internationale présentée à la frontière ou dans une zone de transit par un demandeur qui, pendant cette procédure, est maintenu dans un lieu situé géographiquement sur le territoire, mais assimilé par un texte règlementaire à un lieu situé à la frontière relève-t-elle du champ d’application de l’article 43 de la directive 2013/32/UE ?

2) L’examen d’une telle demande de protection internationale d’un demandeur qui, après le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE, est admis de plein droit sur le territoire en vertu du droit national mais reste maintenu, sur la base d’une nouvelle décision de maintien, au même lieu de maintien qui initialement était considéré comme un lieu à la frontière et désormais qualifié par les autorités comme un lieu situé sur le territoire, relève-il toujours du champ d’application de l’article 43 de la directive 2013/32/UE ?

– Un même lieu de maintien peut-il, dans le cadre de la même procédure de protection internationale, être dans un premier temps assimilé par un texte règlementaire à un lieu situé à la frontière et, après que le demandeur ait été autorisé à entrer sur le territoire en raison de l’écoulement du délai de quatre semaines ou suite à une décision d’examen ultérieur, être considéré comme un lieu sur le territoire ?

– Quelle est l’implication du maintien du demandeur dans le même lieu qui est géographiquement situé sur le territoire mais qui était à la base assimilé à un lieu situé à la frontière et qui a été qualifié ultérieurement, par les autorités belges, comme un lieu de maintien sur le territoire en raison de l’écoulement du délai de quatre semaines, sur la compétence temporelle et matérielle de l’autorité responsable de la détermination ?

3.1) L’autorité responsable de la détermination qui a entamé l’examen d’une demande de protection internationale dans le cadre d’une procédure à la frontière et qui laisse passer le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE pour se prononcer sur cette demande ou qui a pris au préalable une décision d’examen ultérieur, peut-elle, bien que l’ensemble des actes d’instruction, y compris l’entretien personnel, aient été effectués avant l’expiration de ce délai, poursuivre l’examen de cette demande sur la base d’un traitement prioritaire au sens de l’article 31, paragraphe 7, de cette directive, lorsque le demandeur reste maintenu, sur la base de la décision d’une autre autorité, dans le même lieu de maintien, initialement assimilé à un lieu à la frontière, au motif que son maintien est nécessaire “pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient être obtenus si le demandeur n’était pas maintenu, en particulier lorsqu’il y a risque de fuite du demandeur” ?

3.2) L’autorité responsable de la détermination qui a entamé l’examen d’une demande de protection internationale dans le cadre d’une procédure à la frontière et qui laisse passer le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE pour se prononcer sur cette demande, ou qui a pris au préalable une décision d’examen ultérieur, sans avoir procédé à un entretien personnel avec le demandeur endéans ce délai, peut-elle poursuivre l’examen de cette demande sur base d’un traitement prioritaire au sens de l’article 31, paragraphe 7, de cette directive, lorsque le demandeur reste maintenu, sur la base de la décision d’une autre autorité, dans le même lieu de maintien, initialement assimilé à un lieu à la frontière, au motif que son maintien est nécessaire “pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient être obtenus si le demandeur n’était pas maintenu, en particulier lorsqu’il y a risque de fuite du demandeur” ?

4) Une telle application de la réglementation nationale est-elle compatible avec le caractère exceptionnel du maintien du demandeur qui découle de l’article 8 de la directive 2013/33/UE et de l’objectif général de la directive 2013/32/UE ?

5) [L’article 31, paragraphe 7, l’article 31, paragraphe 8, et les articles 43 et 46] de la directive 2013/32/UE, combinés avec l’article 47 de la Charte [des droits fondamentaux de l’Union européenne], doivent-ils être interprétés en ce sens que [la juridiction de renvoi] lorsqu’[elle] est saisi[e] d’un recours contre une décision prises dans le cadre d’une procédure initiée à la frontière, doit soulever d’office le dépassement du délai de quatre semaines ? »

IV. La procédure devant la Cour

25. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée par le greffe de la Cour le 26 janvier 2024. Par décision de la Cour du 14 mars 2024, les sept affaires en cause ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de l’arrêt.

26. Des observations écrites ont été déposées par les gouvernements belge, allemand, tchèque et italien, ainsi que par la Commission européenne et le demandeur dans l’affaire C-53/24. Les gouvernements belge, tchèque et allemand, la Commission ainsi que les demandeurs dans les affaires C-51/24 et C-52/24 ont présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 27 février 2025.

V. Analyse

27. Toutes les questions dont est saisie la Cour portent sur la procédure à la frontière visée à l’article 43 de la directive 2013/32. Je traiterai ces questions selon l’ordre dans lequel elles ont été posées par la juridiction de renvoi. Au préalable, il m’apparaît cependant opportun d’exposer brièvement les éléments essentiels de la procédure à la frontière, en tenant compte de la jurisprudence pertinente de la Cour qui a déjà été appelée, à plusieurs reprises, à interpréter cette disposition (12).

A. Les principales caractéristiques de la procédure à la frontière

28. Comme l’indique la juridiction de renvoi, l’article 43 de la directive 2013/32 donne aux États membres la possibilité de prévoir, à leurs frontières ou dans leurs zones de transit, des procédures spécifiques, dites « procédures à la frontière », afin de se prononcer sur i) la recevabilité des demandes de protection internationale présentées en de tels lieux ; et/ou ii) le fond de ces demandes, dans les circonstances énoncées en détail à l’article 31, paragraphe 8, de cette directive. Ces circonstances concernent essentiellement des situations dans lesquelles le comportement ou les déclarations du demandeur suggèrent que son recours est manifestement non fondé et abusif (13).

29. En outre, ainsi que la Cour l’a relevé, il découle du considérant 38 de la directive 2013/32 que les procédures à la frontière sont destinées à permettre aux États membres de prendre une décision sur les demandes de protection internationale qui sont présentées à la frontière ou dans une zone de transit, « avant qu’il ne soit statué sur l’entrée du demandeur » sur le territoire (14). Le fait que les demandeurs n’ont pas été officiellement autorisés à entrer sur le territoire constitue une caractéristique déterminante de la procédure à la frontière. Cette procédure permet notamment aux États membres de renvoyer les demandeurs dont la demande a été rejetée, sans être liés par l’ensemble des garanties prévues par la directive 2008/115/CE (15).

30. Néanmoins, en vertu de l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32, si aucune décision n’a été prise dans un délai de quatre semaines à compter de la date à laquelle la demande de protection internationale a été introduite, le demandeur doit se voir accorder le droit d’entrer sur le territoire de l’État membre. Par conséquent, en vue de permettre l’adoption d’une décision dans ce délai de quatre semaines, les procédures à la frontière se caractérisent généralement par des délais de procédure plus courts (16).

31. Enfin, bien que l’article 43 de la directive 2013/32 ne prévoie pas expressément le placement en rétention, la Cour a jugé que, lu en combinaison avec l’article 8, paragraphe 3, sous c), de la directive 2013/33, il autorise les États membres à placer en rétention les demandeurs soumis à une procédure à la frontière pour une durée maximale de quatre semaines (17).

