SAISINE COMPLEMENTAIRE DEPUTES :

Paris, le 21 décembre 1995.

Les députés auteurs de la saisine relative à la loi de finances pour 1996 à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers, Nous vous prions de trouver ci-après les observations par lesquelles nous souhaitons compléter la saisine relative à la loi de finances pour 1996.

I : En ce qui concerne l’article 85 de la loi déférée

Cet article modifie l’article 1560 du code général des impôts en créant une taxe sur les appareils automatiques exploités pendant la durée et dans l’enceinte des fêtes foraines.

Or, il a été introduit dans la loi déférée lors de sa première lecture devant le Sénat (sous le numéro 59 sexies A) en violation des dispositions de l’article 39, alinéa 2, in fine, de la Constitution aux termes desquelles « les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale ».

Il résulte en effet a contrario de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993) « que des mesures financières entièrement nouvelles ne peuvent être présentées par le Gouvernement pour la première fois devant le Sénat ».

S’agissant en l’espèce de la création d’une taxe, la méconnaissance de l’article 39 de la Constitution est incontestablement établie.

II. : En ce qui concerne l’article 94 de la loi déférée

Cet article modifie le paragraphe II de l’article 57 de la loi de finances rectificative pour 1989 en étendant (par son paragraphe I) le champ d’application d’une taxe acquittée par certains propriétaires de bateaux et en créant (par son paragraphe II) une taxe nouvelle également acquittée par certains propriétaires de bateaux.

Il s’agit là encore, au moins en ce qui concerne le second paragraphe de l’article incriminé, d’une « mesure entièrement nouvelle » au sens de la jurisprudence précitée.

Or, cet article a lui aussi été introduit dans la loi déférée lors de sa première lecture devant le Sénat (sous le numéro 59 terdecies) dans des conditions là encore contraires aux prescriptions du second alinéa de l’article 39 de la Constitution.

Son inconstitutionnalité est tout aussi certaine que celle de l’article précédent.

C’est pour l’ensemble de ces raisons que les députés auteurs de la saisine ont l’honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, de déclarer également non conformes à celle-ci les articles 86 et 94 de la loi déférée.

Nous vous prions d’agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l’expression de notre haute considération.OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT EN REPONSE A LA SAISINE COMPLEMENTAIRE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 21 DECEMBRE 1995 PAR PLUS DE SOIXANTE DEPUTES :

Dans l’argumentation complémentaire qu’ils ont présentée devant le Conseil constitutionnel, les requérants soutiennent que deux articles constituent des mesures entièrement nouvelles devant le Sénat, adoptées en méconnaissance des dispositions de l’article 39 de la Constitution.

Ces griefs ne sauraient être accueillis.

I : Sur l’article 85

Cette disposition se borne à modifier les modalités de paiement de l’impôt sur les spectacles pour les appareils automatiques exploités dans les fêtes foraines.

Il s’agit de prendre en compte les spécificités de ces fêtes en substituant à un paiement annuel dans la première commune d’exploitation un paiement fractionné, calculé au prorata de la durée d’exploitation dans chaque commune où a lieu une fête foraine, et au tarif de la taxe dans cette commune.

L’ensemble des autres dispositions de l’impôt sur les spectacles perçu au profit des communes n’est pas modifié.

Eu égard à sa portée limitée, cet article peut donc être considéré comme une mesure entièrement nouvelle au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (cf notamment décisions n° 76-73 DC du 28 décembre 1976 et n° 93-320 DC du 21 juin 1993).

II. : Sur l’article 94

Les requérants invoquent le même moyen à l’encontre de l’article 94, modifiant le champ d’application d’une taxe acquittée par certains propriétaires de bateaux et créant une taxe nouvelle, également acquittée par certains propriétaires de bateaux.

Fondée sur les dispositions de l’article 39 de la Constitution, la jurisprudence du Conseil constitutionnel dont les requérants ont cru pouvoir se prévaloir ne concerne que les mesures financières entièrement nouvelles présentées par le Gouvernement pour la première fois au Sénat (décision n° 93-320 DC précitée).

Or la disposition contestée trouve son origine dans un amendement d’origine sénatoriale (amendement n° II-127 de MM Marini et Gaillard). La jurisprudence mentionnée ne saurait à l’évidence s’étendre aux amendements présentés par les sénateurs, sauf à faire perdre tout son sens au droit d’amendement de la Haute Assemblée en matière de loi de finances.

Ces deux moyens ne pourront donc, tout comme ceux qui étaient invoqués dans la saisine initiale, qu’être écartés par le Conseil constitutionnel.

OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT EN REPONSE A LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL EN DATE DU 20 DECEMBRE 1995 PRESENTEE PAR PLUS DE SOIXANTE DEPUTES : Le Conseil constitutionnel a été saisi par soixante-quatre députés d’un recours contre la loi de finances pour 1996. Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes : I : Sur les contrats d’assurance vie (art 3 devenu 4) A : Sur le moyen fondé sur la rétroactivité

Ce moyen repose sur une analyse inexacte de la disposition en cause. Conformément, en effet, aux principes qui régissent l’application dans le temps de la loi fiscale, tels qu’ils figurent habituellement à l’article 1^er des lois de finances initiales, la loi déférée concerne l’imposition, au cours de l’année 1996, des revenus constitués au cours de l’année 1995. En d’autres termes, la loi se borne à donner des effets futurs à des situations passées, ce qui n’implique aucune rétroactivité.

Au demeurant, aucun principe de valeur constitutionnelle ne s’oppose à la rétroactivité d’un texte fiscal, sous la double réserve de ne comporter aucune sanction, qu’elle soit prononcée par une autorité administrative ou judiciaire, et de ne pas porter préjudice aux contribuables dont les droits ont été reconnus par une décision de justice passée en force de chose jugée (décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989).

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a admis à de nombreuses reprises la conformité à la Constitution de la suppression d’un avantage ou d’une exonération fiscale (décisions n° 83-164 DC du 29 décembre 1983 et n° 89-268 DC du 29 décembre 1989). Il a même reconnu que le législateur puisse " dans un but d’intérêt général, modifier, abroger, ou compléter des dispositions qu’il a antérieurement prises, dès lors qu’il ne méconnaît pas des principes ou des droits de valeur constitutionnelle ; que le fait que de telles modifications entraînent des conséquences sur des conventions en cours conclues en application de dispositions législatives antérieures n’est pas en lui-même de nature à entraîner une inconstitutionnalité " (décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995).

Dès lors, l’article 3 (devenu 4) n’encourt sur ce point aucune critique sur le plan constitutionnel.

B : Sur la date d’entrée en vigueur

L’entrée en vigueur avancée au 20 septembre 1995 correspond à l’adoption du projet de loi de finances en conseil des ministres et à son dépôt au Parlement. Elle a été choisie afin d’éviter que les contribuables ne modifient leur contrat entre l’annonce de la mesure et le 31 décembre 1995, en vue de conserver l’avantage de la réduction d’impôt.

Là encore, le texte ne viole aucun principe constitutionnel, étant rappelé que légalement la mesure aurait pu régir l’ensemble des primes acquittées depuis le 1^er janvier 1995.

C : En ce qui concerne la discrimination entre les contrats à primes périodiques et ceux à versements libres

A titre liminaire, une erreur contenue dans le recours présenté au conseil doit être rectifiée. En effet, contrairement à ce qui est indiqué, toutes les primes versées avant le 20 septembre 1995 bénéficieront de la réduction d’impôt, quelle que soit la nature du contrat.

La loi a pour objet de rééquilibrer le traitement fiscal des instruments d’épargne longue. Dans la poursuite de cet objectif, le législateur a eu le souci de ne pas déséquilibrer l’économie de certains types de contrat d’assurance vie.

La distinction qui est opérée par la loi entre les contrats à primes périodiques et les autres contrats (à prime unique, versements libres ou programmés) provient de différences de situations face à l’impôt, tant juridiques qu’économiques.

1. Sur le plan juridique, il résulte des dispositions de l’article L 132-23 du code des assurances que le droit au rachat n’est acquis que lorsque au moins deux primes annuelles ont été payées. Ce refus ne peut être invoqué par l’assureur qu’à l’encontre du souscripteur d’un contrat à primes périodiques.

Dès lors, et contrairement aux observations consignées par le rapporteur général de la commission des finances au Sénat, il existe bien une différence juridique entre les contrats à primes périodiques et les autres contrats, notamment ceux à versements libres.

2. Par ailleurs, sur les plans économique et financier, les spécificités des contrats à primes périodiques font que les conséquences de l’arrêt du versement des primes ne sont pas les mêmes pour le souscripteur d’un contrat à primes périodiques et pour le souscripteur d’un autre type de contrat d’assurance vie.

Dans le cas des contrats à primes périodiques, le prélèvement de la totalité des frais de commercialisation du contrat s’effectue sur la ou les première(s) prime(s) prévue(s) au contrat. L’arrêt du versement des primes entraîne donc une pénalisation forte de l’assuré : la part des premières primes effectivement constitutive d’épargne est limitée du fait du mécanisme de prélèvement des frais.

Le rendement des sommes déjà placées par l’assuré est d’autant plus pénalisé que l’arrêt est précoce.

Dans le cas des autres contrats, le prélèvement des frais de commercialisation du contrat est identique et constant sur la ou les primes prévues ou possibles (versements libres, programmés) selon les termes du contrat. De ce fait, l’arrêt du versement des primes n’a pas d’incidence sur le rendement des versements déjà effectués par l’assuré.

En conclusion, le mécanisme de prélèvement des frais de commercialisation crée des situations objectivement différentes entre les assurés détenteurs de contrats à primes périodiques et les autres, face à l’évolution de la législation fiscale :  : pour les souscripteurs de contrats à primes périodiques, la suppression pour l’avenir d’un des éléments déterminants de leur choix d’effectuer des versements (la réduction d’impôt) se traduirait, en cas d’arrêt des versements, par une pénalité forte sur le rendement de l’épargne antérieurement accumulée. Il est à noter, en outre, que, dans les contrats à primes périodiques, le souscripteur s’engage sur des niveaux de prime sensiblement moins élevés (en moyenne 5 000 F en 1994) que dans les autres types de contrats ;  : pour les autres, la suppression de la réduction d’impôt à compter du 20 septembre 1995 n’a aucune incidence sur le rendement des versements qu’ils ont effectués.

II. : Sur la transmission des entreprises (art 6 devenu 9)

Cet article institue un abattement sur la valeur des entreprises ou sociétés transmises à titre gratuit pour l’assiette des droits de donation ou, dans certains cas, de succession.

Aucun des griefs articulés à son encontre ne peut être retenu.

A : Les conditions prévues par le législateur répondent aux buts qu’il s’est fixés

Ce dispositif est motivé par le souci d’assurer la pérennité des entreprises à contrôle familial en améliorant les conditions de leur transmission. Elles sont en effet menacées par le retrait de leur(s) dirigeant(s), qui sont souvent leur(s) fondateur(s), soit par défaut de repreneur, soit parce que la reprise est le fait d’un concurrent, souvent tenté de démembrer, de délocaliser ou de faire disparaître la société après l’avoir rachetée.

La fiscalité des mutations à titre gratuit contribue significativement à cette situation dans la mesure où, lorsque l’entreprise constitue l’essentiel du patrimoine transmis, les droits d’enregistrement ne peuvent être acquittés par les bénéficiaires que par prélèvement sur les actifs. Or, si ce prélèvement atteint ne serait-ce que 20 p 100, et a fortiori 40 p 100 ou 60 p 100 du montant de la donation, la poursuite de l’exploitation est compromise.

Cette situation ne se présente pas pour la transmission d’autres biens car il est presque toujours possible d’en céder une partie sans compromettre la conservation de la partie restante.

A défaut d’une baisse générale du niveau des droits de mutation à titre gratuit, que l’état des finances publiques ne permet pas d’envisager, cette situation justifiait une mesure législative.

Les critères retenus sont pertinents au regard de l’objectif poursuivi.

Le Gouvernement a souhaité privilégier les transmissions anticipées, mieux à même de prévenir les difficultés de transmission, à un moment où elles peuvent s’opérer dans des conditions favorables.

Les auteurs du recours tirent alternativement argument du fait que la mesure peut concerner simultanément plusieurs donateurs et plusieurs donataires pour tenter de démontrer que celle-ci n’est pas adaptée à l’objectif qu’elle entend poursuivre : transmission d’une entreprise du fait du décès de l’exploitant ou prévention du morcellement de la détention du capital.

1. S’agissant de l’application de la mesure à une donation par plusieurs donateurs, elle répond tout à fait à l’objectif d’assurer une transmission organisée de l’entreprise.

Si celle-ci est dirigée par plusieurs personnes, aucune n’ayant individuellement le contrôle de l’entreprise, le fait d’exiger la transmission, par un seul et même acte, des titres nécessaires au contrôle de la société garantit que l’avantage sert à la transmission effective de ce contrôle et non à une simple transmission patrimoniale des titres d’un minoritaire, fût-il dirigeant.

Qu’il s’agisse de l’entreprise individuelle ou d’une société, il est constaté que, dans la majorité des cas, le capital de l’entreprise n’est pas détenu par une seule personne, d’où la nécessité de prévoir que le transfert peut être effectué par plusieurs donateurs.

Ainsi, lorsque l’entreprise individuelle constitue, du fait du régime matrimonial, un bien commun pour les époux, aucun des deux époux ne disposant de plus de 50 p 100 de la propriété, la mutation à titre gratuit de l’entreprise ne pourrait jamais bénéficier du dispositif adopté si un seul des époux intervenait à l’acte.