B. Sur la première question – applicabilité de la procédure à la frontière en cas de placement en rétention dans un lieu qui n’est pas géographiquement situé « à la frontière »

32. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si une procédure d’examen d’une demande de protection internationale présentée à la frontière ou dans une zone de transit constitue une « procédure à la frontière », au sens de l’article 43 de la directive 2013/32, lorsque le demandeur est placé en rétention dans un centre géographiquement situé sur le territoire mais que le droit national assimile à un lieu situé à la frontière (18). Il s’agit donc en substance d’examiner la question de savoir si le placement en rétention d’un demandeur dans un centre qui n’est pas géographiquement situé « à la frontière ou dans une zone de transit » fait obstacle à l’application d’une procédure à la frontière.

33. À cet égard, je relève tout d’abord que le libellé de l’article 43 de la directive 2013/32 ne comporte aucune référence explicite au placement en rétention, ni donc, plus spécifiquement, au lieu d’un éventuel placement en rétention, dans le contexte d’une procédure à la frontière. Cette disposition se réfère plutôt uniquement aux décisions « à [la] frontière ou dans [les] zones de transit » ainsi qu’aux demandes présentées « en de tels lieux ».

34. Cela étant dit, l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32 (auquel l’article 43 ne se réfère qu’en ce qui concerne les décisions sur le fond) mentionne des procédures « à la frontière ou dans les zones de transit ». Certains pourraient faire valoir que cette formulation implique que les demandeurs doivent rester (et, le cas échéant, être placés en rétention), durant toute la procédure, strictement à la frontière ou dans les zones de transit. Par ailleurs, il convient également de relever que ni l’article 8, paragraphe 3, sous c), de la directive 2013/33, qui permet le placement en rétention dans le cadre de procédures à la frontière, ni l’article 18, paragraphe 1, sous a), de cette même directive, relatif au logement des demandeurs pendant l’examen d’une demande présentée à la frontière ou dans des zones de transit, ne comportent de référence à la localisation des demandeurs au cours de la procédure à la frontière.

35. Il est vrai que la mise en œuvre de la procédure à la frontière par les États membres qui est la plus simple et la plus communément envisagée implique le placement en rétention des demandeurs à la frontière ou dans les zones de transit (19). C’est dans le cadre de telles affaires que la Cour s’est référée au placement en rétention « à la frontière ou dans les zones de transit » lors de procédures à la frontière.

36. Toutefois, je ne considère pas que cela doive nécessairement être le cas. Selon moi, le libellé de l’article 43 ne permet pas de conclure sans équivoque que, pour que la procédure à la frontière s’applique, le lieu de rétention des demandeurs doit être géographiquement situé précisément à la frontière ou dans une zone de transit (20).

37. Une telle interprétation restrictive – soutenue par la Commission – ne me paraît par ailleurs découler ni de l’objectif ni du contexte de l’article 43 et elle méconnaîtrait les intérêts tant des États membres que des demandeurs soumis aux procédures à la frontière.

38. En particulier, s’agissant, en premier lieu, de l’objectif de l’article 43 de la directive 2013/32 (voir points 28 et 29 ci-dessus), la procédure à la frontière vise à permettre de faire un premier tri des demandes de protection internationale avant d’autoriser formellement l’entrée sur le territoire des seuls demandeurs dont les demandes n’ont pas été rejetées (21). La réalisation de cet objectif n’est nullement affectée par le lieu où se trouve physiquement le demandeur lors de l’examen de sa demande et n’exige pas nécessairement que cet examen se déroule strictement à la frontière ou dans une zone de transit.

39. Au contraire, selon les particularités géographiques et les spécificités en matière d’infrastructures des États membres, exiger que le placement en rétention se fasse dans un lieu géographiquement situé précisément à la frontière ou dans une zone de transit risquerait de compromettre cet objectif et de priver l’article 43 de la directive 2013/32 de son effet utile. Ainsi que l’a souligné le gouvernement italien, une telle lecture restrictive de l’article 43 pourrait rendre excessivement difficile pour certains États membres, par exemple ceux dont les frontières maritimes sont étendues, de mettre en œuvre les procédures à la frontière, tout en respectant pleinement les principes de base et les garanties fondamentales du chapitre II de la directive 2013/32 ainsi que les garanties en matière de placement en rétention consacrées aux articles 9 à 11 de la directive 2013/33.

40. Le fait d’insister sur la nécessité d’un placement en rétention à la frontière ou dans des zones de transit dont pourraient découler des limitations structurelles et spatiales, risquerait même de conduire les États membres à faire usage d’infrastructures non optimales, simplement pour pouvoir mettre en œuvre les procédures à la frontière, même lorsque de meilleures conditions de placement en rétention pourraient être offertes aux demandeurs plus loin sur le territoire. Il est clair, à mon sens, qu’une approche aussi formaliste ne servirait pas les intérêts des demandeurs placés en rétention dans le cadre d’une procédure à la frontière.

41. Cette considération est particulièrement pertinente dans les présentes affaires. Ainsi que l’ont relevé la juridiction de renvoi et le gouvernement belge, il n’existe actuellement en Belgique aucun centre de rétention situé à la frontière ou dans des zones de transit, les centres qui existaient dans le passé à l’aéroport de Bruxelles ayant été fermés, car leurs infrastructures n’étaient pas adéquates. Le centre de transit de Caricole a d’ailleurs été construit précisément pour remplacer ces centres inadaptés, dans le but d’offrir de meilleures conditions de placement en rétention aux demandeurs de protection internationale.

42. En ce qui concerne, en second lieu, le contexte de l’article 43 de la directive 2013/32, il convient de relever que les procédures à la frontière fonctionnent sur la base de plusieurs fictions juridiques. Premièrement, selon celle que l’on désigne habituellement par la « fiction de l’absence d’entrée » (22), des demandeurs ayant franchi la frontière et étant donc physiquement présents sur le territoire sont, aux fins de la procédure à la frontière, juridiquement considérés comme n’ayant pas pénétré sur le territoire et doivent donc attendre qu’une décision soit prise quant à une éventuelle autorisation d’entrer.

43. Deuxièmement, les ports d’entrée, et notamment les aéroports internationaux tels que celui de Bruxelles, sont considérés, également en vertu d’une fiction juridique (23), comme constituant des « frontières », bien qu’ils se trouvent géographiquement sur le territoire d’États membres. De la même manière, dans les directives 2013/32 et 2013/33, les zones de transit sont, en substance, traitées comme équivalentes à des frontières, bien qu’elles soient géographiquement situées au-delà du point de passage de la frontière et donc sur le territoire d’un État (24).

44. Ces fictions juridiques établies démontrent, à mon sens, que la réalité géographique de la présence d’un demandeur sur le territoire n’exclut pas l’application d’une procédure à la frontière.