Par ailleurs, pour les sociétés, il est également rare qu’un seul associé dispose de plus de 50 p 100 du capital. Limiter l’application du dispositif à un seul associé aurait conduit à privilégier les transmissions des seuls actionnaires majoritaires par rapport aux minoritaires.

Dès lors, la possibilité de prévoir que plusieurs donateurs puissent participer à l’acte s’imposait pour atteindre le seuil de plus de 50 p 100, condition essentielle du dispositif, compte tenu du mode de détention des entreprises.

2. Quant à la transmission à plusieurs donataires, elle ne remet pas plus en cause l’adéquation de la mesure à l’objectif poursuivi.

Elle a paru même constituer une obligation, compte tenu des règles civiles relatives à la réserve héréditaire, si la composition du patrimoine ne permet pas de remplir de leurs droits tous les héritiers réservataires ayants droit.

L’atteinte à l’égalité devant l’impôt résulterait bien plutôt de l’octroi de l’avantage à un donataire unique qui serait ainsi traité différemment de ses codonataires. Il appartient au demeurant au(x) donateur(s) de transmettre l’entreprise à celui ou à ceux qui paraissent les plus aptes à en assurer la pérennité.

Afin de s’assurer du transfert effectif du contrôle de l’entreprise, un seuil de plus de 50 p 100 des actifs ou des droits sociaux est exigé.

L’argument selon lequel les bénéficiaires devraient nécessairement exercer des fonctions de direction de l’entreprise relève d’une conception dangereuse et artificielle :  : dangereuse, car il serait malsain d’obliger les donataires à diriger eux-mêmes l’entreprise s’il existe par ailleurs un dirigeant extérieur jugé plus compétent et mieux à même d’assurer la pérennité de l’entreprise ;  : artificielle, car, si le législateur avait posé une condition de cette nature, les montages destinés à y donner une satisfaction apparente auraient été très aisés (dirigeants de façade, transmission d’un faible nombre d’actions, désignation d’un salarié destiné à assurer ces fonctions, etc).

Dans ce contexte, l’obligation faite aux donataires de conserver les titres pendant cinq ans, sauf à payer un impôt relativement lourd, est de nature à garantir la pérennité du contrôle familial de l’entreprise et donc la continuité de celle-ci. Un délai plus long aurait risqué d’être contre-productif car il aurait entravé les évolutions ultérieures nécessaires au développement de l’entreprise.

En résumé, le projet institue donc une différenciation pertinente au regard de l’objectif poursuivi et de la prise en compte de la situation particulière liée à la transmission d’une entreprise.

L’avantage est ainsi réservé aux cas dans lesquels le contrôle effectif de l’entreprise est transmis. C’est pour garantir cet objectif que le Gouvernement s’est opposé, dans la discussion parlementaire, à tout amendement qui aurait permis d’accorder l’avantage à la transmission d’une simple nue-propriété ne conférant pas ce contrôle aux donataires.

B : Sur l’extension de l’avantage au décès accidentel

Pour le cas particulier des biens transmis par décès, la critique serait pertinente si le législateur n’avait pas posé pour conditions supplémentaires, outre le fait que le décès se produise avant soixante-cinq ans, l’exigence du caractère accidentel de ce décès.

Le décès accidentel avant soixante-cinq ans du dirigeant expose la pérennité de l’entreprise à des dangers plus grands encore que ceux évoqués plus haut et justifie, pour les motifs déjà exposés, l’extension du dispositif critiqué.

Il convient en outre de souligner que la définition de « l’accident » est fournie tant par la législation sociale que par celle des assurances.

A cet égard, la jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation définit l’accident de travail par son « origine extérieure » et sa « soudaineté ». Ce sont précisément ces conditions d’extériorité et de soudaineté qu’on retrouve dans la jurisprudence concernant l’assurance contre les accidents corporels (cf Juris Classeur, Assurances, Fasc. 516-2).

Certes, il peut y avoir des situations à la limite de l’accident et de la maladie. Mais la réunion de trois conditions devrait réduire à des hypothèses marginales les situations incertaines.

Il faut en effet que l’atteinte :  : provienne d’une cause extérieure ;  : ait un caractère soudain ;  : ne procède pas de la volonté de l’intéressé.

En résumé, la condition de décès accidentel est une notion juridique parfaitement connue. Elle ne créera donc pas plus de difficultés que d’autres conditions qui régissent l’octroi d’une aide ou d’un avantage fiscal.

C : En ce qui concerne l’exigence d’un acte notarié

Cette exigence est adaptée à la mesure.

Dans le précédent de 1991 dont se prévalent les requérants (décision n° 91-302-DC du 30 décembre 1991), il s’agissait d’une disposition purement fiscale qui touchait des donations antérieures et qui, indirectement, portait atteinte au principe d’égalité en distinguant a posteriori les donations remplissant ou non les conditions posées par la loi.

Le cas présent est totalement différent, dès lors que tous les contribuables se trouvent dans la même situation.

Les dispositions du code civil exigent que « les actes portant donation entre vifs seront passés devant notaires, dans la forme ordinaire des contrats ».

Le fait que le texte impose le strict respect des règles de droit civil répond à diverses préoccupations qui ne sont d’ailleurs pas exclusivement fiscales :  : l’acte authentique confère une date certaine à l’acte dès sa passation, alors que l’enregistrement d’un acte sous seing privé n’est pas soumis à des conditions de délai ;  : il garantit davantage le respect des droits des héritiers réservataires.

Ces deux préoccupations sont essentielles au cas particulier.

La date certaine est un élément important pour l’information des tiers dans le cadre d’une transmission d’entreprise.

L’irrévocabilité de l’acte de donation doit être particulièrement protégée dans le cadre d’une transmission d’entreprise. La remise en cause de l’acte aurait, sur la pérennité de l’entreprise, des conséquences telles qu’il convient de veiller au maximum à la stabilité de la situation juridique nouvelle.

Qaunt au respect des droits des héritiers réservataires, c’est un problème qui se pose nécessairement pour une transmission d’entreprise, alors qu’il ne revêtait pas la même importance dans la disposition annulée en 1991. Celle-ci concernait le non-rapport des donations antérieures et pouvait donc n’avoir pour enjeu que la transmission de biens de faible valeur ou de sommes d’argent de faible montant.

Cette exigence paraît, au cas particulier, d’autant plus opportune que le législateur entend assurer la pérennité des entreprises et qu’il convient dès lors que cette transmission soit réalisée dans le strict cadre des dispositions du code civil concernant la dévolution successorale.

La critique de la rédaction retenue sur ce point par la loi ne peut donc être accueillie.

III. : Sur le prélèvement opéré au profit de l’Etat au titre des frais d’assiette et de recouvrement des impôts directs locaux (article 13 devenu 19)

Une argumentation identique a été rejetée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 93-330-DC du 29 décembre 1993.

Celle qui est invoquée ici ne pourra donc, de la même manière, qu’être écartée.

IV. : Sur les majorations de pension accordées en fonction du nombre d’enfants aux ressortissants du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (article 17 bis devenu article 31)

Les auteurs du recours allèguent qu’il serait, par cet article, porté atteinte au principe de l’unité du fait de la soustraction, à laquelle il serait procédé, de dépenses devant figurer au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Il n’est en aucune manière porté atteinte au principe de l’unité : s’agissant de ce budget annexe, ce principe doit en effet s’apprécier au regard des missions qui lui sont conférées par l’article 1003-4 du code rural, qui en énumère limitativement les recettes et les dépenses.

Ces dernières ne sont pas des dépenses de l’Etat par nature, mais par détermination de la loi, en l’espèce l’article 1003-4 du code rural.

En retirant, des dépenses énumérées à cet article, celles relatives aux majorations de pensions accordées en fonction du nombre d’enfants pour les ressortissants du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles, l’article 31 procède à une modification du champ des missions du BAPSA et donc des dépenses qu’il doit retracer, mais ne porte aucunement atteinte à l’application du principe d’unité budgétaire aux dépenses relevant de la compétence du budget annexe.

Il faut au demeurant souligner qu’il serait artificiel et infondé d’invoquer un principe d’unité du BAPSA inféré de son intitulé, pour faire obstacle à des réformes de ce budget, dès lors que celles-ci ne présenteraient pas de caractère arbitraire. Au cas d’espèce, la réforme envisagée n’a rien d’arbitraire puisqu’elle constitue une application de la réforme plus générale de la protection sociale consistant à séparer la prise en charge des prestations contributives de celle des prestations non contributives.

V : Sur la suppression de la première partie de dotation globale d’équipement (DGE) des communes (article 19 devenu 33) A : Sur le respect du principe d’égalité

L’objectif poursuivi par la loi est d’alléger la charge que représentent pour l’Etat les concours à l’équipement des collectivités locales. Au regard de cet objectif, il est pertinent d’opérer des distinctions selon l’efficacité de cette aide.

1. S’agissant en premier lieu du traitement différent des communes et groupements de communes et du traitement identique des groupements, quel que soit leur potentiel fiscal : Les communes et les groupements sont placés dans des situations différentes au regard de l’objectif poursuivi par la loi, dès lors que l’intercommunalité favorise la cohérence des politiques d’investissement.

De surcroît, le non-recours au critère du potentiel fiscal pour les groupements, contrairement aux communes, se justifie par le fait que cette notion n’a pas de sens pour la grande majorité des quelques 18 000 groupements qui n’ont pas de fiscalité propre : seuls, en effet, 1 100 groupements en disposent.

Un critère de potentiel fiscal ne pourrait être applicable qu’aux groupements qui ont opté pour une fiscalité propre intégrée (taxe professionnelle d’agglomération). Il introduirait une discrimination inopportune au sein des groupements selon la nature de leurs ressources financières (contribution des communes, fiscalité additionnelle ou fiscalité propre).

2. S’agissant en second lieu du seuil démographique choisi : a) On rappellera d’abord que la notion de seuil démographique est courante en matière de dotations de l’Etat aux collectivités locales.

Ainsi la dotation de solidarité rurale (seconde fraction) a été réservée dans un premier temps aux communes de moins de 3 500 habitants, puis étendue jusqu’à 10 000 habitants. De la même manière, la fixation d’un nombre de logements sociaux en valeur absolue pour l’éligibilité à la dotation de solidarité urbaine (DSU) équivaut de fait à en écarter les petites communes. Ces dispositions n’ont pas été censurées par le Conseil constitutionnel (décision n° 91-291-DC du 6 mai 1991).

Le seuil de 20 000 habitants a, au demeurant, déjà été utilisé, dans le cas de la première fraction de la dotation de solidarité rurale (article L 234-13 du code des communes), dénommée « fraction bourgs-centres ».

En l’espèce, la notion de seuil existe déjà entre la première et la deuxième part de la DGE depuis la réforme de 1985. Les communes de moins de 2 000 habitants (jusqu’à 10 000 habitants sur option) bénéficient d’un régime de subvention beaucoup plus favorable (20 p 100 à 40 p 100 de l’investissement) que les grandes (le taux de concours était à un niveau proche de 2 p 100).

b) On soulignera ensuite que le seuil démographique se justifie par les faits.

En effet la situation des communes de moins de 20 000 habitants est différente, en matière d’investissement, de celle des grandes communes.

Pour les communes de petite taille, les investissements ont un caractère irrégulier (une opération d’investissement importante peut être nécessaire certaines années) et l’aide de l’Etat, dans des conditions permettant d’atteindre un taux de subvention très significatif, est un facteur déterminant pour permettre la réalisation d’un investissement important. Seules des petites communes particulièrement riches peuvent échapper à ces contraintes financières.

On notera enfin que le seuil de 10 000 habitants figurant dans le projet de loi initial a été porté à 20 000 habitants. Ce faisant, le législateur a estimé que le seuil de 10 000 exclurait des communes dont les ressources ne leur permettraient pas de faire face à des opérations d’investissement significatives sans une aide complémentaire de l’Etat. En contrepartie, il a fixé un critère complémentaire d’exclusion des communes les plus riches, indépendamment de leur niveau de population, dans la limite de 20 000 habitants.

Cette modification témoigne ainsi du souci qu’a eu le Parlement d’adapter la réduction de l’aide aux besoins des collectivités.

B : Sur le fait que les dispositions du II de l’article 33 seraient étrangères au domaine des lois de finances

D’une manière générale, il faut relever que la réforme de la dotation globale d’équipement des communes (DGE) organisée par l’article 33 du projet de loi de finances, modifie profondément le régime de cette intervention, en ce qu’elle supprime l’une des deux parts de la subvention.

Or les textes régissant jusqu’à présent la DGE des communes, tant dans leur rédaction que quant au fond du dispositif qu’ils organisent, mêlent de façon très imbriquée le régime applicable aux première et deuxième parts, notamment s’agissant des règles de répartition.

La suppression de la première part de la DGE des communes, qui trouve bien sa place dans une loi de finances, comme l’atteste son impact sur les charges du budget de l’Etat en 1996 (- 626 MF), a nécessité des dispositions permettant de la rendre effectivement applicable.

Les dispositions de l’article 33, qui n’ont pas trait directement à la suppression de la première part de la DGE des communes, sont néanmoins indissociables de cette mesure, qui ne pourrait être mise en uvre en leur absence.

Plus précisément : 1. S’agissant des dispositions du II de l’article : La suppression de la première part de la dotation globale d’équipement des communes et le remplacement de la deuxième part par une dotation nouvelle dont les seuils d’attribution en fonction de la population sont modifiés, rend caduc le dispositif de répartition figurant dans la loi du 7 janvier 1983, et notamment dans son article 103-3, relatif à la répartition de la deuxième part de la dotation entre communes et groupements de communes.