45. J’estime qu’il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en vertu de l’article 43 de la directive 2013/32, il ne saurait être exigé de manière stricte que le placement en rétention ait lieu à la frontière pour que les procédures à la frontière s’appliquent. Je dois néanmoins préciser que cela ne signifie pas, selon moi, que les États membres peuvent déplacer les demandeurs de manière arbitraire et sur une base ad hoc de leur point d’entrée vers tout centre sur le territoire, en les soumettant à de l’incertitude et à des transferts inutiles. Eu égard à l’impératif de sécurité juridique, je considère au contraire qu’il devrait être autorisé de désigner, de manière préalable et générale, des lieux de rétention aux fins de la procédure à la frontière (25), lieux qui pourraient tout à fait être situés sur le territoire et ce, afin de garantir aux demandeurs les conditions les plus appropriées.

46. Je relève que la conclusion qui précède s’applique indépendamment du point de savoir si le lieu de rétention désigné se situe à deux kilomètres de la frontière (comme le centre de transit de Caricole) ou plus loin sur le territoire (comme cela est, par exemple, le cas du site d’hébergement de Sint-Gillis-Waas).

47. La suggestion de la Commission en sens contraire, selon laquelle la flexibilité dont bénéficie les États membres dans la détermination du lieu de rétention lors de procédures à la frontière devrait en tout état de cause être limitée aux zones « suffisamment proches » (26) de la frontière, serait difficile à mettre en œuvre de manière juridiquement certaine et cohérente. D’une part, une exigence stricte de proximité par rapport à la frontière n’affecterait pas de la même manière les États membres selon leur taille et leur géographie. D’autre part, une telle exigence aboutirait au paradoxe classique du sorite : à partir de quand précisément une zone cesse-t-elle d’être « suffisamment proche » ?

48. Par souci d’exhaustivité, je relève également que la conclusion tirée au point 45 des présentes conclusions n’est pas remise en cause par l’argument soulevé par la Commission sur le fondement de l’article 43, paragraphe 3, de la directive 2013/32. Selon cette disposition, en cas d’afflux massif de demandeurs de protection internationale, les procédures à la frontière peuvent être appliquées « dès lors et aussi longtemps que ces [demandeurs] sont hébergés normalement dans des endroits situés à proximité de la frontière ou de la zone de transit ». La Commission a, en substance, tiré de cette formulation un argument a contrario, selon lequel, sauf dans la situation exceptionnelle d’un afflux massif, une procédure à la frontière ne peut pas être menée « à proximité » de la frontière (et donc a fortiori encore moins plus loin sur le territoire), mais doit avoir lieu précisément « à la frontière ou dans la zone de transit ».

49. Toutefois, la Cour a précisé que l’article 43, paragraphe 3, vise plutôt, dans des circonstances exceptionnelles, à étendre le champ d’application temporel de la procédure à la frontière au-delà de quatre semaines (« aussi longtemps que »), auquel cas les demandeurs ne seraient pas placés en rétention mais plutôt « hébergés normalement » (27). Selon moi, cette disposition ne saurait donc permettre de limiter le champ d’application de la procédure à la frontière mise en œuvre dans des circonstances normales, en restreignant la localisation acceptable des lieux des placements en rétention intervenant au cours du délai de quatre semaines.

50. Enfin, il convient de relever que la conclusion tirée au point 45 ci-dessus correspond à l’approche explicitement adoptée dans le nouveau règlement relatif aux procédures d’asile (28), qui est appelé à entrer en vigueur, remplaçant la directive 2013/32, à compter du 12 juin 2026. Ce règlement accorde explicitement aux États membres une certaine flexibilité aux fins de la détermination des lieux où les demandeurs peuvent être placés en rétention au cours d’une procédure à la frontière, en prévoyant que « les demandeurs résident à la frontière extérieure ou dans des zones de transit, ou à proximité, en règle générale, ou en d’autres lieux désignés sur leur territoire, en tenant pleinement compte des spécificités géographiques dudit État membre » (29). Pour autant que la Commission affirme que le fait que le nouveau règlement prévoie explicitement cette flexibilité signifie qu’elle n’existe pas dans le cadre juridique actuel, une telle lecture n’est cependant étayée ni par le préambule de ce règlement, ni par ses travaux préparatoires.

51. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la première question préjudicielle que l’article 43 de la directive 2013/32 ne s’oppose pas à l’examen, dans le cadre d’une procédure à la frontière, d’une demande de protection internationale présentée à la frontière ou dans une zone de transit lorsque le demandeur est placé en rétention dans un centre géographiquement situé sur le territoire.

C. Sur la deuxième question – conséquences de l’expiration du délai de quatre semaines

1. La procédure à la frontière s’applique-t-elle après l’expiration du délai de quatre semaines en cas de maintien en rétention ?

52. La deuxième question soumise par la juridiction de renvoi comporte trois sous-questions. Par la première sous-question, celle-ci demande, en substance, si une procédure à la frontière au sens de l’article 43 de la directive 2013/32 s’applique toujours après l’expiration du délai de quatre semaines, lorsque le demandeur concerné est maintenu en rétention dans le même lieu, qui, avant la fin de ce délai, était assimilé à un lieu situé à la frontière, mais qui est ensuite considéré comme un lieu situé sur le territoire.

53. Selon moi, la réponse à cette question découle clairement de l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32, qui prévoit qu’en l’absence de décision sur la demande de protection internationale dans le délai de quatre semaines, le demandeur se voit accorder le droit d’entrer sur le territoire « afin que sa demande soit traitée conformément aux autres dispositions de la présente directive ». La Cour a déjà interprété cette disposition en ce sens que, après l’expiration du délai de quatre semaines, la demande de protection internationale doit être traitée conformément à la procédure de droit commun (30), à savoir la procédure générale prévue à l’article 31 de la directive 2013/32. Par conséquent, en vertu de l’article 43, paragraphe 2, de cette directive, la procédure à la frontière n’est plus applicable après l’expiration du délai de quatre semaines.

54. Le fait que le demandeur concerné puisse être maintenu en rétention, que ce soit à la frontière ou sur le territoire, après l’expiration de ce délai est, à mon sens, sans incidence sur cette conclusion non équivoque. Ainsi que la Cour l’a précisé, l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32 implique qu’au terme de la procédure à la frontière à l’expiration du délai de quatre semaines, tout maintien en rétention ne peut plus être justifié sur la base d’une telle procédure (31). Ainsi, un éventuel maintien en rétention, même dans un lieu situé à la frontière ou dans une zone de transit, ne saurait transformer une procédure mise en œuvre après le délai de quatre semaines en une « procédure à la frontière ».

55. Par conséquent, la qualification juridique du lieu de rétention après l’expiration du délai de quatre semaines (à la frontière ou sur le territoire) est sans incidence sur le type de procédure suivie qui, en tout état de cause, ne peut plus être considérée comme une « procédure à la frontière ». Cette conclusion s’impose indépendamment de la position adoptée à l’égard de la première question et, à plus forte raison, si l’on devait estimer, comme je l’ai fait valoir ci-dessus, que le lieu de rétention n’est pas déterminant s’agissant du type de procédure mis en œuvre même pendant le délai de quatre semaines.