Afin de rendre possible l’attribution de subventions au titre de la nouvelle DGE instituée par l’article 33, il était donc impératif de prévoir simultanément des dispositions de répartition de cette dotation entre les bénéficiaires concernés. Ainsi, bien que ces dispositions n’affectent pas le montant global de cette dotation, elles ne peuvent cependant être dissociées de la mesure de suppression de la première part de la DGE dont elles constituent le complément indispensable.

2. De même, s’agissant des dispositions du III relatives à la composition de la commission départementale : Elles ne font que tirer les conséquences, sur la composition de la commission départementale, de la suppression de la première part de la dotation globale d’équipement des communes et du remplacement de la deuxième part par une dotation nouvelle, à laquelle sont éligibles des communes et groupements répondant à un critère de seuil de population modifié. L’absence de représentation d’une partie des communes éligibles au sein de cette commission, qui résulterait du strict maintien des textes existants, serait clairement contraire à la volonté du législateur, qui a entendu modifier les règles d’éligibilité des communes à la DGE Par la perte de légitimité qu’elle entraînerait dans les conditions d’application de cette réforme, elle risquerait d’entraîner l’impossibilité de sa mise en uvre.

D’une manière générale, les dispositions des II et III de l’article sont aussi proches que possible des dispositions antérieures correspondantes de la loi du 7 janvier 1983, s’agissant notamment des critères de calcul des enveloppes départementales et des conditions d’intervention de la commission départementale.

En d’autres termes, on se trouve en présence des éléments indivisibles d’un dispositif financier d’ensemble, au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 85-201-DC du 28 décembre 1985).

VI. : Sur les redevances aériennes (articles 62 et 63 devenus articles 97 et 98)

A : En ce qui concerne l’article 97 Cet article entend tirer les conséquences de l’annulation, par une décision rendue le 10 février 1995 par le Conseil d’Etat, d’un arrêté ministériel en date du 21 décembre 1992 fixant les conditions d’établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Il prévoit d’autoriser la substitution de nouveaux titres de perception à ceux qui avaient été émis au titre des années 1991 à 1995.

La situation née de cette annulation contentieuse a créé un vide juridique préjudiciable au budget de l’Etat. Les sommes en cause s’élèvent en effet à 240 MF. L’intervention du législateur s’imposait donc afin de permettre, dans l’intérêt général, de remplacer avec effet rétroactif les titres de perception ainsi frappés de précarité, dès lors que les dispositions applicables aux années antérieures à celles directement censurées par le Conseil d’Etat encouraient les mêmes critiques.

1. En ce qui concerne le domaine des lois de finances : Les auteurs de la saisine font valoir que cette mesure porte sur un objet étranger au domaine des lois de finances qui peuvent, en vertu de l’article 1^er de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, régir les « impositions de toute nature » mais non des redevances, lesquelles ne constituent ni des impôts ni des taxes.

Cette argumentation est inopérante, dès lors que cet article n’a, en tout état de cause, ni pour objet ni pour effet d’instituer une redevance pour service rendu. Ainsi que l’a fréquemment rappelé le Conseil constitutionnel, toute disposition ayant une incidence sur le montant des ressources de l’Etat ressortit au domaine des lois de finances (cf, par exemple, décisions n° 82-154-DC du 29 décembre 1982 et n° 93-330-DC du 29 décembre 1993), même si la jurisprudence admet que la loi ordinaire peut également, dans une certaine mesure, comporter des dispositions susceptibles d’avoir des répercussions financières.

Il n’est en tout cas pas douteux qu’une disposition par laquelle le législateur définit de manière rétroactive, comme lui seul peut le faire, les mesures permettant de préserver les recettes du budget annexe de l’aviation civile est au nombre de celles qui peuvent figurer dans une loi de finances.

2. En ce qui concerne le respect de la chose jugée : Il est fait grief à cet article de méconnaître la chose jugée par le Conseil d’Etat, au motif qu’il permettrait de calculer la redevance sur une base forfaitaire, et non sur la base d’une contrepartie directe et proportionnelle au service effectivement rendu, ce qui a précisément constitué le principal motif d’annulation de l’arrêté.

Ce moyen manque en fait.

D’une part, en effet, et ainsi que le reconnaissent les auteurs de la saisine, l’article contesté formule expressément la réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée. Il n’a donc pas pour objet, et ne peut avoir pour effet, de faire échec à un droit à remboursement de la redevance qu’une telle décision aurait reconnu à un usager du service.

D’autre part, le législateur a clairement encadré l’habilitation ainsi donnée à l’autorité administrative, afin de modifier rétroactivement le mode de calcul de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne : cette modification doit se faire « dans le respect des prescriptions de l’article R 134-4 du code de l’aviation civile ». Cette précision ne peut s’entendre que comme imposant le respect des principes rappelés par la décision du Conseil d’Etat.

Ce dernier n’a en effet pas remis en cause la conformité de l’article R 134-4 aux principes régissant les redevances pour services rendus. Il a simplement estimé que l’assiette de la redevance avait été déterminée, au cas particulier, en méconnaissance de ces principes.

Les mesures qui seront prises en application de l’article contesté permettront précisément d’y remédier.

On précisera enfin que les dépenses en cause sont bien certaines, clairement identifiables et chiffrables. Pour autant, il est normal que le budget annexe de l’aviation civile pour 1996 ne fasse pas apparaître en dépenses le montant des sommes à rembourser aux compagnies aériennes. En effet, compte tenu de la nécessité d’établir de nouvelles assiettes des redevances, ce qui conduit à mettre en place une nouvelle comptabilité analytique, les remboursements ne devraient intervenir qu’en 1997. Si les textes étaient cependant prêts dès 1996, le financement pourrait s’effectuer, en gestion, par arrêté du ministre des finances pris en vertu de l’article 21 de l’ordonnance organique.

B : En ce qui concerne l’article 98

Cet article entend tirer les conséquences de l’annulation, par une décision rendue par le Conseil d’Etat le 10 février 1995, d’un arrêté ministériel en date du 4 mars 1993 répartissant, entre les entreprises de transports aériens, des dépenses afférentes au contrôle technique d’exploitation. Il valide à cet effet les titres de perception émis en application de cet arrêté, ainsi que de deux arrêtés antérieurs pris respectivement les 21 novembre 1990 et 24 décembre 1991. Compte tenu de l’importance des recettes budgétaires en cause (117 MF), l’intervention du législateur était nécessaire.

Par ailleurs, et même si l’annulation prononcée par le Conseil d’Etat ne portait que sur l’année 1993, le Gouvernement a estimé indispensable de demander au législateur une validation pour les années précédentes, c’est-à-dire 1991 et 1992. En effet, les modalités de calcul de la redevance pour contrôle technique pour ces années sont manifestement entachées des mêmes vices juridiques qui ont conduit à l’annulation pour l’année 1993, car l’assiette de la redevance est la même. Si ces arrêtés avaient été attaqués, ils auraient encouru le même risque d’annulation. C’est pourquoi la même nécessité a conduit à valider les titres de perception émis sur le fondement des arrêtés des 21 novembre 1990 et 24 décembre 1991, dans la mesure où ils seraient contestés sur le fondement de l’irrégularité de ces arrêtés.