56. Si cette position était admise, il en découlerait, sur la base des considérations exposées par la juridiction de renvoi (32), que les autres sous-questions de la deuxième question préjudicielle seraient en grande partie dépourvues d’intérêt pour la solution des litiges au principal. Aux fins d’une appréciation complète de la deuxième question, j’examine néanmoins ci-dessous ces sous-questions.

2. Le même lieu de rétention peut-il être considéré comme étant situé « à la frontière » puis « sur le territoire » ?

57. Par la deuxième sous-question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le même lieu de rétention peut, à la fois, être initialement assimilé à un lieu situé à la frontière et, à l’expiration du délai de quatre semaines (33), être considéré, au regard de sa situation géographique effective, comme un lieu situé sur le territoire.

58. Selon moi, aucune disposition de la directive 2013/32 ou de la directive 2013/33 ne s’oppose à cette approche. Comme déjà souligné, ces directives n’imposent pas de lieu géographique spécifique aux fins du placement en rétention. Ce qui est requis, c’est plutôt fondamentalement que les conditions et garanties en matière de placement en rétention applicables aux demandeurs, telles que prévues aux articles 9 à 11 de la directive 2013/33, soient pleinement respectées (34). Comme l’a souligné le gouvernement belge, ces conditions et garanties sont les mêmes quelle que soit la situation géographique ou la qualification juridique du lieu de rétention.

59. En outre, j’estime également pertinent l’argument du gouvernement belge selon lequel cette approche, dans des circonstances telles que celles des affaires en cause, rendrait la procédure, dans son ensemble, plus efficace et plus rapide. Elle permettrait notamment, si le demandeur devait être maintenu en rétention, d’éviter de devoir procéder à son transfert vers un autre centre.

60. Tout cela suppose évidemment que, d’une part, il existe une justification valable au maintien en rétention du demandeur, fondée sur l’un des autres motifs autonomes (35) de placement en rétention énumérés à l’article 8 de la directive 2013/33, et que, d’autre part, une nouvelle décision de placement en rétention soit rendue en conséquence. De même, il est essentiel, selon moi, que le demandeur soit dûment informé de la modification de sa situation juridique, à savoir qu’il a été autorisé à entrer sur le territoire, même si, à ce stade, ce changement juridique ne s’accompagne pas d’une modification matérielle.

3. Dans quelle mesure la compétence de l’autorité responsable de la détermination est-elle affectée par un placement en rétention se prolongeant après l’expiration du délai de quatre semaines ?

61. S’agissant à présent de la troisième sous-question, la juridiction de renvoi cherche à savoir quelle incidence a le maintien en rétention d’un demandeur au même endroit (traité initialement comme un lieu situé à la frontière, puis, une fois le délai de quatre semaines expiré, comme un lieu situé sur le territoire) sur la compétence temporelle et matérielle de l’autorité responsable de la détermination.

62. À la lumière de mes observations précédentes, je suis d’avis que le maintien en rétention et le changement de qualification juridique du lieu de ce placement au terme du délai de quatre semaines n’ont, en tant que tels, aucune incidence sur la compétence de l’autorité chargée d’examiner les demandes de protection internationale et de se prononcer sur ces demandes (36).

63. C’est plutôt l’expiration du délai de quatre semaines qui pourrait avoir une incidence sur la compétence de cette autorité, étant donné qu’elle entraîne un passage de la procédure à la frontière à la procédure ordinaire. Toutefois, je relève que, dans le cas de la Belgique, l’autorité responsable de la détermination est la même, à savoir le CGRA, qui est compétent pour se prononcer sur les demandes de protection internationale dans le cadre des deux procédures, dans les limites, bien entendu, des règles et délais spécifiques à chaque procédure.

64. La juridiction de renvoi semble se concentrer (37) sur le point de savoir si, dans le cas d’un tel passage de la procédure spéciale à la frontière à la procédure générale ordinaire, la compétence de l’autorité responsable de la détermination reste limitée par les délais et le champ d’application (38) qui s’imposaient à elle dans le cadre de la procédure à la frontière. Tel n’est, selon moi, pas le cas. Il ressort de l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32 que, après le délai de quatre semaines, la demande est traitée conformément aux autres dispositions de cette directive, ce qui signifie que l’examen n’est plus soumis aux limitations matérielles et temporelles des dispositions régissant la procédure à la frontière (39).

65. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question préjudicielle en ce sens que, après l’expiration du délai de quatre semaines visé à l’article 43 de la directive 2013/32, l’examen d’une demande de protection internationale ne relève pas du champ d’application de cette disposition, indépendamment de l’éventuel maintien en rétention du demandeur et de la qualification juridique, à savoir à la frontière ou sur le territoire, du lieu de ce placement en rétention.

D. Sur la troisième question – examen des demandes après l’expiration du délai de quatre semaines

66. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la question de savoir si une demande de protection internationale, initialement soumise à une procédure à la frontière, peut, après l’expiration du délai de quatre semaines, être examinée en priorité au sens de l’article 31, paragraphe 7, de la directive 2013/32, lorsque le demandeur est maintenu en rétention, désormais en vertu de l’article 8, paragraphe 3, sous b), de la directive 2013/33, dans le même centre, quand i) l’ensemble des « actes d’instruction », y compris l’entretien personnel, ont été effectués dans le délai de quatre semaines, ou dans l’hypothèse où ii) l’entretien personnel n’a pas été réalisé dans le délai de quatre semaines. À mon sens, cette question soulève deux aspects qu’il convient de traiter successivement.

1. Les demandes peuvent-elles être traitées en priorité après l’expiration du délai de quatre semaines ?

67. La première question à apprécier est celle de savoir si l’on peut « donner la priorité », au sens de l’article 31, paragraphe 7, de la directive 2013/32, à l’examen d’une demande de protection internationale, entamé au titre d’une procédure à la frontière et poursuivi dans le cadre d’une procédure ordinaire.

68. À mon sens, la réponse à cette question est relativement simple. L’article 31, paragraphe 7, de la directive 2013/32 offre aux États membres la possibilité de traiter une demande de protection internationale en priorité, en l’examinant avant les autres, dans le respect des délais de procédures, principes et garanties normalement applicables. Cet article n’énonce pas de manière exhaustive les situations dans lesquelles il peut être donné la priorité à un examen et il ne mentionne qu’à titre indicatif certaines de ces situations. Ainsi, aux termes du considérant 19 de la directive 2013/32, les États membres peuvent « accorder la priorité à une demande » (soulignement ajouté), pour autant que les principes de base et les garanties fondamentales visés au chapitre II de la directive soient respectés.

69. Dès lors, le choix du législateur belge, applicable aux cas d’espèce, de donner la priorité à l’examen des demandes lorsque les demandeurs concernés sont placés en rétention est, par principe, conforme à l’article 31, paragraphe 7, de la directive 2013/32. J’ajouterais que cette approche semble également à même de favoriser une procédure rapide et efficace, en accord avec le considérant 18 de la directive 2013/32 (40), et de garantir que le placement en rétention ne soit imposé que pour la durée la plus brève possible, conformément aux exigences de la directive 2013/33 (41).

2. Les actes d’instruction réalisés dans le cadre de la procédure à la frontière peuvent-ils être invoqués après l’expiration du délai de quatre semaines ?

70. En outre, on peut également comprendre la demande de la juridiction de renvoi comme cherchant à savoir si des actes d’instruction réalisés dans le cadre de la procédure à la frontière peuvent être invoqués aux fins d’une décision après l’expiration du délai de quatre semaines et donc dans le cadre de la procédure ordinaire.

71. Cela découle, selon moi, précisément du passage d’une procédure à la frontière à une procédure ordinaire d’examen d’une demande, conformément à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32. Exiger de l’autorité responsable de la détermination qu’elle effectue un examen de novo et qu’elle ne tienne pas compte des actes d’instruction effectués antérieurement serait contraire à l’impératif d’une procédure efficace et rapide.

72. Nonobstant ce qui précède, je ne peux pas faire abstraction du contexte dans lequel s’inscrit cette question, que la juridiction de renvoi a présenté comme suit : « Dans la pratique, la brièveté des délais et le maintien à la frontière [qui caractérisent la procédure à la frontière belge] peuvent compromettre la mise en œuvre de certains principes de base et de certaines garanties fondamentales prévues au chapitre II de la directive 2013/32/UE (notamment, l’accès à un avocat [ou] le temps nécessaire pour rassembler tous les documents utiles à l’appui de la demande […]) » (42).

73. La juridiction de renvoi semble suggérer, à mon sens, que les actes d’instruction réalisés dans le cadre de la procédure à la frontière peuvent, en conséquence, être de moindre qualité et ne devraient donc pas être invoqués dans le cadre de la procédure ordinaire. Sur ce point, je ne peux que souligner que les actes d’instruction qui ne répondent pas aux principes de base et aux garanties fondamentales du chapitre II de la directive 2013/32 ne sauraient être invoqués aux fins d’une décision, que ce soit dans le cadre d’une procédure ordinaire ou de celui d’une procédure à la frontière. Le respect de ces principes de base et de ces garanties est une condition fondamentale et explicite pour la mise en œuvre de l’ensemble des procédures prévues par la directive 2013/32, y compris la procédure à la frontière (43). Il appartient donc à la juridiction nationale d’apprécier, dans le cadre de l’examen des affaires dont elle est saisie, si ces principes de base et garanties fondamentales ont été respectés tout au long de la mise en œuvre des procédures.

74. En tout état de cause, je dois préciser que le recours à des actes d’instruction réalisés dans le cadre de la procédure à la frontière devrait être sans préjudice du droit du demandeur, d’une part, de formuler de nouvelles déclaration, en présentant tout nouvel élément qu’il aurait été empêché, en pratique, de présenter plus tôt (44), et, d’autre part, de bénéficier de garanties supplémentaires applicables uniquement dans le cadre de la procédure ordinaire, comme, par exemple, la possibilité de recevoir une copie du rapport ou la transcription de l’entretien personnel avant qu’une décision ne soit rendue (45).

75. Eu égard à ce qui précède, je suggère à la Cour de répondre à la troisième question que l’article 43 de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens qu’il permet à une autorité responsable de la détermination de poursuivre en priorité l’examen d’une demande de protection internationale, entamé dans le cadre de la procédure à la frontière, après l’expiration du délai de quatre semaines prévu par cette disposition et de se fonder sur des actes d’instruction réalisés dans le cadre de cette procédure, dans des circonstances telles que celles en cause dans les présentes affaires, pour autant que les principes de base et les garanties fondamentales énoncés au chapitre II de la directive 2013/32, tels qu’applicables à chaque étape de la procédure, soient respectés.

E. Sur la quatrième question – compatibilité de la pratique nationale avec les directives 2013/33 et 2013/32

76. Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande si « une telle application de la législation nationale » est compatible avec le caractère exceptionnel du placement en rétention du demandeur découlant de l’article 8 de la directive 2013/33 et de l’objectif général de la directive 2013/32.

77. La référence à « une telle application de la législation nationale » étant assez vague, je ne peux la comprendre que comme englobant l’ensemble du déroulement des étapes de la procédure, telles que mises en œuvre par les autorités belges dans les sept affaires en cause, tout en mettant particulièrement l’accent sur le placement en rétention des demandeurs. La référence à l’objectif général de la directive 2013/32 apparaît également peu claire dans ce contexte, étant donné que l’objectif principal de cette directive, ainsi qu’il ressort de son considérant 12, est de « poursuivre la mise au point des normes concernant les procédures d’octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres en vue d’établir une procédure d’asile commune dans l’Union ». La demande de la juridiction de renvoi peut plutôt être comprise comme faisant référence à l’autre but de la directive, tel qu’énoncé à son considérant 60, qui est de « garantir [certains droits fondamentaux consacrés par] la charte », notamment le respect de la dignité humaine, l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants et le droit d’asile.

78. Compte tenu de ce qui précède, je relève que la juridiction de renvoi a indiqué qu’elle n’est pas compétente pour contrôler les décisions ordonnant le placement en rétention des demandeurs et que les litiges dont elle est saisie ne portent que sur les décisions rejetant les demandes de protection internationale comme non fondées ou irrecevables. Dès lors, à l’instar du gouvernement belge, je dois admettre avoir certains doutes quant à la pertinence de la question pour le litige au principal et, partant, quant à sa recevabilité.

79. Cela étant dit, je reconnais que la quatrième question préjudicielle, telle que je la comprends et que je l’analyse ci-après, contient plusieurs paramètres qui ne sauraient être considérés sans équivoque comme dépourvus de pertinence aux fins du litige au principal. Par conséquent, et compte tenu également de la présomption de pertinence des questions préjudicielles (46), j’estime opportun d’examiner cette question, dans la mesure où il peut être compris que, pour la juridiction de renvoi, l’approche suivie par les autorités nationales pourrait avoir une incidence sur la validité de la procédure mise en œuvre.

80. Si je lis cette question à la lumière de la demande de décision préjudicielle dans sa globalité, je comprends la demande de la juridiction de renvoi comme s’interrogeant sur la compatibilité avec les directives 2013/32 et 2013/33 d’une pratique des autorités belges consistant i) à entamer l’examen d’une demande dans le cadre d’une procédure à la frontière, tout en plaçant le demandeur en rétention sur le fondement de l’article 8, paragraphe 3, sous c), de la directive 2013/33, dans un lieu de rétention situé sur le territoire mais assimilé à un lieu situé à la frontière, et ii) après l’expiration du délai de quatre semaines, à émettre une nouvelle décision de placement en rétention, ainsi que iii) à prolonger le placement en rétention du demandeur dans le même centre, qui n’est plus considéré comme un lieu situé à la frontière, et ce iv) en justifiant le maintien en rétention sur la base d’un motif différent, à savoir celui énoncé à l’article 8, paragraphe 3, sous b), de la directive 2013/33, c’est-à-dire « pour déterminer les éléments sur lesquels se fonde la demande de protection internationale qui ne pourraient pas être obtenus sans un placement en rétention », que tous les actes d’instruction, et notamment l’entretien personnel, aient ou non été accomplis.