Il convient d’ailleurs de rappeler que l’Etat a renoncé à percevoir cette recette à compter de 1994.

Quant à l’argumentation précisément soumise au Conseil constitutionnel, elle repose sur l’alternative suivante :  : si le législateur entend ainsi instituer rétroactivement une redevance, l’article est étranger au domaine de la loi de finances ;  : s’il entend au contraire créer rétroactivement une taxe, il n’a pu le faire constitutionnellement sans en fixer lui-même le taux.

Cette argumentation ne peut être accueillie en aucune de ses deux branches.

En premier lieu, en tant qu’elle comporte une incidence sur les ressources de l’Etat, cette disposition ressortit à l’évidence au domaine des lois de finances pour les motifs déjà exposés à propos de l’article 97.

Au surplus, et compte tenu des motifs retenus par le Conseil d’Etat au soutien de sa décision d’annulation, il appartenait au législateur d’autoriser la perception de sommes destinées à financer des dépenses exposées non seulement dans l’intérêt des usagers du contrôle technique, mais aussi dans l’intérêt général des usagers du transport aérien et des populations survolées.

S’agissant en second lieu de la branche du moyen tendant à reprocher à l’article contesté de ne pas fixer le taux du prélèvement en cause, l’argumentation manque en fait : en validant les titres de perception émis en application des arrêtés précités, qui en fixaient le taux, le législateur a clairement pris parti, en les adoptant, sur les taux ainsi établis.

On observera enfin que le moyen tiré de ce que cet article méconnaîtrait le principe d’universalité budgétaire n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier la portée.

Pour l’ensemble de ces motifs, il est demandé au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le présent recours.

s assiettes des redevances, ce qui conduit à mettre en place une nouvelle comptabilité analytique, les remboursements ne devraient intervenir qu’en 1997. Si les textes étaient cependant prêts dès 1996, le financement pourrait s’effectuer, en gestion, par arrêté du ministre des finances pris en vertu de l’article 21 de l’ordonnance organique.

B : En ce qui concerne l’article 98

Cet article entend tirer les conséquences de l’annulation, par une décision rendue par le Conseil d’Etat le 10 février 1995, d’un arrêté ministériel en date du 4 mars 1993 répartissant, entre les entreprises de transports aériens, des dépenses afférentes au contrôle technique d’exploitation. Il valide à cet effet les titres de perception émis en application de cet arrêté, ainsi que de deux arrêtés antérieurs pris respectivement les 21 novembre 1990 et 24 décembre 1991. Compte tenu de l’importance des recettes budgétaires en cause (117 MF), l’intervention du législateur était nécessaire.

Par ailleurs, et même si l’annulation prononcée par le Conseil d’Etat ne portait que sur l’année 1993, le Gouvernement a estimé indispensable de demander au législateur une validation pour les années précédentes, c’est-à-dire 1991 et 1992. En effet, les modalités de calcul de la redevance pour contrôle technique pour ces années sont manifestement entachées des mêmes vices juridiques qui ont conduit à l’annulation pour l’année 1993, car l’assiette de la redevance est la même. Si ces arrêtés avaient été attaqués, ils auraient encouru le même risque d’annulation. C’est pourquoi la même nécessité a conduit à valider les titres de perception émis sur le fondement des arrêtés des 21 novembre 1990 et 24 décembre 1991, dans la mesure où ils seraient contestés sur le fondement de l’irrégularité de ces arrêtés.

Il convient d’ailleurs de rappeler que l’Etat a renoncé à percevoir cette recette à compter de 1994.

Quant à l’argumentation précisément soumise au Conseil constitutionnel, elle repose sur l’alternative suivante :  : si le législateur entend ainsi instituer rétroactivement une redevance, l’article est étranger au domaine de la loi de finances ;  : s’il entend au contraire créer rétroactivement une taxe, il n’a pu le faire constitutionnellement sans en fixer lui-même le taux.

Cette argumentation ne peut être accueillie en aucune de ses deux branches.

En premier lieu, en tant qu’elle comporte une incidence sur les ressources de l’Etat, cette disposition ressortit à l’évidence au domaine des lois de finances pour les motifs déjà exposés à propos de l’article 97.

Au surplus, et compte tenu des motifs retenus par le Conseil d’Etat au soutien de sa décision d’annulation, il appartenait au législateur d’autoriser la perception de sommes destinées à financer des dépenses exposées non seulement dans l’intérêt des usagers du contrôle technique, mais aussi dans l’intérêt général des usagers du transport aérien et des populations survolées.

S’agissant en second lieu de la branche du moyen tendant à reprocher à l’article contesté de ne pas fixer le taux du prélèvement en cause, l’argumentation manque en fait : en validant les titres de perception émis en application des arrêtés précités, qui en fixaient le taux, le législateur a clairement pris parti, en les adoptant, sur les taux ainsi établis.

On observera enfin que le moyen tiré de ce que cet article méconnaîtrait le principe d’universalité budgétaire n’est pas assorti des précisions permettant d’en apprécier la portée.

Pour l’ensemble de ces motifs, il est demandé au Conseil constitutionnel de bien vouloir rejeter le présent recours.

SAISINE DEPUTES :

Paris, le 20 décembre 1995.

Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris.

Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers, Conformément au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, nous avons l’honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 1996 telle qu’elle a été adoptée par le Parlement, et notamment ses articles 3, 6, 13, 17, 19, 62 et 63.

I : En ce qui concerne l’article 3 de la loi déférée

Cet article limite le champ de la réduction d’impôt accordée au titre des contrats d’assurance-vie. La réduction est supprimée pour les versements afférents aux contrats à primes périodiques ou à prime unique seulement si ces contrats ont été conclus ou prorogés à compter du 20 septembre 1995, mais aussi pour les versements afférents aux contrats à versements libres quelle que soit la date de la conclusion de ces derniers contrats.

Cette disposition est, en ce qui concerne les contrats à versements libres, entachée d’une rétroactivité certaine. Certes, rien n’oblige les épargnants ayant souscrit de tels contrats à poursuivre leurs versements après l’entrée en vigueur de la loi mais il n’en reste pas moins que les versements « libres » effectués entre le 1^er janvier 1995 et la publication de la loi déférée ne bénéficieront pas de la réduction d’impôt à laquelle leurs auteurs avaient droit lorsqu’ils y ont procédé. Alors même qu’il ne s’agit pas ici de loi pénale, la rétroactivité n’est pas conciliable avec le principe de sécurité juridique constitutif de l’Etat de droit et appelle à ce titre la censure.