81. Je commencerai par le point iv), à savoir le seul aspect qui n’a pas déjà été abordé dans le cadre des questions précédentes et auquel la juridiction de renvoi a déjà fait allusion dans sa troisième question. Sur ce point, je dois admettre que je ne vois pas quels autres éléments fondant une demande de protection internationale restent à obtenir, lorsque tous les actes d’instruction, dont notamment l’entretien personnel, ont été effectués. Ainsi, il me semble que, après la réalisation du dernier acte d’instruction, le motif tiré de l’article 8, paragraphe 3, sous b), de la directive 2013/33 cesse de s’appliquer. Je note également à cet égard que l’article 9, paragraphe 1, de la même directive prévoit qu’un demandeur n’est placé en rétention « que pour une durée la plus brève possible et tant que les motifs énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont applicables » (47). À la lumière de ce qui précède, je suis d’avis qu’une fois que tous les actes d’instruction ont été réalisés, c’est-à-dire lorsque les autorités ont recueilli l’ensemble des informations nécessaires à leur évaluation et qu’aucun acte supplémentaire n’est prévu, le placement en rétention d’un demandeur ne saurait être maintenu sur la base de l’article 8, paragraphe 3, sous b), de la directive 2013/33.

82. En revanche, en ce qui concerne les points i) à iii), j’ai déjà exprimé, dans le cadre de mon analyse des questions précédentes, mon point de vue selon lequel, par principe, ils ne soulèvent pas de problème de compatibilité avec le droit de l’Union.

83. Il convient toutefois d’ajouter que l’enchainement presque identique des étapes suivies dans les sept affaires, pourrait indiquer, comme le soutiennent les demandeurs, qu’il s’agit d’une approche à laquelle ces autorités ont systématiquement recours. Or, outre la question examinée au point 81 des présentes conclusions, une telle circonstance soulèverait, selon moi, des inquiétudes quant à la compatibilité avec le droit de l’Union et, en particulier, avec l’article 8 de la directive 2013/33 et l’article 43 de la directive 2013/32, considérés à la lumière de l’objectif de cette dernière directive qui tend à la promotion et au respect des droits fondamentaux des demandeurs (voir point 77 ci-dessus).

84. Plus précisément, un recours systématique à l’approche exposée au point 80 des présentes conclusions suggérerait que le placement en rétention, que ce soit au cours de la procédure à la frontière ou de la procédure ordinaire, est quasi automatique et ne constitue donc pas une mesure exceptionnelle et de dernier ressort décidée sur la base d’une appréciation au cas par cas de sa proportionnalité et de sa nécessité, comme l’exige l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2013/33 (48). Dans une telle hypothèse, le recours systématique à la procédure à la frontière en cas de demandes de protection internationale, alors qu’il est prévisible qu’il sera difficile de respecter le délai de quatre semaines, tout en maintenant en rétention les demandeurs sur la base d’une modification artificielle du motif de placement, pourrait constituer un abus de la procédure à la frontière et un contournement du délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32.

85. À la lumière des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre à la quatrième question en ce sens que les directives 2013/33 et 2013/32 ne s’opposent pas à une pratique telle que celle en cause au principal, consistant essentiellement à maintenir en rétention, au-delà d’un délai de quatre semaines, un demandeur dont la demande a initialement fait l’objet d’une procédure à la frontière, dans un lieu matériellement identique, sur le fondement d’un motif de rétention différent, à condition que la mesure de placement en rétention ait été dûment adoptée sur le fondement d’une appréciation individualisée de sa nécessité et de sa proportionnalité et qu’elle ne soit maintenue que tant que le motif du placement en rétention pertinent continue à s’appliquer.

F. Sur la cinquième question – contrôle juridictionnel d’office par la juridiction nationale

86. Par sa cinquième et dernière question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 31, paragraphes 7 et 8, et les articles 43 et 46 de la directive 2013/32, lus en combinaison avec l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doivent être interprétés en ce sens que, lorsqu’elle est saisie d’un recours contre une décision prise dans le cadre d’une procédure initiée à la frontière, cette juridiction doit soulever d’office le fait que ladite décision n’a pas été adoptée dans le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32 (49). Il ressort du dossier que cette question n’est pertinente que pour deux des sept demandeurs, qui ne semblent pas avoir soulevé un tel moyen de manière recevable devant la juridiction de renvoi (50).

87. Au vu de ma position sur les questions précédentes, il me semble qu’il n’y a plus lieu de répondre à cette question qui est devenue largement sans objet. En effet, compte tenu de l’analyse qui précède et des circonstances factuelles spécifiques au cas d’espèce – notamment le fait que l’autorité responsable de la détermination est compétente à la fois dans le cadre de la procédure à la frontière et dans celui de la procédure ordinaire –, on voit difficilement en quoi la réponse à cette question aurait une incidence sur la solution des litiges au principal.

88. Dans l’hypothèse où la Cour adopterait néanmoins une position différente s’agissant des questions précédentes (51) et estimerait donc devoir apporter une réponse à cette question, je formule les observations suivantes.

89. Premièrement, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, le droit de l’Union n’impose pas aux juridictions nationales de soulever d’office des moyens tirés de la violation de dispositions du droit de l’Union lorsque l’examen de ces moyens les obligerait à outrepasser les limites du litige tel qu’il a été circonscrit par les parties (52).

90. Nonobstant ce qui précède, la Cour a également relevé que l’article 46, paragraphe 3, de la directive 2013/32, lu à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, qui garantit le droit des demandeurs à un recours effectif, exige que la juridiction nationale, devant laquelle une décision relative à une demande de protection internationale est contestée, soit tenue de procéder à un « examen complet et ex nunc tant des faits que des points d’ordre juridique ». La Cour a jugé qu’un tel examen complet et ex nunc doit inclure un contrôle d’office de certains aspects procéduraux – pour autant qu’ils aient été portés à l’attention de la juridiction nationale – susceptibles d’avoir une incidence sur la procédure d’examen appliquée à de telles demandes (53).

91. L’expiration du délai de quatre semaines sans qu’une décision n’ait été prise sur la demande de protection internationale constitue, selon moi, en principe, un tel aspect procédural, puisqu’elle déclenche le passage de la procédure à la frontière à la procédure ordinaire, et donc un changement au niveau de la procédure d’examen appliquée (54). Je considère donc que la jurisprudence citée au point précédent est applicable au présent contexte et que, par principe, le défaut d’adoption d’une décision dans le délai de quatre semaines doit être examiné d’office par le juge national.

92. Par conséquent, dans l’hypothèse où la Cour déciderait de répondre à la cinquième question, je lui propose d’indiquer à la juridiction de renvoi que l’article 46, paragraphe 3, de la directive 2013/32, lu à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux, doit être interprété en ce sens que, lorsqu’un recours est introduit devant une juridiction nationale contre une décision de rejet d’une demande de protection internationale, laquelle a été initialement examinée dans le cadre d’une procédure à la frontière, cette juridiction doit, dans le cadre de son contrôle complet et ex nunc, examiner d’office, sur la base des éléments portés à sa connaissance au cours de la procédure dont elle est saisie, l’absence d’adoption d’une décision dans le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32.