Elle est également entachée de violation du principe constitutionnel d’égalité devant l’impôt. On aurait pu admettre que le type de contrat d’assurance-vie (à primes périodiques ou unique d’un côté, à versements libres de l’autre) constitue une différence de situations « justificative » d’une différence de traitement relative à l’applicabilité même de la réduction d’impôt au regard du but d’interventionnisme fiscal visé par le législateur. L’objet de la disposition, aux termes de l’exposé des motifs du projet gouvernemental, est en effet de « rééquilibrer le traitement fiscal de l’épargne longue ». Mais il ne saurait en aller de même s’agissant de la date d’effet de la suppression de cet avantage fiscal. En effet, de deux choses l’une : ou bien le principe de non-rétroactivité des lois doit s’appliquer en la matière et dès lors aucun contrat passé avant la publication de la loi déférée ne devrait être frappé par la suppression de la réduction d’impôt, ou bien la rétroactivité de la loi fiscale est ici tolérée et dans ce cas le « rééquilibrage du traitement fiscal de l’épargne longue » doit s’appliquer indifféremment à tous les contrats en cours, l’objet de la disposition ne pouvant en aucun cas justifier que la rétroactivité soit sélective.

Le caractère discriminatoire de la rétroactivité de cette mesure ne peut qu’entraîner l’annulation de l’ensemble de l’article 3, dont il est inséparable.

II. : En ce qui concerne l’article 6 de la loi déférée

Cet article exonère partiellement des droits de mutation à titre gratuit la transmission de biens professionnels. Il institue plus précisément une exonération, plafonnée à 100 millions de francs par donataire, à hauteur de 50 p 100 de la valeur des biens professionnels transmis entre vifs par acte authentique à compter du 1^er janvier 1996 dès lors que la donation est faite en pleine propriété, qu’elle porte sur plus de 50 p 100 de l’ensemble des biens affectés à l’entreprise ou des droits permettant de la contrôler et, à partir du 1^er janvier 1998, que le ou les donateurs ont moins de soixante-cinq ans.

La disposition a été présentée comme visant à faciliter la transmission des petites et moyennes entreprises que l’importance des droits de mutation entre vifs ou de succession acculerait souvent à la cessation d’activité lors de la retraite ou du décès de leur propriétaire. Ainsi la différence de traitement qu’elle institue entre les donateurs de biens professionnels et les donateurs d’autres catégories de biens serait-elle justifiée par un interventionnisme fiscal privilégiant une sorte de logique entrepreneuriale.

Mais cette argumentation ne semble pas avoir convaincu le rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale (voir en particulier le tome II, pages 128, 129 et 150, de son rapport). La combinaison de la fixation d’un plafond d’exonération élevé (100 millions de francs par donataire) et (surtout) de l’application de l’exonération en cas de pluralité de donateurs ruine cette présentation ; il ne s’agit plus, dans ces conditions, de faciliter la transmission de son « outil professionnel » par un chef de petite ou moyenne entreprise souhaitant prendre sa retraite, mais bel et bien de privilégier fiscalement la transmission d’éléments capitalistiques de patrimoines par rapport à tous autres types de biens et de surcroît d’avantager sur ce plan les actionnaires majoritaires par rapport aux actionnaires minoritaires. Au surplus, l’application de l’exonération à l’hypothèse du morcellement de l’entreprise (pluralité non seulement de donateurs mais aussi de donataires) ruine la logique de la justification officielle du dispositif.

Dès lors que l’exonération profite à des donateurs qui ne sont pas dans la situation du chef d’entreprise décrite pour exposer l’objet de la mesure : et que la loi déférée n’oblige d’ailleurs pas à exercer réellement la conduite de l’entreprise -, elle ne saurait être appréciée au regard de la « logique entrepreneuriale » sans cesse invoquée mais tout simplement en termes (généraux) de transmission d’éléments de patrimoines, et dans ce cas la propriété d’actions ou de parts sociales ne saurait être fiscalement avantagée sans violation du principe constitutionnel d’égalité devant l’impôt, tout particulièrement si l’on veut bien comparer la situation fiscale globale (notamment à l’égard de l’impôt sur les grandes fortunes) des propriétaires d’actifs professionnels et celle des propriétaires d’autres catégories d’actifs.

Il en va de même lorsque le D de l’article 6 de la loi déférée étend le bénéfice de l’exonération aux transmissions d’entreprises résultant d’un décès accidentel dans le seul cas où le de cujus est âgé de moins de soixante-cinq ans. Cette restriction tenant à l’âge, qu’aucun intérêt général ne justifie, ne constitue nullement une différence de situations justificative au regard de l’objet de la mesure.

Enfin, la loi déférée a finalement réservé le bénéfice de ladite exonération aux donations passées devant notaire, excluant les donations passées par acte sous seing privé ayant fait l’objet de formalités d’enregistrement. Or, comme l’a jugé dans une espèce tout à fait comparable le Conseil constitutionnel (décision n° 91-302 DC du 30 décembre 1991), le fait que la donation soit ou non passée devant notaire, dès lors qu’en tout état de cause il est possible, du fait de son enregistrement, de vérifier qu’elle répond bien aux (autres) conditions d’exonération posées par le législateur, ne saurait constituer une différence de situations susceptible, au regard de l’objet de la disposition déférée, de justifier la discrimination ainsi opérée. Sur ce point particulier également, la violation du principe d’égalité devant l’impôt est certaine.

III. : Sur l’article 13 de la loi déférée

Cet article « pérennise » la majoration de 0,4 p 100 du prélèvement opéré au profit de l’Etat au titre des frais d’assiette et de recouvrement des impôts directs locaux.

De l’aveu même de l’exposé des motifs, cette majoration visait à financer l’opération de révision des bases d’imposition qui est aujourd’hui achevée.

Le Gouvernement établit par là même une violation manifeste du principe de nécessité de l’impôt posé par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

IV. : Sur l’article 17 bis de la loi déférée

Cet article, introduit dans la loi déférée par amendement du Gouvernement devant l’Assemblée nationale, fait sortir des dépenses du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) les majorations de pensions accordées en fonction du nombre d’enfants pour les ressortissants du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles.

L’article 34 de la loi de finances pour 1995 telle que votée par le Parlement avait tenté de « débudgétiser » les recettes nécessaires au service de ces majorations de pensions en prévoyant que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) abonderait à due concurrence le BAPSA qui les prenait auparavant en charge.

Cette débudgétisation avait été censurée par le Conseil constitutionnel (dans sa décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994) pour violation du principe d’universalité budgétaire.

Un an plus tard, le Gouvernement tente de faire échec à la chose jugée en substituant à une débudgétisation partielle (n’affectant que les recettes) une débudgétisation totale : désormais non seulement le FSV se substituerait au BAPSA pour financer le service desdites majorations de pensions mais la dépense correspondante elle-même disparaît du BAPSA et, partant, de la loi de finances.

Ainsi l’opération budgétaire en cause est-elle totalement soustraite au contrôle parlementaire, alors qu’il s’agit incontestablement d’une prestation sociale agricole et que subsiste en 1996 un budget annexe devant retracer l’ensemble des comptes relatifs à ces prestations.