VI. Conclusion

93. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Conseil du Contentieux des Étrangers (Belgique) :

1) L’article 43 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale,

ne s’oppose pas à l’examen, dans le cadre d’une procédure à la frontière, d’une demande de protection internationale introduite à la frontière ou dans une zone de transit lorsque le demandeur est placé en rétention dans un centre situé géographiquement sur le territoire.

2) L’examen d’une demande de protection internationale ne relève pas du champ d’application de l’article 43 de la directive 2013/32 après l’expiration du délai de quatre semaines prévu par cette disposition, indépendamment de l’éventuel maintien en rétention du demandeur et de la qualification juridique, à savoir à la frontière ou sur le territoire, du lieu de cette rétention.

3) L’article 43 de la directive 2013/32 doit être interprété en ce sens qu’il permet à une autorité responsable de la détermination de poursuivre en priorité l’examen d’une demande de protection internationale, entamé dans le cadre de la procédure à la frontière, après le délai de quatre semaines, et de se fonder sur des actes d’instruction réalisés dans le cadre de cette procédure, dans des circonstances telles que celles en cause dans les présentes affaires, pour autant que les principes de base et les garanties fondamentales énoncés au chapitre II de la directive 2013/32, tels qu’applicables à chaque étape du processus, soient respectés.

4) La directive 2013/33 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale et la directive 2013/32

ne s’opposent pas à une pratique telle que celle en cause au principal, consistant essentiellement à maintenir en rétention, au-delà d’un délai de quatre semaines, un demandeur dont la demande a initialement fait l’objet de la procédure à la frontière, dans un lieu matériellement identique, sur le fondement d’un motif de rétention différent, à condition que toute mesure de placement en rétention ait été dûment adoptée sur le fondement d’une appréciation individualisée de sa nécessité et de sa proportionnalité et qu’elle ne soit maintenue que tant que le motif du placement en rétention pertinent continue à s’appliquer.

5) L’article 46, paragraphe 3, de la directive 2013/32, lu à la lumière de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,

doit être interprété en ce sens que, lorsqu’un recours est introduit devant une juridiction nationale contre une décision de rejet d’une demande de protection internationale, laquelle a été initialement examinée dans le cadre d’une procédure à la frontière, cette juridiction doit, dans le cadre de son contrôle complet et ex nunc, examiner d’office, et sur la base des éléments portés à sa connaissance au cours de la procédure dont elle est saisie, l’absence d’adoption d’une décision dans le délai de quatre semaines prévu à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2013/32.

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1 Langue originale : l’anglais.

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i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

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2 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60).

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3 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96).

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4 Moniteur belge du 31 décembre 1980, p. 14584.

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5 Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les frais de procédure applicables aux droits d’évocation au sens de l’article 74/8, § 1, de la loi du 15 décembre 1980 (Moniteur belge du 27 mai 2009, p. 38857).

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6 Arrêté royal du 17 février 2012 concernant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980 (Moniteur belge du 15 mars 2012, p. 15767).

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7 Au motif que les demandeurs ne remplissaient pas les conditions d’entrée prévues par la loi du 15 décembre 1980 (y compris, par exemple, la possession d’un visa en cours de validité).

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8 Sur le fondement de l’article 74/5, paragraphes 1 et 2, de la loi du 15 décembre 1980, qui correspond au motif du placement en rétention prévu à l’article 8, paragraphe 3, sous c), de la directive 2013/33, à savoir pour statuer, dans le cadre d’une procédure à la frontière, sur le droit du demandeur d’entrer sur le territoire.

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9 Voir article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (texte codifié) (JO 2016, L 77, p. 1 ; ci-après le « code frontières Schengen »), qui définit les frontières extérieures comme « les frontières terrestres des États membres, y compris les frontières fluviales et lacustres, les frontières maritimes, ainsi que leurs aéroports, ports fluviaux, ports maritimes et ports lacustres, pour autant qu’ils ne soient pas des frontières intérieures ».

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10 La juridiction de renvoi et le gouvernement belge ont mentionné ce site d’hébergement comme étant un lieu de rétention des demandeurs concernés.

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11 En vertu de l’article 57/6, paragraphe 2, de la loi du 15 décembre 1980, lorsqu’un demandeur est placé en rétention dans un lieu déterminé, soit sur le territoire, soit à la frontière, le CGRA statue en priorité ; voir également article 31, paragraphe 7, de la directive 2013/32.

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12 Voir arrêts du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, EU:C:2020:367 ; ci-après l’« arrêt FMS e.a. ») ; du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C-808/18, EU:C:2020:1029 ; ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie »), et du 30 juin 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba e.a. (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505 ; ci-après l’« affaire C-72/22 PPU »).

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13 Voir arrêt rendu dans l’affaire C-72/22 PPU, point 74, et mes conclusions dans la même affaire C-72/22 PPU (EU:C:2022:431, point 126 ; ci-après « mes conclusions dans l’affaire C-72/22 PPU »).

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14 Voir arrêt FMS e.a., point 236.

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15 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 4) ; voir article 2, paragraphe 2, sous a), et article 4, paragraphe 4, de ladite directive.

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16 Voir, par exemple, rapport du service de recherche du Parlement européen intitulé « Asylum procedures at the border – European implementation assessment » (Procédures d’asile à la frontière, évaluation de la mise en œuvre européenne), PE 654.201, novembre 2020 (ci-après le « rapport du SRPE »).

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17 Voir arrêt FMS e.a., point 239.

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18 Je relève que si le terme « frontières » peut être compris par référence au code frontières Schengen (voir note 9 ci-dessus), il n’existe pas de définition juridique de la « zone de transit » dans la directive 2013/32, ni dans aucun autre texte législatif pertinent. Néanmoins, au sens usuel du terme dans le langage courant, les zones de transit sont habituellement comprises comme étant des zones situées généralement à l’intérieur des aéroports et des ports maritimes internationaux, à côté des points de passage frontaliers ou y étant adjacentes (même si leur étendue précise est déterminée par l’État concerné), où les personnes ayant franchi la frontière restent de manière temporaire, dans l’attente d’un voyage ultérieur ou d’une autorisation d’entrer dans l’État.

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Il convient également de relever que, dans l’exercice de la marge d’appréciation conférée par l’article 43 de la directive 2013/32, les dispositions de la loi du 15 décembre 1980 instaurant les procédures à la frontière ne visent que les « frontières » et ne mentionnent pas les « zones de transit ». La présente analyse porte néanmoins sur ces deux notions, telles qu’elles apparaissent, ensemble, à l’article 43.

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19 Voir, par exemple, études comparatives : étude du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), de septembre 2020, intitulée « Border procedures for asylum applications in EU+ countries » (Procédures à la frontière pour les demandes d’asile dans les pays de l’UE+), et rapport du SRPE, cité à la note 16.