La violation du principe d’unité budgétaire est si manifeste que le Gouvernement, redoutant à juste titre les critiques du Conseil d’Etat, s’est bien gardé de faire figurer cette nouvelle manipulation budgétaire dans le projet de loi de finances et a préféré l’introduire par voie d’article additionnel lors de la première lecture devant l’Assemblée nationale.

L’irrégularité du procédé, dont le rapporteur général du budget du Sénat n’a pu que remarquer qu’il n’était « pas d’une rare élégance », est si manifeste qu’aucun des rapporteurs des deux assemblées n’a pu manquer de s’interroger sur sa constitutionnalité et que le rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat, résumant le sentiment général, a dû constater : « Les limites de l’ingénierie budgétaire semblent atteintes ».

Il est des formes d’ingénierie que proscrivent les principes constitutionnels applicables au droit budgétaire, et qui n’en sont que plus inacceptables lorsqu’elles persévèrent dans l’inconstitutionnalité après une première censure dont le Gouvernement et sa majorité cherchent à paralyser les effets. Alors qu’il est si constamment affirmé que la revalorisation du rôle du Parlement occupe une place de choix dans les priorités gouvernementales, et au moment précis où l’on prétend redonner aux assemblées un véritable pouvoir de contrôle sur la politique de protection sociale, le recours à ce type de procédés ramène cruellement à la réalité des rapports entre l’exécutif actuel et la représentation nationale.

L’annulation de l’article 17 bis de la loi déférée revêt dans ces conditions un véritable caractère de salubrité juridique.

V : Sur l’article 19 de la loi déférée

Cet article vise, aux termes de l’exposé des motifs du projet de loi, à supprimer la première part de la dotation globale d’équipement des communes.

Devant les critiques quasi unanimes de parlementaires des deux assemblées, appartenant tant à la majorité qu’à l’opposition, il a subi bien des avatars au cours de la procédure budgétaire, la commission des finances de l’Assemblée nationale ayant même voté un amendement de suppression.

Dans sa rédaction définitivement adoptée par le Parlement, il réserve le bénéfice de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes à celles dont la population n’excède pas 20 000 habitants en métropole (ou 35 000 habitants dans les départements d’outre-mer) et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois la moyenne par habitant des communes métropolitaines correspondantes, ainsi qu’aux groupements de communes dont la population n’excède pas 20 000 habitants en métropole (et 35 000 habitants dans les départements d’outre-mer).

Ce faisant, il viole à trois égards le principe constitutionnel d’égalité devant la loi :  : en ce qu’il dote identiquement les groupements de communes de faible population, quel que soit leur potentiel fiscal par habitant ;  : en ce qu’il traite différemment communes et groupements de communes, les premières bénéficiant ou non de la DGE selon le niveau de leur potentiel fiscal par habitant alors qu’en ce qui concerne les seconds ce critère est indifférent ;  : en ce qu’il exclut du bénéfice de la DGE les communes et groupements de communes dont la population dépasse 20 000 habitants en métropole (et 35 000 habitants dans les départements d’outre-mer) quel que soit leur potentiel fiscal par habitant.

En effet, sur ces trois points qui relèvent d’une même logique, la loi déférée ne fait dépendre l’octroi de la dotation que de critères purement démographiques en méconnaissant la distribution très inégale du potentiel fiscal entre collectivités à population équivalente, ce qui revient à traiter identiquement des communes et groupements placés dans des situations fort différentes au regard de l’objet de la dotation.

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (voir a contrario la décision n° 91-291-DC du 6 mai 1991), la violation du principe d’égalité est manifeste.

En outre, les dispositions du II de l’article 19 concernent non le montant de la dotation globale d’équipement qui grève le budget de l’Etat, mais sa répartition entre collectivités et groupements, ce qui n’affecte pas l’ampleur des charges financières de l’Etat.

Il s’agit donc d’une disposition étrangère au contenu des lois de finances qui ne pourra qu’être censurée qu’en tant que cavalier budgétaire.

VI. : Sur les articles 62 et 63 de la loi déférée

L’article 62 entend tirer les conséquences de l’annulation, par une décision rendue le 10 février 1995 par le Conseil d’Etat, d’un arrêté ministériel en date du 21 décembre 1992 fixant les conditions d’établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne et prévoit donc d’autoriser la substitution aux titres de perception annulés de nouveaux titres concernant les années 1991 à 1995.

Il s’agit là d’une mesure portant sur un objet manifestement étranger au domaine des lois de finances, qui peuvent en vertu de l’article 1^er de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 régir les « impositions de toute nature » mais en aucun cas des redevances qui ne constituent ni des impôts ni des taxes. Au demeurant, les redevances sont établies non par le législateur mais par décret.

Au surplus, malgré la formule « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée », l’article 62 de la loi déférée viole manifestement ladite chose jugée : la présentation du budget annexe de l’aviation civile fait apparaître que non seulement les 240 millions de francs nécessaires au remboursement des redevances indûment encaissées n’ont pas été budgétés : si bien que de surcroît ledit budget annexe est présenté dans des conditions contraires au principe de sincérité budgétaire et à l’obligation d’information du Parlement : mais encore le Gouvernement et l’administration persistent à calculer la redevance sur une base forfaitaire et non sur la base d’une contrepartie directe et proportionnelle au service effectivement rendu, ce qui a précisément constitué le principal motif d’annulation de l’arrêté.

L’article 62 ne saurait donc échapper à la censure.

Quant à l’article 63, lui aussi entend tirer les conséquences de l’annulation par une décision rendue par le Conseil d’Etat le 10 février 1995 d’un arrêté ministériel en date du 4 mars 1993 répartissant entre les entreprises de transport aérien des dépenses afférentes au contrôle technique d’exploitation qui ne concernaient pas spécialement chacune d’elles, et donc valider les titres de perception de cette redevance émis en 1990, 1991 et 1993 (pour un montant de 117 millions de francs).

A nouveau, de deux choses l’une :  : si le législateur entend ainsi (ré)instituer rétroactivement une redevance, l’article 63 est comme l’article 62 étranger au domaine de la loi de finances et sera censuré en tant que « cavalier budgétaire » ;  : s’il entend au contraire créer rétroactivement une taxe, il n’a pu le faire constitutionnellement sans en fixer lui-même le taux, si bien qu’alors l’article 63 est entaché d'« incompétence négative » et viole de surcroît : et en tout état de cause : le principe d’universalité budgétaire dont on sait qu’il s’applique aussi à l’intérieur d’un budget annexe.

Dans un cas comme dans l’autre, la non-conformité à la Constitution de l’article 63 ne pourra qu’être constatée.

C’est pour l’ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l’honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci l’ensemble de la loi qui vous est déférée et notamment ceux de ses articles et chapitres qui ont fait l’objet des développements qui précèdent.

Nous vous prions d’agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l’expression de notre haute considération.