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20 C’est-à-dire, concrètement, dans des zones adjacentes aux points de passage frontaliers, étant donné qu’une personne ne peut pas être placée en rétention sur une ligne frontalière.

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21 Voir, à cet égard, mes conclusions dans l’affaire C-72/22 PPU (EU:C:2022:431, point 127).

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22 Voir, notamment, résolution du Parlement européen, du 10 février 2021, sur la mise en œuvre de l’article 43 de la directive [2013/32] (2020/2047(INI)) (JO 2021, C 465, p. 47).

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23 Explicitement énoncée, au regard du droit de l’Union, dans le code frontières Schengen ; voir note 9 ci-dessus.

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24 Voir également Cour EDH, 25 juin 1996, Amuur c. France (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 52), qui porte sur le droit applicable dans ces zones.

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25 Si elle ne désigne pas directement le lieu de rétention au cours des procédures à la frontière, la législation belge aboutit cependant au même résultat grâce à une approche en deux étapes : dans un premier temps, elle exige le placement en rétention dans « un lieu situé aux frontières » puis, par une fiction juridique, elle désigne les lieux qui peuvent être qualifiés comme tels. Cette approche n’affecte cependant pas le fond de la présente analyse.

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26 L’argument de la Commission est présenté dans le contexte de la reconnaissance de la marge d’appréciation dont disposent les États membres pour désigner la localisation et l’étendue précises des zones de transit (voir note 18 ci-dessus).

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27 Voir arrêts FMS e.a., points 242 et suivants, et Commission/Hongrie, point 181.

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28 Règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mai 2024, instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive [2013/32] (JO L, 2024/1348).

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29 Voir article 54 du règlement 2024/1348.

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30 Voir arrêt FMS e.a., point 235.

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31 Arrêt FMS e.a., point 241.

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32 Voir, notamment, jurisprudence nationale citée au point 3.1.1 de la demande de décision préjudicielle.

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33 La juridiction de renvoi se réfère également (à ce stade ainsi que dans la troisième question préjudicielle) à une situation impliquant une décision d’examen ultérieur, à savoir une décision intermédiaire constatant qu’un examen ultérieur est nécessaire. En droit belge, une telle décision a la même conséquence que l’expiration du délai de quatre semaines, à savoir que le demandeur est autorisé à entrer sur le territoire. Il apparaît que des décisions d’examen ultérieur ont été adoptées dans les affaires C-54/24 à C-56/24, mais que ces décisions n’ont toutefois eu aucune incidence sur le statut des demandeurs concernés, car ceux-ci étaient déjà autorisés à entrer sur le territoire du fait de l’expiration du délai de quatre semaines. Dès lors, il n’est pas nécessaire d’apprécier spécifiquement la situation des décisions d’examen ultérieur.

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34 Voir article 26, paragraphe 1, de la directive 2013/32 qui renvoie à cet égard à la directive 2013/33.

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35 Voir arrêt C-72/22 PPU, point 83 et jurisprudence citée.

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36 Voir article 3, sous f), et article 4, paragraphe 1, de la directive 2013/32.

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37 Voir, à cet effet, section 4.3, sous b), ii), de la demande de décision préjudicielle.

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38 Il convient de rappeler que, dans le cadre d’une procédure à la frontière, une décision sur le fond ne peut être prise que dans les circonstances limitativement énumérées à l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32.

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39 Néanmoins, si une procédure accélérée devait succéder à une procédure à la frontière, une décision sur le fond ne pourrait être prise que dans les circonstances énoncées de manière exhaustive, en ce qui concerne ces deux types de procédure, à l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2013/32.

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40 Le considérant 18 directive 2013/32 énonce ce qui suit : « Il est dans l’intérêt à la fois des États membres et des demandeurs d’une protection internationale que les demandes de protection internationale fassent l’objet d’une décision aussi rapide que possible, sans préjudice de la réalisation d’un examen approprié et exhaustif ».

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41 Voir article 9 et considérant 16 de la directive 2013/33.

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42 Voir section 4.3, sous b), iv), de la demande de décision préjudicielle.

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43 Voir article 31, paragraphes 1, 7 et 8, et article 43, paragraphe 1, de la directive 2013/32.

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44 Conformément à l’article 40 de la directive 2013/32.

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45 Voir, à cet égard, article 17, paragraphe 5, de la directive 2013/32.

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46 Arrêt du 8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen d’office de la rétention) (C-704/20 et C-39/21, EU:C:2022:858, point 61 et jurisprudence citée).

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47 L’article 9, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2013/33 dispose : « Les procédures administratives liées aux motifs de rétention énoncés à l’article 8, paragraphe 3, sont exécutées avec toute la diligence voulue. Les retards dans les procédures administratives qui ne sont pas imputables au demandeur ne peuvent justifier une prolongation de la durée de rétention ». Par ailleurs, le considérant 16 de cette directive énonce que le placement en rétention « ne se prolonge pas au-delà du délai raisonnablement nécessaire pour achever les procédures pertinentes ».

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48 Voir, notamment, arrêt du 25 juin 2020, Ministerio Fiscal (Autorité susceptible de recevoir une demande de protection internationale) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, points 101 à 105 et jurisprudence citée) ; voir également considérant 15 de la directive 2013/33.

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49 La juridiction de renvoi se réfère, plus largement, à un « dépassement du délai de quatre semaines ». Étant donné que a) la juridiction de renvoi n’est pas compétente en matière de rétention et que b) dans toutes les affaires litigieuses, les demandeurs ont été formellement autorisés à entrer sur le territoire, le non-respect invoqué ne peut être compris que comme concernant l’absence de décision dans le délai de quatre semaines.

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50 Plus précisément, à la différence des autres demandeurs, les demandeurs dans les affaires C-52/24 et C-53/24 n’ont pas soulevé, dans leurs recours initiaux, de moyen tiré de la violation de l’article 57/6/4 de la loi du 15 décembre 1980, transposant l’article 43 de la directive 2013/32. Bien que les demandeurs aient par la suite invoqué cette violation présumée lors de l’audience, la juridiction de renvoi a indiqué que les moyens qui ne sont pas soulevés au stade du recours initial sont en principe irrecevables.

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51 Par exemple, la Cour pourrait considérer que, après l’expiration du délai de quatre semaines, les actes d’instruction réalisés au cours de ce délai ne peuvent plus être pris en compte (contrairement à mon point de vue exposé aux points 71 à 75 des présentes conclusions).

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52 Voir arrêt du 8 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen d’office de la rétention) (C-704/20 et C-39/21, EU:C:2022:858, point 91 et jurisprudence citée).

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53 Arrêt du 4 octobre 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C-406/22, EU:C:2024:841).

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54 Par ailleurs, dans les affaires en cause, les demandeurs, qui n’avaient pas soulevé le moyen pertinent dans leur recours initial, ont incontestablement porté la question à l’attention de la juridiction de renvoi, notamment en la soulevant au stade de l’audience (voir note 50 ci-dessus).